高等教育領(lǐng)域PPP項目的特點與法律保障

張 凡，趙玉明

（河北工程大學(xué) 文法學(xué)院，河北 邯鄲 056038）

高等教育領(lǐng)域PPP（PublicPrivate Partnerships）項目是指近年來以高校為主體，在政府相關(guān)政策的指引下，引進(jìn)社會資金參與的校園合作建設(shè)項目。隨著我國高校擴(kuò)招規(guī)模的不斷加大，我國各高校紛紛對校園的基礎(chǔ)設(shè)施改建、翻建或擴(kuò)建。傳統(tǒng)的融資來源不再適合高校校園建設(shè)的資金需求。從2014年開始，國務(wù)院、財政部、發(fā)改委等部門先后出臺了多項行政法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)范性法律文件，鼓勵、引導(dǎo)和規(guī)范地方政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式。全國各地的大學(xué)由向銀行貸款融資模式改成政府、校方與社會資本合作的PPP融資模式。

從PPP模式應(yīng)用于我國高校校園建設(shè)的實踐來看，因校園建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式的時間尚短，可借鑒的國內(nèi)成熟經(jīng)驗尚且不足；加之我國尚未出臺關(guān)于PPP模式的系統(tǒng)法律規(guī)范，相關(guān)操作散落在法律層級較低的行政法規(guī)或部門規(guī)章中，PPP模式的法律制度保障體系尚不健全。因此，為保障PPP模式在高校校園建設(shè)領(lǐng)域的順利開展，應(yīng)當(dāng)正視目前PPP模式在高校校園建設(shè)實踐中存在的主要法律問題，通過借鑒PPP模式在國內(nèi)外校園建設(shè)中成功的法律經(jīng)驗，結(jié)合我國實際情況提出有針對性的法律舉措，使得高校校園建設(shè)順利落地。本文運(yùn)用文獻(xiàn)研究法和案例分析法對高等教育領(lǐng)域PPP項目的特點與法律保障進(jìn)行了研究。

一、高等教育領(lǐng)域PPP項目的特點

在涉及基本公共服務(wù)的PPP項目數(shù)量排名中，教育領(lǐng)域已名列前茅（數(shù)量前三的領(lǐng)域分別是教育、旅游與醫(yī)療），其中高等教育領(lǐng)域興辦落地的PPP項目也呈逐年遞增趨勢。隨著高等教育辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大，高等教育領(lǐng)域的項目投資正逐年增長，這也給高校帶來了巨大的資金壓力，特別是目前相當(dāng)數(shù)量的高校進(jìn)行新校區(qū)建設(shè)及改善教學(xué)與配套服務(wù)設(shè)施，僅依靠財政投入很難順利推進(jìn)，借助PPP融資模式填補(bǔ)資金缺口，從而引入社會資本參與高校的建設(shè)與校內(nèi)公共服務(wù)已成為一種重要的選擇。高校作為承擔(dān)高等教育使命的公益性事業(yè)單位，所舉辦的PPP項目有自身的特點與優(yōu)勢，也產(chǎn)生了一些帶有共性的問題。如何克服高校PPP項目所存在的典型問題，優(yōu)化項目發(fā)展環(huán)境，減少合作矛盾，把運(yùn)行風(fēng)險降到最低，應(yīng)當(dāng)是當(dāng)前高等教育領(lǐng)域推進(jìn)PPP項目實施的關(guān)鍵。

PPP模式的實質(zhì)是為彌補(bǔ)財政投資的不足，在公共建設(shè)與服務(wù)領(lǐng)域通過授權(quán)特許經(jīng)營吸納社會投資，社會資本可以籍此參與公共項目的運(yùn)營與收費(fèi)，享受原來財政投資的收益機(jī)制。高校既是教育單位也是校內(nèi)公共服務(wù)的供給部門，校內(nèi)餐飲、洗浴、宿舍、教師公寓、會務(wù)與住宿接待（學(xué)術(shù)交流中心）、面向社會的公共體育場館等由于可獲得長期經(jīng)營回報，對社會資本有較強(qiáng)的吸引力，具有舉辦PPP項目的條件。高?？梢宰鳛轫椖繉嵤C(jī)構(gòu)通過政府采購程序，招標(biāo)遴選社會資本組建項目公司（特殊目的公司），與項目公司簽訂PPP項目合同；也可以同作為投資人的社會資本直接簽定PPP項目合同。與其他領(lǐng)域相比較，高等教育領(lǐng)域PPP項目具有以下幾個特點：

第一，高等教育領(lǐng)域目前屬于鼓勵與社會資本方合作開展PPP項目的領(lǐng)域。長期以來我國高校的建設(shè)投資都來自政府的財政投入，高等院校及教育部門政府性負(fù)債較多，通過高校與社會資本的合作，將存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給社會資本方或利用社會資本建設(shè)運(yùn)營高校相關(guān)公共服務(wù)設(shè)施，是拓展融資渠道，減少政府財政投入、有效化解政府性負(fù)債的有效途徑。[1]高校舉辦的PPP項目往往能夠得到政府的財政基金支持。

第二，項目需求具有長期性與穩(wěn)定性，能夠建立合理的投資回報機(jī)制。高等教育領(lǐng)域可以開展的PPP項目主要分為建設(shè)項目與公共服務(wù)項目兩大類，一般而言在高校新校區(qū)建設(shè)中，除少數(shù)可以用來租賃的經(jīng)營性公寓外，大都具有非經(jīng)營性的特點，沒有固定經(jīng)營收益滿足社會資本投資回報，如果采用PPP模式則需要通過政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助支付社會資本。[2]另一方面高校公共服務(wù)設(shè)施則因為師生的剛性需求可獲得穩(wěn)定的收益，即使因高校的公益屬性使得這類設(shè)施必須微利運(yùn)營，因為需求的長期性與高校范圍內(nèi)的特許經(jīng)營，收益是有可預(yù)期的。因此以高校公共服務(wù)設(shè)施項目可以建立符合PPP模式運(yùn)行的投資回報機(jī)制。

第三，項目法律關(guān)系較為明晰，不會涉及民事關(guān)系與行政關(guān)系的紐結(jié)。一些政府直接同社會投資興建的PPP項目，往往因有政府作為一方主體，涉及政府發(fā)布的優(yōu)惠政策、行政許可等，帶有強(qiáng)烈的行政色彩，從而使得雙方的法律關(guān)系變得復(fù)雜。一般認(rèn)為，PPP法律關(guān)系涉及政府“特許經(jīng)營許可”的，屬于行政爭議；對于PPP協(xié)議本身的內(nèi)容及其履行，則屬于民事法律關(guān)系的范圍。[3]高校作為教育系統(tǒng)，屬于社會服務(wù)領(lǐng)域，其資金的使用屬于財政資金的使用與管理范疇，但高校作為一般事業(yè)單位，不具有政府的社會管理職能，則不會產(chǎn)生政府作為合作一方既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”的情況，其與社會投資方的關(guān)系，都是平等的民事關(guān)系，不存在項目法律屬性的爭議。合同的約定與履行在高校PPP項目中顯得尤為重要。

第四，高等教育領(lǐng)域推行PPP項目能夠改革高校公共服務(wù)的管理體制與機(jī)制，提高服務(wù)效能。高?？梢酝菩蠵PP項目的領(lǐng)域有基礎(chǔ)教育設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、科學(xué)研究項目等。但教育基礎(chǔ)設(shè)施方面高校能獲得直接財政資金投入、政府債券，或者直接租用教學(xué)場地；科學(xué)研究項目可獲得政府或企業(yè)的科研經(jīng)費(fèi)支持；高校的PPP項目目前主要集中在校內(nèi)公共服務(wù)方面。在實行PPP模式以前，公共服務(wù)項目都由校內(nèi)相關(guān)行政部門直接經(jīng)營或管理，行政化色彩濃厚，雖然近年來高校采取后勤服務(wù)獨立運(yùn)營、公司化運(yùn)營等政策措施，但因歷史形成的依附關(guān)系與相關(guān)公共服務(wù)項目的壟斷性，收效甚微。引入PPP項目運(yùn)行后，公共服務(wù)項目投資伊始就有社會投資者參與，保持了項目運(yùn)營的社會化、市場化與獨立性，減少了高校對微觀事務(wù)的過度參與，使高校管理層能將更多的精力投入到人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)與文化傳承等高校的主要職能中來。

二、高校PPP項目運(yùn)行中出現(xiàn)的典型問題

（一）社會資本的逐利性與高校公共服務(wù)的“公益性”發(fā)生矛盾，導(dǎo)致運(yùn)營過程中糾紛時有發(fā)生

由于缺乏對PPP項目統(tǒng)一的管理體制與制度規(guī)范，目前我國PPP項目起步時間不長，新建項目占總數(shù)的90%以上，項目在運(yùn)行中的風(fēng)險與合作方之間的矛盾還未充分顯現(xiàn)出來，涉及PPP項目的規(guī)范性文件以政府部門的指導(dǎo)性意見為主，缺乏具有可操作性的法律規(guī)則。目前我國高等教育的公益屬性決定了高校提供給師生的公共服務(wù)必須是無利潤或者是微利潤的，公共服務(wù)的質(zhì)量水平與價格調(diào)整往往是較為敏感的問題，“收費(fèi)定價機(jī)制”約定不明、運(yùn)行不暢往往是與社會資本產(chǎn)生糾紛的首要原因。社會資本的逐利性往往將收益最大化作為首要追求，其為了收回投資，所提供的產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)次價高，導(dǎo)致一些公共服務(wù)設(shè)施運(yùn)行過程中受到師生投訴，矛盾重重。在PPP項目招標(biāo)過程中，校方往往設(shè)定嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件，對社會投資方今后的經(jīng)營行為盡可能多地設(shè)定各類限制條件，最大限度地維護(hù)校方利益，特別是有時高校固有的收費(fèi)盈利項目不能做到與社會資本方分享，片面地壓縮社會投資的盈利點，更會激化這一矛盾。當(dāng)社會投資方進(jìn)入項目的運(yùn)營階段后，在利潤最大化的驅(qū)動下，會不斷地尋找借口突破原有約定中的限制條件。

（二）項目須依靠“收益回報機(jī)制”獨立運(yùn)營，抵抗政策風(fēng)險能力不足

與政府直接參與的PPP項目不同，高校所涉及的“公共服務(wù)”一般屬于對高校內(nèi)部的師生員工所提供的社會服務(wù)，具有內(nèi)部經(jīng)營性質(zhì)，不同于面向所有社會不特定的公眾的社會服務(wù)項目，因此從項目類型上看高校的PPP項目一般為經(jīng)營性項目。由于財政部門和教育部門在政策層面對高校財政資金的使用有嚴(yán)格的制度約束，高校一般不可能以“可行性缺口補(bǔ)助”等方式直接支持其PPP項目的運(yùn)行，PPP項目須依靠“收益回報機(jī)制”獨立運(yùn)營。如果高校實施的PPP項目享受政府的補(bǔ)貼優(yōu)惠，相關(guān)補(bǔ)貼優(yōu)惠政策因發(fā)生改變或取消而發(fā)生損失與糾紛，很難通過行政訴訟“一攬子”解決，必須要在合同訂立之初，就對政策風(fēng)險建立分擔(dān)機(jī)制，否則就會產(chǎn)生因優(yōu)惠政策取消而導(dǎo)致項目無法實施的后果。

（三）高校對舉辦PPP項目缺乏經(jīng)驗，監(jiān)督作用難以發(fā)揮

在項目初期，高校具有社會合作者的選擇權(quán)，處于相對優(yōu)勢地位，可以通過設(shè)置招標(biāo)條件對潛在的合作者提出更多有利于校方的條件；但在招標(biāo)完成、協(xié)議簽訂之后，高校的這種優(yōu)勢就會逐漸喪失。加之高校屬于非生產(chǎn)經(jīng)營性的事業(yè)單位，參與市場經(jīng)營活動的經(jīng)驗不足，無論是采用項目公司模式還是直接與社會資本合作模式，都存在項目實施主體不明、項目合同約定不明、糾紛解決機(jī)制不暢等問題。例如在項目的建設(shè)與實施過程中，對社會投資方提出的種種不合理訴求難以應(yīng)對；以設(shè)立項目公司的方式實施合作項目的，對項目公司的治理結(jié)構(gòu)及經(jīng)營行為難以監(jiān)管等。

三、高等教育領(lǐng)域PPP項目法律問題分析

當(dāng)前關(guān)于PPP項目的規(guī)范性文件主要包括財政部門的指導(dǎo)性意見與合規(guī)性監(jiān)管政策，缺乏強(qiáng)制性規(guī)定。由于相關(guān)規(guī)范過于原則，需要舉辦PPP項目的高校對已有法規(guī)及相關(guān)政策精神充分分析、研判，合理規(guī)范招投標(biāo)與實施過程。具體來說，相關(guān)部門的指導(dǎo)性意見包括以下幾個方面。

（一）平衡社會資本逐利性與高校公共服務(wù)公益性

國務(wù)院2014年《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》對規(guī)范政府和社會資本之間的合作關(guān)系作出概括性規(guī)定，要求政府在PPP項目的價格等具體操作方面制定管理辦法，規(guī)范合作關(guān)系，既要使社會公眾的利益得到保障，又不能損害社會投資方的合法權(quán)益；國家發(fā)展改革委2014年制定的《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》中對價格管理作出原則性的規(guī)定，要求各級政府部門對價格行為加強(qiáng)監(jiān)管，一方面防止社會資本方隨意提價進(jìn)而損害公眾利益，另一方面要提高政府價格行為的科學(xué)性和透明度；財政部2014年出臺的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》對PPP合同管理的核心原則作出規(guī)定，在利益分配上，要做到兼顧公平與效率，實現(xiàn)物有所值，防止社會資本方、政府和使用者任何一方過度受損或獲益?？梢钥闯?，上述法規(guī)在社會資本逐利性與公共利益的沖突方面以方向指引為主，對高校PPP項目的相關(guān)法律問題缺少具體的規(guī)定，導(dǎo)致在實際操作中對收費(fèi)定價機(jī)制等問題需要“摸石頭過河”。高校要結(jié)合PPP項目的目的，平衡好項目財務(wù)效益和社會效益，在項目識別階段，就應(yīng)開展定性評價和定量評價工作，只有定性評價通過，確認(rèn)項目采用PPP模式比傳統(tǒng)模式能提高效率、降低成本、能合理滿足社會資本的收益等情形下，方可以采用PPP模式。在定量評價工作中，認(rèn)真比較高校擬開展項目的凈成本現(xiàn)值與公共部門比較值，物有所值評價高，方宜采用PPP模式。比如山東財經(jīng)大學(xué)萊蕪校區(qū)PPP項目，該項目立項之初，首先開展物有所值評價工作，對定性和定量評價工作中的具體指標(biāo)——包括風(fēng)險、績效、項目管理與運(yùn)行能力等進(jìn)行合理評估，在通過物有所值評價后方著手實施。這兩方面工作開展在于確定收益預(yù)期穩(wěn)定的項目，在明確的收費(fèi)定價機(jī)制內(nèi)保障社會資本基本的收益訴求，奠定今后順利實施的基礎(chǔ)，避免投入運(yùn)營后社會資本因收益不足或收益穩(wěn)定性差而加快資金回籠步伐，從而導(dǎo)致?lián)p害服務(wù)對象利益，造成各種矛盾爆發(fā)。

（二）項目風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制

財政部2014年《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》對風(fēng)險分配基本框架作出規(guī)定，要求根據(jù)風(fēng)險分配優(yōu)化等原則，在政府和社會資本之間合理分配風(fēng)險，社會資本承擔(dān)商業(yè)風(fēng)險，政府承擔(dān)法律、政策等風(fēng)險，不可抗力等風(fēng)險由雙方合理共擔(dān)。由此可見對政府與社會資本合作的PPP項目的具體風(fēng)險承擔(dān)主體己經(jīng)予以明確，而對高校與社會資本之間的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制目前缺乏相關(guān)的法律規(guī)定。參照相關(guān)指導(dǎo)性意見，高校與社會投資方之間也應(yīng)按照風(fēng)險分配優(yōu)化原則合理分配風(fēng)險，比如在國外取得成功的澳大利亞羅斯伯里學(xué)校PPP項目對風(fēng)險管理實行最優(yōu)配置，約定由擅長應(yīng)對某領(lǐng)域風(fēng)險的一方承擔(dān)某類風(fēng)險，以降低項目整體的風(fēng)險。這樣一來，有豐富建校工程經(jīng)驗的社會投資方就成為了承擔(dān)項目設(shè)計與建造風(fēng)險的主體。[4]而實踐中優(yōu)惠政策作為高校與社會資本合作項目成立的基礎(chǔ)條件，在因優(yōu)惠政策發(fā)生改變或取消時會產(chǎn)生項目無法繼續(xù)實施的后果。高校與社會投資方的關(guān)系屬于平等的民事關(guān)系，政策風(fēng)險為不可抗力風(fēng)險，應(yīng)由高校和社會資本方合理共擔(dān)。因此，法律法規(guī)對高校和社會資本之間的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制也應(yīng)按照風(fēng)險分配優(yōu)化原則予以確定，同時要能使政策風(fēng)險發(fā)生時，不會影響項目的實施。

（三）項目實施機(jī)構(gòu)、組織管理等相關(guān)規(guī)定

國家發(fā)展改革委出臺的《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》對政府和社會資本合作機(jī)制的實施主體予以了明確，由事業(yè)單位、行業(yè)管理部門等作為項目實施機(jī)構(gòu)，并規(guī)定了其負(fù)責(zé)的具體工作內(nèi)容；財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》對項目準(zhǔn)備階段的項目實施機(jī)構(gòu)也做出規(guī)定，項目實施機(jī)構(gòu)由政府或其指定的職能部門或事業(yè)單位擔(dān)任，并負(fù)責(zé)項目實施系列工作?？梢钥闯?，相關(guān)的法律法規(guī)明確了政府參與PPP項目的實施機(jī)構(gòu)，但關(guān)于高校舉辦PPP項目的實施機(jī)構(gòu)及其組成并沒有明確的規(guī)定。高校本身作為教育機(jī)構(gòu)，在我國的單位類別中屬于事業(yè)單位范疇，不可能再委托下屬單位或部門，必須以自己的名義實施；同時高校缺乏政府所具有的社會管理權(quán)力與政策的執(zhí)行與協(xié)調(diào)能力，在組織過程中還需要高校內(nèi)設(shè)職能部門（如國資、后勤、財務(wù)等）依據(jù)其專業(yè)領(lǐng)域參與其中，并確定其在項目管理機(jī)構(gòu)中的地位與作用。所以，在高校PPP項目中相關(guān)管理機(jī)構(gòu)的組成與權(quán)責(zé)設(shè)計，應(yīng)當(dāng)是高校PPP項目實施的組織保障，必要時應(yīng)當(dāng)引進(jìn)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，同時也要接受主管部門的指導(dǎo)，提升自身的管理能力。

四、在高等教育領(lǐng)域推進(jìn)PPP項目實施的主要策略

高校PPP項目不同于政府的公用設(shè)施項目，在實施的過程中不能通過權(quán)力行為調(diào)整社會資本逐利性與公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性之間的矛盾，必須嚴(yán)格依據(jù)合同實施，因此高校實施的PPP項目需盡到更加審慎的風(fēng)險評估與文本審查責(zé)任，特別是招標(biāo)中對投資方約束條款的設(shè)計、項目組織機(jī)構(gòu)等更要合理規(guī)劃，其主要實施的策略包括以下幾個方面。

（一）堅持經(jīng)濟(jì)效益與社會效益相統(tǒng)一的原則，做好項目規(guī)劃，實施項目監(jiān)督

高校要充分理解PPP項目相關(guān)規(guī)定的政策背景，實現(xiàn)政策規(guī)定所要達(dá)到的目的與所針對解決的問題，不能利用PPP項目進(jìn)行變相舉債，要做到經(jīng)濟(jì)效益與社會效益相統(tǒng)一。

經(jīng)濟(jì)效益方面，高校在選擇與社會投資的合作項目時應(yīng)當(dāng)盡量選擇收益預(yù)期穩(wěn)定、有較好的現(xiàn)金流量的項目。項目舉辦之初校方就要進(jìn)行項目利潤評估，核算PPP項目的利潤構(gòu)成，在項目正式實施前要進(jìn)行試運(yùn)營測試，保證項目依靠收益回報機(jī)制能夠順利運(yùn)營。

社會效益方面，要能對社會投資方實施有效的制約，守住公共服務(wù)“公益性”的底線。要始終保持社會投資方主體適格，防止其因股權(quán)轉(zhuǎn)讓而發(fā)生項目運(yùn)營者不符合招標(biāo)條件的現(xiàn)象。要保持對運(yùn)營中的項目的控制力，在合同中約定校方享有“一票否決權(quán)”，該權(quán)利不同于根據(jù)股權(quán)數(shù)量所形成的決策權(quán)，是高校根據(jù)其公共教育服務(wù)提供者的“公益屬性”，對PPP項目從事公共服務(wù)“公益性”的監(jiān)督權(quán)。“一票否決權(quán)”的行使主要針對項目中負(fù)責(zé)人變動、股權(quán)變動、重要資產(chǎn)處置、服務(wù)質(zhì)量變化、收費(fèi)調(diào)整等重要事項以及會實質(zhì)性改變PPP合同條款的內(nèi)容。通過“一票否決權(quán)”等配套權(quán)利的設(shè)定，對社會投資方在經(jīng)營過程中的不當(dāng)行為形成有效制約。在運(yùn)營方式上，除由提供公共服務(wù)的項目公司直接收費(fèi)模式外，還可以探索社會運(yùn)營、校方付費(fèi)的投資回報模式，即由社會資本或項目公司運(yùn)營、收取的費(fèi)用直接上繳校方財務(wù)，高校再根據(jù)項目運(yùn)營的績效來支付對價，以利于監(jiān)督社會資本提供服務(wù)的質(zhì)量與效率。

（二）明確組織機(jī)構(gòu)、內(nèi)引外聯(lián)，提高項目實施主體的管理能力

1.明確代表校方參與PPP項目實施的機(jī)構(gòu)或部門，健全高校參與PPP項目實施的組織機(jī)構(gòu)

一般應(yīng)成立由財務(wù)、國資、后勤等部門組成的專門管理與社會資本合作的資產(chǎn)管理公司，代表高校作為PPP項目的實施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項目的設(shè)計論證、合作伙伴選擇、簽署合作協(xié)議、組織項目實施與合作期滿的善后事宜。

2.對內(nèi)引進(jìn)專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)

高校因其較少參與社會投資、資產(chǎn)運(yùn)營與市場競爭，在舉辦PPP項目時應(yīng)當(dāng)聘請專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)，提供長期的咨詢服務(wù)。應(yīng)發(fā)揮專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)在項目的必要性與可行性論證、造價評估、收益核算、合同管理方面的業(yè)務(wù)特長，特別是在運(yùn)營過程中參與同社會資本進(jìn)行磋商、談判，化解糾紛，最大限度地維護(hù)校方對項目監(jiān)管的權(quán)利。

3.對外嚴(yán)格履行審批、備案程序

校方作為項目實施機(jī)構(gòu)，應(yīng)明確自身監(jiān)督社會資本與項目公司的權(quán)利與責(zé)任，保持與項目主管部門（政府和社會資本合作中心）的密切聯(lián)系，通過項目建設(shè)、運(yùn)營中的審批與備案程序，接受主管部門的指導(dǎo)，讓財政部門為高校把好制度關(guān)、程序關(guān)，減少因政策不明、規(guī)則不清帶來的失誤。

（三）提高項目實施主體的管理能力,建立多層次的項目風(fēng)險防范機(jī)制

1.嚴(yán)格合同的擬定與審查，避免合同風(fēng)險

如前所述，因為高校不具有行政屬性，其與社會資本的合作完全是民事平權(quán)關(guān)系，因此項目合作協(xié)議便是PPP項目中最重要的法律依據(jù)。在招標(biāo)文件的編制中，應(yīng)將成熟的PPP項目的協(xié)議文本（草案）作為招標(biāo)文件的組成部分，使之成為前來競標(biāo)的社會資本必須響應(yīng)的條件。協(xié)議在內(nèi)容上不能隨意承諾，項目的規(guī)劃、建設(shè)與實施要參照PPP項目指南，權(quán)利義務(wù)關(guān)系要經(jīng)過科學(xué)合理的設(shè)計。[5]項目合作協(xié)議從形式上要參照標(biāo)準(zhǔn)化的合同文本（如財政部印發(fā)的《PPP項目合同指南（試行）》），標(biāo)準(zhǔn)化的合同文本對于PPP項目共性的重點難點問題均有較清晰、系統(tǒng)的闡述，是對PPP項目所涉及的共性問題的經(jīng)驗總結(jié)，結(jié)合或參考標(biāo)準(zhǔn)化的合同文本不僅可以提高合同的編制效率，節(jié)約談判成本，也能使文字更加周延，杜絕可能引發(fā)的合同爭議。

2.重視“履約保函”的約定

履約保函是社會資本在合同中承諾的為保證合同的履行而依據(jù)其資金狀況由第三方金融機(jī)構(gòu)提供的資金擔(dān)保。因PPP項目涉及建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、移交等多個環(huán)節(jié)，亦應(yīng)在合同的編制中規(guī)定上述各項目環(huán)節(jié)的履約保函，構(gòu)成一個完整的履約保函系統(tǒng)。這個系統(tǒng)既是社會資本資金實力的證明①能否開具相應(yīng)的履約保函，也是校方對社會資本的一種有效的驗資手段。，同時也對中標(biāo)方按合同履約形成有效的制約，從而保障項目的落地實施。

3.根據(jù)“風(fēng)險分配優(yōu)化”的原則與社會資本合理分配風(fēng)險

在合同中應(yīng)約定項目所涉及的經(jīng)營性風(fēng)險由社會投資方承擔(dān)，例如融資風(fēng)險、財務(wù)管理風(fēng)險、項目設(shè)計與建造、設(shè)施的運(yùn)營維護(hù)等；高校則需承擔(dān)所舉辦的PPP項目最低需求風(fēng)險。多個社會投資主體參與的，可以依據(jù)其各自的分工進(jìn)行合理再分配。在訂立合同之初就要審慎地對待政府提供的優(yōu)惠政策，相關(guān)優(yōu)惠政策變化應(yīng)被視為一種“不可抗力”風(fēng)險由高校與社會資本分擔(dān)，以規(guī)避政策調(diào)整后的履約不能?？尚械淖龇ㄊ菍⒄峁┑膬?yōu)惠政策作為一種預(yù)期收益或獎勵條件，約定雙方的收益分配比例，而不將其作為PPP項目成立的基礎(chǔ)條件。優(yōu)惠條件因政策調(diào)整無法實現(xiàn)的，僅意味著收益減少，并不會導(dǎo)致整個項目難以運(yùn)行。