相對貧困地區(qū)貧困治理方法研究

（東北林業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150040）

“絕對貧困”治理時期的目標是吃得飽，相對貧困時期治理目標變成了吃得好，“相對貧困與財富、收入在不同階層之間的分配有關(guān)，也與個人的自我認同以及社會公平狀況有關(guān)?！盵1]從國家和社會的整體關(guān)系上看，扶貧工作重心由“絕對貧困治理”向“相對貧困”治理轉(zhuǎn)變，這要求我們深入研究不同階段扶貧演進規(guī)律，科學(xué)把握相對貧困的特征，構(gòu)建符合實際的解決相對貧困的體制機制。

1 行政的方法：鞏固脫貧減貧歷史性成果

從歷史的維度上看，習(xí)近平總書記關(guān)于扶貧工作的重要論述深切有力，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)指明了方向。全面建成小康社會后，黨和政府的扶貧工作重心將轉(zhuǎn)移到相對貧困治理方面來。相對貧困相較于絕對貧困來說，治理難度更大。涉及到的人群范圍廣，治理周期長，所需手段也更加復(fù)雜。扶貧是政府應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)。習(xí)近平總書記強調(diào):“脫貧攻堅越到最后越要加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。各級黨委一定要履職盡責(zé)、不辱使命?！盵2]在相對貧困治理的過程中，我們要繼續(xù)發(fā)揮黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢，繼續(xù)落實脫貧工作黨政一手抓的基本原則，鞏固黨在相對貧困治理中的主心骨作用。

從現(xiàn)實維度上看，要轉(zhuǎn)變黨政機關(guān)在貧困治理中的職能，從“督戰(zhàn)”到“參戰(zhàn)”，處理好“督”和“戰(zhàn)”的關(guān)系，已督促戰(zhàn)。相對貧困治理涉及到的群體復(fù)雜、原因多樣，黨和政府等有關(guān)部門應(yīng)該切實參與進去，鞏固好脫貧攻堅取得的歷史性成果。第一，繼續(xù)堅持“精準化”的脫貧思路，解決“幫助誰”的問題。提高瞄準貧困的精度，找準特殊貧困人群和貧困縣邊緣人口，明確致貧的原因，提出針對化的脫貧方式，提高實際減貧效果。第二，設(shè)立動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，監(jiān)測有返貧風(fēng)險的已脫貧人口的實時情況、監(jiān)測有新增貧困風(fēng)險的因素，提高風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急處置能力。第三，樹立底線思維，保證幫扶的連續(xù)性。脫貧工作的完成并沒有消除返貧的風(fēng)險，相關(guān)部門的工作人員要嚴防不懈，通過創(chuàng)新幫扶模式、整合同類幫扶對象等方式，不斷提高幫扶效果，守住小康社會底線。

整體而言，相對貧困地區(qū)仍然是貧困治理過程中難啃的硬骨頭，需要在原有的政策幫扶的基礎(chǔ)之上運用行政手段，探索扶貧開發(fā)的新思路。扶貧既是一個重大的經(jīng)濟問題，同時還是一個重要的政治問題和社會問題，貧困治理如果只靠政府的財政投入是遠遠不夠的，需要政府采取更加行之有效的措施來鞏固脫貧攻堅成果。除此之外還需要利用行政手段動員其他社會力量廣泛參與進去。如習(xí)近平總書記所說的，我們堅持動員全社會廣泛參與,構(gòu)建了政府、社會、市場協(xié)同推進的大扶貧格局。[3]將行政手段與市場資源結(jié)合起來，使豐富的市場資料向相對貧困地區(qū)適當(dāng)流轉(zhuǎn)，發(fā)揮出市場在資源配置過程中的決定性作用，為相對貧困地區(qū)吸引優(yōu)質(zhì)的投資資源促進其發(fā)展。

2 改革的方法：消減分配中的不合理因素

改革是社會主義制度的自我發(fā)展和完善，我國是一個迫切需要改革并不斷需要改革的社會，通過改革破除發(fā)展壁壘，解決相對貧困地區(qū)發(fā)展過程的難題?！柏殹弊质怯伞胺帧焙汀柏悺苯M成的，也就是分配不公會導(dǎo)致貧困?！柏毟F不是社會主義，消滅貧困，實現(xiàn)共同富裕，才是社會主義的本質(zhì)要求。”[4]目前社會上存在一些收入分配不公的問題，引起一些民眾的不滿，成為威脅社會和諧穩(wěn)定的隱患，所以應(yīng)改革固有的分配機制和模式，建立公平的收入分配體系。

要想促進相對貧困地區(qū)人口的可持續(xù)性增收，就要進行改革，因地制宜，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。首先，要完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，大力培養(yǎng)高素質(zhì)的新型農(nóng)民，促進相對貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。相對貧困地區(qū)的農(nóng)民收入主要以經(jīng)營性收入和政策性收入為主，在政策性收入穩(wěn)定不變的條件下，經(jīng)營性收入的伸縮性更大，除了包括務(wù)農(nóng)性收入這一大部分，產(chǎn)業(yè)性收入可變性更大。結(jié)合相對貧困地區(qū)的發(fā)展情況，要發(fā)揮地域優(yōu)勢，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，減少農(nóng)藥化肥的使用量，發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)，促進當(dāng)?shù)剞r(nóng)民增收。其次，要推進相對貧困地區(qū)社會保障制度改革，使相對貧困地區(qū)與其他地區(qū)從形式上的普惠向事實上的公平轉(zhuǎn)變。加大財政扶持力度，提高新農(nóng)合的保障水平，確保相對貧困地區(qū)貧困人口農(nóng)村基本醫(yī)療保險投保全覆蓋，養(yǎng)老保險、大病保險定期投保，確保相對貧困地區(qū)人民享有應(yīng)得的社會保障權(quán)益。最后，改革基層群眾自治的方式，形成以政府為主導(dǎo)、以群眾為主體的治理新方式，充分調(diào)動群眾自治、參與共治的責(zé)任感與積極性。

針對相對貧困地區(qū)的貧困人口，改革的方向是兼顧效率與公平的關(guān)系，在“做大蛋糕”的基礎(chǔ)上“分好蛋糕”。中國人口眾多，不同人群因為能力各異、教育參差不齊等原因，在發(fā)展的過程中會顯現(xiàn)出差異化。如何縮小這種差異化，除了貧困人口自身的努力之外，還需要發(fā)揮國家稅收、財政的調(diào)節(jié)作用，盡可能地縮小高收入群體與中低等群體之間的收入差距，扭轉(zhuǎn)收入差距逐步擴大的趨勢。第一，精準扶持相對貧困地區(qū)的貧困人口，利用國家財政補貼，支持相對貧困地區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，走產(chǎn)業(yè)扶貧道路。第二，發(fā)揮政府的作用，適當(dāng)增加低收入群體的保障性收入，健全社會救濟、社會福利等社會保障體系，使保障性收入向相對貧困地區(qū)適當(dāng)傾斜。第三，統(tǒng)籌相關(guān)制度措施，健全社會捐助體系，打破由權(quán)力、身份決定收入的現(xiàn)實潛規(guī)則，建立富人幫窮人的幫扶政策，通過調(diào)整分配的具體措施，逐步消除分配體系中的不合理因素，促進相對貧困地區(qū)快速脫貧。

3 創(chuàng)新的方法：完善扶貧工作的體制機制

扶貧事業(yè)不能固守舊思想，是一個不斷創(chuàng)新、與時俱進的時代課題。創(chuàng)新是一個國家、一個民族、乃至一個社會發(fā)展進步的源泉，任何工作的順利開展都需要創(chuàng)新，另辟思路，走前人沒有走過的路，扶貧工作更應(yīng)當(dāng)如此?？v觀歷史，人類社會由低級向高級的更替，由原始向現(xiàn)代的進化歷程，就是一個以創(chuàng)新促發(fā)展的過程。我國正處于全面建成小康社會，進而分兩步走到本世紀中葉建成社會主義現(xiàn)代化強國的新征程的起點上，創(chuàng)新之路變成了發(fā)展的必由之路，創(chuàng)新扶貧新方法，增強反貧困的動力，事關(guān)反貧困斗爭的順利進行，事關(guān)國家的進步和社會的發(fā)展。

在扶貧方法上，可以在傳統(tǒng)的扶貧方法基礎(chǔ)上，增添扶貧新模式。第一，創(chuàng)新扶貧工作方法，可以利用大數(shù)據(jù)、云計算的方式，明晰相對貧困的標準，分析相對貧困的成因，建立政府、社會和市場協(xié)同幫扶的新模式，更加深入解決好發(fā)展不平衡、不充分的問題，推動經(jīng)濟社會整體性發(fā)展。第二，開創(chuàng)扶貧工作新局面，深入推進開發(fā)式扶貧與開拓式扶貧相結(jié)合，在開發(fā)式扶貧的過程中要貫徹人與自然和諧共生的理念，利用自然饋贈給的環(huán)境優(yōu)勢，充分挖掘地區(qū)特色和優(yōu)勢，著力開發(fā)特色鄉(xiāng)村旅游，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進相對貧困地區(qū)經(jīng)濟更好更快發(fā)展。開拓式扶貧即擴寬視野、積極探索，解決扶貧問題老化、政府扶貧功能淡化等問題，創(chuàng)新扶貧工作新模式，促進扶貧工作由“造血式扶貧”向“輸血式扶貧”方向上轉(zhuǎn)變，給相對貧困地區(qū)創(chuàng)造更多的發(fā)展機會、培養(yǎng)相對貧困人群的發(fā)展能力，尋找減貧脫貧新途徑。通過此方式不斷增強貧困地區(qū)貧困人群自我發(fā)展能力、提升自我管理水平，加快脫貧步伐。

從扶貧戰(zhàn)略上來看，要建立與現(xiàn)代化基本相適應(yīng)的扶貧體制機制，補齊經(jīng)濟相對落后地區(qū)在經(jīng)濟社會發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護等方面的發(fā)展短板，縮小區(qū)域發(fā)展差距。第一，建立有利于低收入群體收入增長的、多維度緩解社會貧困的政策環(huán)境。國家精準扶貧的目標是“兩不愁，三保障”，這本身就是一個多維的目標，所以相對貧困的解決戰(zhàn)略制定也要從多維的角度出發(fā)，不能僅僅看收入來定性貧困，找到導(dǎo)致貧困的深層原因，對癥施策，才能精準發(fā)力，解決問題。第二，積極探索扶貧資金可持續(xù)使用的方法，從扶貧資金以建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施為主向扶貧資金多元利用為主轉(zhuǎn)變，以自然資源開發(fā)為主向以自然開發(fā)與人力資源培育相結(jié)合轉(zhuǎn)變。第三，在相對貧困地區(qū)治理結(jié)構(gòu)上，將黨和政策負責(zé)的扶貧項目逐漸下移到省市、鄉(xiāng)，最終下移到所涉地區(qū)，將政府的權(quán)力轉(zhuǎn)化為群眾的自主決策，增強相對貧困地區(qū)反貧困的自覺和行為動力。

4 長效的方法：推動扶貧事業(yè)可持續(xù)發(fā)展

隨著中國進入相對貧困治理時代，貧困治理形式將發(fā)生廣泛而深刻的變化?！稗r(nóng)村低收入群體數(shù)量仍然龐大，經(jīng)過脫貧攻堅的順利收尾，實現(xiàn)了基本的民生保障，但是絕大多數(shù)仍處于低收入群體?！盵5]“窮”和“富”是一個相互矛盾的范疇。在一定的歷史時期內(nèi)，由于經(jīng)濟、政治等因素的影響，導(dǎo)致社會財富在各個階層之間的分配不公平，有富人就會有窮人。隨著社會的進步，我國的扶貧標準越來越高，我國走過絕對貧困治理，邁向相對貧困治理的新階段。如果說絕對貧困治理主要聚焦于貧困人口的基本生活層面，那么相對貧困治理則要求我們考慮到個體的“需求”，每個個體的需求差異化是需要面臨的一大問題。加之中國國土面積廣闊，存在城鄉(xiāng)發(fā)展差距和區(qū)域發(fā)展差距，貧困的成因在各地區(qū)各領(lǐng)域存在很大的不同，即使在同一地區(qū)的不同群體、不同家庭也存在著微觀的差異性，這些都決定了相對貧困地區(qū)的貧困治理不是一個急功近利、一蹴而就的過程，要建立起長效工作機制。

任何事業(yè)要想長期堅持下去最后取得成功，都需要理論體系與政策法律體系這兩大支撐條件。相對貧困地區(qū)貧困治理也可以從這兩個方面著手，在理論體系這方面，深化理論研究是建立扶貧長效機制的基礎(chǔ)與保障。在理論研究方面，扶貧工作還尚未形成一套系統(tǒng)完備的理論體系，缺乏系統(tǒng)的原理支撐和成熟的實踐機制，在新的社會發(fā)展階段中缺乏清晰定位。在扶貧立法方面，雖然學(xué)術(shù)界已經(jīng)對其進行了廣泛的研究，國家也給予了充分的重視，但是扶貧立法工作仍沒有取得實質(zhì)性的進展。根據(jù)長期扶貧的現(xiàn)實需要，有必要設(shè)立專門的理論研究機構(gòu)，對扶貧理論進行系統(tǒng)化、理論化的梳理，讓扶貧實踐有跡可循。在高等院校、研究所增設(shè)扶貧理論的相關(guān)研究機構(gòu)，對其進行邏輯化的建構(gòu)，形成理論完備、科學(xué)依據(jù)充分的邏輯體系。加快扶貧立法進程，明確扶貧主體的各方責(zé)任，用法律保障扶貧事業(yè)的順利開展，實現(xiàn)扶貧效益的最大化。

中國的扶貧事業(yè)已經(jīng)開展多年，取得了舉世矚目的成效，讓老百姓看到了實實在在的脫貧成果。為了讓扶貧成果更加長效，更好地實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)性發(fā)展，需要我們尋找扶貧的長效“動力源”。首先，樹立好科學(xué)的脫貧長效機制建設(shè)理念，有利于在扶貧過程中減少盲目性，實施過程中堅持以人為本，政府及相關(guān)部門要激發(fā)群眾創(chuàng)造性，做到廣納群言、廣結(jié)民智、廣借民力、廣聚民心，讓群眾全身心投入到脫貧戰(zhàn)役中去，幫助人民穩(wěn)定增收，盡快致富。第二，構(gòu)建人民群眾公平受益的共享發(fā)展機制，增強群眾的獲得感。貧困是困擾世界的難題，解決相對貧困問題是建設(shè)社會主義現(xiàn)代化，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必由之路。要將不同地區(qū)、每個民族納入到整體發(fā)展框架中去，使其為了共同的發(fā)展目標而付出，而收獲。共享的一個表現(xiàn)就是區(qū)域間的對口支援，使發(fā)達地區(qū)的資金、人才、技術(shù)向相對貧困地區(qū)流動，讓相對貧困地區(qū)人口也能公平享受經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的各項紅利。第三，建立阻礙貧困代際傳遞的教育扶貧機制。習(xí)近平總書記曾強調(diào)過，發(fā)展鄉(xiāng)村教育，讓每個農(nóng)村孩子接受有質(zhì)量的教育，是功在當(dāng)代、利在千秋的偉大事業(yè)。政府要加大對相對貧困地區(qū)的資金投入，幫助更多的寒門學(xué)子完成學(xué)業(yè)，成為對社會有貢獻的人才，將貧困連根拔起。