有效應(yīng)對(duì)政府工程招投標(biāo)不合理低價(jià)競爭的對(duì)策分析

陸之豪

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢430072）

引言

我國政府工程承擔(dān)著城鄉(xiāng)基本建設(shè)、社會(huì)公共安全基礎(chǔ)設(shè)施以及社會(huì)福利保障工程等多項(xiàng)職能，是廣大人民群眾安居樂業(yè)的保障線，是固本強(qiáng)基建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的基石，是開啟高質(zhì)量、跨越式發(fā)展新紀(jì)元的關(guān)鍵。招投標(biāo)是我國政府工程采購廣泛且最多采用的一種形式，旨在公平、公正、公開地進(jìn)行采購交易。政府在招投標(biāo)中不僅是參與者，而且還作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理。招投標(biāo)政策對(duì)政府工程最終的質(zhì)量與成效有著決定性的作用。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，招投標(biāo)作為一種政府公共交易方式具有兩大功能：一是解決發(fā)包方和投標(biāo)商兩者之間信息不對(duì)稱的問題；二是能夠促進(jìn)資源的優(yōu)化配置，以使發(fā)包方和投標(biāo)商獲得雙贏[1]。通過招投標(biāo)可以使交易信息對(duì)稱，傳導(dǎo)準(zhǔn)確的價(jià)格信息，鼓勵(lì)價(jià)格競爭，降低交易費(fèi)用，同時(shí)規(guī)范競爭行為，促進(jìn)有效競爭。

1 我國政府工程招標(biāo)現(xiàn)狀

1.1 政府工程招標(biāo)評(píng)標(biāo)模式

我國政府工程公開招標(biāo)目前常采用的評(píng)標(biāo)方式有兩種，即合理低價(jià)法與綜合評(píng)分法。合理低價(jià)法是趨低價(jià)采購方式，由于無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)來判定某價(jià)格為不合理低價(jià)，實(shí)際意義上該方法即為最低價(jià)中標(biāo)法；綜合評(píng)分法加入了對(duì)業(yè)績、資質(zhì)等評(píng)分，但按《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》以及各地相關(guān)規(guī)定，都對(duì)各項(xiàng)評(píng)分限定了分?jǐn)?shù)[2]。另外，在對(duì)價(jià)格分的計(jì)算中，雖一般由多種計(jì)算方式進(jìn)行抽簽，但基本都是趨于最低價(jià)、次低價(jià)范圍中標(biāo)，所以該方法同樣是趨低價(jià)的采購方式。

1.2 不合理低價(jià)競爭的弊端

在趨低價(jià)采購規(guī)則下，投標(biāo)人為了自身利益往往壓低報(bào)價(jià)，甚至偏離成本報(bào)價(jià)，最終產(chǎn)生不合理低價(jià)競爭。在政府工程采購實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，部分工程采購雖然以極低的中標(biāo)價(jià)格成交，但是施工單位往往會(huì)提出眾多工程變更和簽證，最終導(dǎo)致高價(jià)結(jié)算。這種情況極易造成財(cái)政投資虛增，導(dǎo)致財(cái)政資金流失，甚至?xí)黄曝?cái)政預(yù)算。

近年來工程市場上這一現(xiàn)象，不僅影響行業(yè)的健康發(fā)展，導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”，還會(huì)逐漸產(chǎn)生寡頭壟斷、價(jià)格同盟等問題，將對(duì)工程市場造成不可逆的傷害[3]。另外，不合理低價(jià)中標(biāo)的政府工程，若施工單位無法獲得合理利潤，將會(huì)帶來工程工期、質(zhì)量以及安全等一系列問題，更有甚者會(huì)棄標(biāo)而去，給公眾利益帶來難以挽回的損失，甚至?xí)躺瘮‖F(xiàn)象。

2 政府工程招標(biāo)市場競爭價(jià)格形成的理論分析

2.1 招投標(biāo)價(jià)格形成的理論分析

完全競爭性市場環(huán)境意味著有數(shù)量極大的生產(chǎn)者，且他們都使用同樣的方式向市場供應(yīng)同類標(biāo)準(zhǔn)化的生產(chǎn)產(chǎn)品，例如建材、農(nóng)產(chǎn)品等，消費(fèi)者和生產(chǎn)者均無法控制產(chǎn)品價(jià)格。在這樣的環(huán)境中，由于消費(fèi)生產(chǎn)雙方均無法對(duì)價(jià)格產(chǎn)生影響力，只能成為價(jià)格的接受者，因此在完全競爭性市場中產(chǎn)品價(jià)格是由供求關(guān)系確定的。在非完全競爭市場下，每個(gè)生產(chǎn)者生產(chǎn)的產(chǎn)品都是不完全相同的。建設(shè)工程市場由于各生產(chǎn)者的管理、技術(shù)、資源水平等各不相同，其所生產(chǎn)的工程產(chǎn)品差異巨大。在政府工程市場上，由于消費(fèi)者是各地方政府，而生產(chǎn)者則是數(shù)量眾多的各類施工單位，兩者數(shù)量懸殊巨大，供應(yīng)量遠(yuǎn)大于需求量，導(dǎo)致建筑產(chǎn)品難以形成均衡的價(jià)格。對(duì)此，法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家萊昂·瓦爾拉斯認(rèn)為，需要經(jīng)過一個(gè)搜索的過程，使價(jià)格向上或向下移動(dòng)而得到一個(gè)均衡的價(jià)格。這個(gè)搜索的過程，可理解為一系列抽象性的拍賣過程。而與拍賣制度極其相似的招投標(biāo)制度亦可以促使建筑產(chǎn)品形成局部平衡，尋找到一個(gè)均衡價(jià)格，在此前提之下招標(biāo)人與投標(biāo)人可達(dá)到帕累托狀態(tài)。

目前我國政府工程招標(biāo)采用的趨低價(jià)采購模式，投標(biāo)人之間無法掌握相互之間的企業(yè)生產(chǎn)信息，只能按照自身企業(yè)的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行函數(shù)計(jì)算，中標(biāo)價(jià)即工程交易市場中的均衡價(jià)格。由于建筑工程市場供大于求，市場出現(xiàn)剩余，中標(biāo)價(jià)格不斷下降，而建筑類企業(yè)存續(xù)成本較高，獲得任何一個(gè)工程項(xiàng)目都是企業(yè)延續(xù)的重要機(jī)會(huì)，這使得政府工程中標(biāo)價(jià)低于成本的可能性不斷上升。

2.2 博弈理論

從博弈論的角度來看，投標(biāo)報(bào)價(jià)是投標(biāo)人之間、投標(biāo)人與招標(biāo)人之間進(jìn)行價(jià)格博弈的結(jié)果，屬于不完全信息下的動(dòng)態(tài)博弈[4]。不完全信息指的是每一位潛在投標(biāo)人由于自身體量、資源、管理水平各不相同，在開標(biāo)前都只知道自己的生產(chǎn)成本，而無法獲得其他投標(biāo)人的相應(yīng)生產(chǎn)成本。雖然投標(biāo)人能對(duì)其他投標(biāo)人的生產(chǎn)成本有主觀的估算判斷，但由于當(dāng)前普遍采用的合理低價(jià)法與綜合評(píng)分法的評(píng)標(biāo)方法均為趨低價(jià)采購方法，投標(biāo)人的投標(biāo)價(jià)最終依賴于其自身的生產(chǎn)成本[5]。

目前我國政府招標(biāo)市場主要采用的是公開招標(biāo)模式，且按照招投標(biāo)相關(guān)法律規(guī)定不得限制潛在投標(biāo)人投標(biāo)，所以投標(biāo)人數(shù)量通常是相當(dāng)大的。結(jié)合趨低價(jià)的采購方法，就會(huì)驅(qū)使各投標(biāo)人想方設(shè)法降低自身的投標(biāo)價(jià)，導(dǎo)致出現(xiàn)不合理低價(jià)競爭，甚至出現(xiàn)低于企業(yè)生產(chǎn)成本的投標(biāo)價(jià)。這種競爭最終可能導(dǎo)致建筑市場混亂、工程質(zhì)量安全難以保證，并可能引起其他社會(huì)問題。

2.3 現(xiàn)行招標(biāo)制度下市場價(jià)格競爭的政策分析

《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二十七條規(guī)定：招標(biāo)人不得規(guī)定最低投標(biāo)限價(jià)。2017年，財(cái)政部發(fā)布的第87 號(hào)令，修訂了《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》，其第十二條明確了采購人可根據(jù)價(jià)格測(cè)算情況在預(yù)算額度內(nèi)合理設(shè)定最高限價(jià)，但不得設(shè)定最低限價(jià)。

以上條文都說明了目前的政策規(guī)定可設(shè)最高限價(jià)而不可設(shè)最低限價(jià)。雖然設(shè)置最低限價(jià)為工程成本價(jià)從理論上可以避免投標(biāo)人進(jìn)行低于其生產(chǎn)成本的不合理低價(jià)競爭，然而如何去測(cè)算工程成本是異常困難的，且缺乏統(tǒng)一的判定標(biāo)準(zhǔn)，從而使得可操作性大大降低。在非完全競爭市場下，每個(gè)生產(chǎn)者生產(chǎn)的產(chǎn)品都是不完全相同的，其生產(chǎn)成本互不相同。政府建設(shè)工程市場更是如此，由于各生產(chǎn)者的自身規(guī)模、管理、技術(shù)以及資源水平各不相同，其所生產(chǎn)的工程產(chǎn)品不論是建筑材料成本還是人力、資金成本更是差異巨大。所以平衡統(tǒng)一的計(jì)算工程成本價(jià)、設(shè)置投標(biāo)最低限價(jià)是幾乎不可能的。若最低限價(jià)計(jì)算、設(shè)置不當(dāng)，不僅會(huì)導(dǎo)致財(cái)政資金流失，甚至還會(huì)產(chǎn)生工程市場新的問題。同時(shí)，按照最低限價(jià)理論條件，有可能導(dǎo)致消費(fèi)者剩余損失和生產(chǎn)者剩余凈損失，將會(huì)導(dǎo)致政府相較于合理低價(jià)中標(biāo)投入更多的財(cái)政資金，即最低限價(jià)與無最低限價(jià)下合理最低中標(biāo)價(jià)的差額。

為防止不合理低價(jià)競爭對(duì)合理市場的沖擊，《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第四十一條明確規(guī)定“中標(biāo)人能夠滿足招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性要求，并且經(jīng)評(píng)審的投標(biāo)價(jià)格最低，但是投標(biāo)價(jià)格低于成本的除外”。然而由于各投標(biāo)人成本不同且難以計(jì)算，對(duì)于投標(biāo)價(jià)是否低于相應(yīng)投標(biāo)人生產(chǎn)成本并沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)與計(jì)算方式，投標(biāo)價(jià)除非出現(xiàn)明顯的差異，否則很難將其判定為低于生產(chǎn)成本的不合理低價(jià)。因此不合理低價(jià)競爭仍有出現(xiàn)的可能性。

3 有效防止政府工程招標(biāo)不合理低價(jià)競爭的對(duì)策

3.1 完善運(yùn)行機(jī)制，健全管理體系

隨著政府工程招標(biāo)日趨增多，范圍不斷擴(kuò)大，招投標(biāo)活動(dòng)規(guī)范程度也在不斷提高，但針對(duì)不合理低價(jià)競爭仍需要進(jìn)一步完善法律法規(guī)。發(fā)展改革、監(jiān)察審計(jì)以及財(cái)政部門應(yīng)細(xì)化并完善招投標(biāo)相關(guān)法規(guī)，制定并細(xì)化不合理低價(jià)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格規(guī)范履約擔(dān)保制度，深化招投標(biāo)市場信用制度建設(shè)，并完善招標(biāo)流程的追責(zé)制度。加強(qiáng)對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)專家的管理與監(jiān)督，嚴(yán)格其資格認(rèn)定，強(qiáng)化考核評(píng)價(jià)體系，并賦予評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)不合理低價(jià)的核實(shí)權(quán)力與責(zé)任。應(yīng)盡早盡快建立健全科學(xué)合理的價(jià)格管理體系與行業(yè)生產(chǎn)成本規(guī)范機(jī)制，同時(shí)嚴(yán)把市場準(zhǔn)入關(guān)，健全市場出清機(jī)制。

另外，當(dāng)前招投標(biāo)領(lǐng)域政策文件數(shù)量與國家要求相比、與廣大市場主體的期盼相比相對(duì)偏多，且各地方政府規(guī)則龐雜不一，增加了市場主體的合規(guī)性成本，因此應(yīng)加大力度清理、整合招投標(biāo)流程制度[6]。

3.2 科學(xué)編制預(yù)算，把控源頭風(fēng)險(xiǎn)

建設(shè)部發(fā)布的《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》要求，全部使用國有資金投資或以國有資金投資為主的大中型建設(shè)工程推行工程量清單招標(biāo)。使用工程量清單招標(biāo)模式不僅適應(yīng)了中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，還能降低社會(huì)成本、提高工作效率，實(shí)現(xiàn)與國際慣例接軌。然而在工程量清單編制中依然存在可能導(dǎo)致不合理低價(jià)競爭的漏洞。一是工程量清單對(duì)于品牌、型號(hào)、規(guī)格等規(guī)定不明確，導(dǎo)致投標(biāo)人為低價(jià)中標(biāo)而采用低劣產(chǎn)品、偷工減料；二是工程量清單編制不細(xì)致，導(dǎo)致清單缺項(xiàng)、漏項(xiàng)或數(shù)量差異過大，引發(fā)投標(biāo)人惡意不平衡報(bào)價(jià)或工程中過量簽證；三是財(cái)政預(yù)算編制不科學(xué)、預(yù)估過低，導(dǎo)致過分壓低最高限價(jià)，將投標(biāo)競爭線直接壓至甚至低于成本線，投標(biāo)人被動(dòng)進(jìn)入惡性競爭。

政府招標(biāo)人應(yīng)遴選專業(yè)的預(yù)算編制單位進(jìn)行工程量清單編制，政府管理部門也需聘請(qǐng)?jiān)靸r(jià)專業(yè)人士對(duì)工程量清單進(jìn)行復(fù)審。工程財(cái)政預(yù)算是工程建立的基礎(chǔ)，應(yīng)引起政府建設(shè)部門的重視，科學(xué)編制預(yù)算，避免從一開始就將工程預(yù)算逼入惡性競爭的旋渦。

3.3 規(guī)范招標(biāo)流程，加強(qiáng)政府監(jiān)管

政府工程招標(biāo)應(yīng)明確牽頭部門，落實(shí)主體責(zé)任，建立完善招標(biāo)投標(biāo)優(yōu)化機(jī)制，統(tǒng)籌制定相關(guān)流程制度，明確并落實(shí)職責(zé)分工，協(xié)調(diào)處理招標(biāo)人、投標(biāo)人及清單編制方等工作關(guān)系，規(guī)范招標(biāo)市場秩序，確定年度工程計(jì)劃，按步分解招標(biāo)工作及其時(shí)限。

全面推行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式，狠抓公告、資格審查、評(píng)標(biāo)等重點(diǎn)環(huán)節(jié)，抽查檢查結(jié)果及相關(guān)處理決定及時(shí)向社會(huì)公開。政府招投標(biāo)行政監(jiān)管部門應(yīng)暢通招投標(biāo)異議及投訴渠道，積極推行招投標(biāo)網(wǎng)上投訴受理，建立轉(zhuǎn)辦機(jī)制，對(duì)不合理低價(jià)競爭投訴及時(shí)做出處理及答復(fù)。建立投標(biāo)人不合理低價(jià)競爭黑名單，警示違法行為，明確監(jiān)管重點(diǎn)，增大對(duì)惡性競爭的執(zhí)法威懾力。進(jìn)一步鞏固深化招標(biāo)監(jiān)管整治成果，建立健全監(jiān)督管理制度，推進(jìn)形成一個(gè)健康的公平競爭市場環(huán)境，從根本上優(yōu)化招投標(biāo)市場環(huán)境。

3.4 促進(jìn)市場合理充分競爭

現(xiàn)階段，我國政府工程建設(shè)領(lǐng)域并不是一個(gè)完全競爭市場。最主要的問題在于市場上的消費(fèi)者即招標(biāo)方占少數(shù)，而供應(yīng)商即投標(biāo)人占多數(shù)。其次，在政府工程領(lǐng)域，因地域限制、信息阻塞，生產(chǎn)資源與信息資源并非完全自由流動(dòng)，這使得各家供應(yīng)商的管理水平、技術(shù)水平良莠不齊[7]。因此，有必要建立完善的全國建設(shè)工程市場交流平臺(tái)，促進(jìn)建筑市場資源信息流通。促進(jìn)市場合理充分競爭可以將政府工程市場競爭變?yōu)椴粌H僅是價(jià)格之間的競爭，讓政府可以找到性價(jià)比更高的投標(biāo)人，而非最廉價(jià)的。

另外，惡性低價(jià)競爭，將導(dǎo)致新興施工企業(yè)沒有足夠的成本參與競爭，逐漸形成巨頭壟斷的趨勢(shì)，阻礙行業(yè)的正常進(jìn)步與發(fā)展；而競爭的多元化、合理化，不僅可以遏制不當(dāng)惡性競爭，還能促進(jìn)行業(yè)長足發(fā)展。

3.5 推進(jìn)投標(biāo)人管理技術(shù)升級(jí)

工程中標(biāo)價(jià)過低最直接的影響就是施工企業(yè)的利潤降低，甚至出現(xiàn)零利潤、負(fù)利潤，進(jìn)而導(dǎo)致企業(yè)無法創(chuàng)新、難以提高自身生產(chǎn)管理水平，進(jìn)入一個(gè)“慢性死亡”的惡性循環(huán)之中。因此應(yīng)推進(jìn)投標(biāo)人加強(qiáng)建設(shè)工程成本管理，增強(qiáng)企業(yè)自身的競爭硬實(shí)力，以獲得建設(shè)工程競爭市場的立足之本。政府可利用政策引導(dǎo)市場進(jìn)行技術(shù)研發(fā)、精細(xì)化管理，規(guī)范市場競爭方向，使市場競爭變得多元化、良性化，促進(jìn)投標(biāo)人的管理研究重點(diǎn)從建設(shè)工程基礎(chǔ)成本管理再升級(jí)。針對(duì)提高生產(chǎn)能力、產(chǎn)出水平、管理技術(shù)進(jìn)行研究，進(jìn)一步提高自身的生產(chǎn)技術(shù)、管理效率以及服務(wù)質(zhì)量，以此推進(jìn)建設(shè)工程行業(yè)全方位優(yōu)化改革升級(jí)，實(shí)現(xiàn)投標(biāo)人轉(zhuǎn)型升級(jí)與政府公共建筑服務(wù)水準(zhǔn)的雙贏。

4 結(jié)束語

政府工程招投標(biāo)應(yīng)完善法律法規(guī)及管理體系，科學(xué)編制預(yù)算，加強(qiáng)監(jiān)管，優(yōu)化市場競爭秩序，防止不合理低價(jià)競爭，確保規(guī)范有序、公平、公正的工程市場競爭環(huán)境，促進(jìn)生產(chǎn)方參與公平合理的競爭，努力提高自身的管理與技術(shù)水平，形成良性競爭的健康市場環(huán)境。