云南生物多樣性法治建設(shè)之路

文 陳 悅 西南林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院副教授

云南省40多年的生物多樣性法治建設(shè)體現(xiàn)了“良法和善治結(jié)合”，包括建立生物多樣性的良法體系、創(chuàng)新流域綜合執(zhí)法機(jī)制、專門的環(huán)境司法審判機(jī)制、廣泛的公眾參與與國際合作機(jī)制。云南的成功經(jīng)驗，對于推動我國生物多樣性法治建設(shè)乃至提升我國在《生物多樣性公約》履約目標(biāo)制定中的影響力和國際形象具有重要意義和價值。

生物多樣性的特點、面臨挑戰(zhàn)與保護(hù)現(xiàn)狀

云南省是全球34個物種最豐富的地區(qū)之一，擁有中國近50%的高等植物物種，有脊椎動物種類占全國總數(shù)的55.35%，重點保護(hù)野生動物物種達(dá)到全國總數(shù)的72.5%，生物豐富度、特有性和特有率均居中國首位，是名副其實的“動物王國”和“植物王國”。

云南省也是生物多樣性受到威脅最大、全球200個最急需得到保護(hù)的生態(tài)區(qū)之一，面臨著自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族文化差異、違法犯罪、邊境外來物種入侵等多方的壓力和挑戰(zhàn)。

如今，云南省生物多樣性保護(hù)取得了顯著成績，根據(jù)最新官方統(tǒng)計，全省自然保護(hù)地體系日趨完善，全省共建有各級各類自然保護(hù)地362個，保護(hù)面積占全省國土面積的14.32%。全省90%的典型生態(tài)系統(tǒng)和85%的重要物種得到有效保護(hù)。一大批珍稀、瀕危、極小種群物種得到保護(hù)和恢復(fù)，生物資源可持續(xù)利用水平明顯提升。

生物多樣性是建設(shè)生態(tài)文明的物質(zhì)基礎(chǔ)，良法善治是維護(hù)生物多樣性的重要保障。習(xí)近平法治思想明確提出“全面依法治國是一個系統(tǒng)工程，要整體謀劃，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。生物多樣性涉及范圍廣泛，任何一個單獨的部門無法獨立完成保護(hù)職責(zé)，需要由多個相關(guān)部門協(xié)同治理。云南省生物多樣性尤其特殊，豐富性和脆弱性并存，多元的民族文化背景、落后的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和復(fù)雜的邊境環(huán)境下，能取得今天的保護(hù)成效，與完善的生物多樣性法治保障密切相關(guān)。

生物多樣性法治發(fā)展歷程

基本建立云南省生物多樣性法律制度。1979年我國正式啟動改革開放，1979年—2005年期間，我國經(jīng)濟(jì)高速增長，同時我國環(huán)境法治也取得很大進(jìn)步。這一時期我國制定了包括《環(huán)境保護(hù)法》《水法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《森林法》《土地管理法》《野生動物保護(hù)法》《野生植物保護(hù)條例》《植物檢疫條例》等在內(nèi)的自然資源和生態(tài)環(huán)境法律體系，環(huán)境保護(hù)作為我國一項基本國策得以確立。1992年我國正式加入《生物多樣性公約》，通過國際履約機(jī)制推動我國生物多樣性法治進(jìn)程。云南省依照上位法規(guī)定，結(jié)合云南省實際情況，制定《云南省自然保護(hù)區(qū)管理條例》《云南省陸生野生動物保護(hù)條例》《云南省珍貴樹種保護(hù)條例》《云南省西雙版納傣族自治州野生動物保護(hù)條例》等地方性法規(guī)和條例。這一階段，為了控制云南高原湖泊快速污染趨勢，云南省采取“一湖一策”，為九大高原湖泊制定專門地方性法規(guī)，確立了湖泊流域治理機(jī)制。

確立“生態(tài)立省”戰(zhàn)略，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法和司法。2006年國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，提出要實現(xiàn)三個方面的轉(zhuǎn)變，包括環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)關(guān)系、環(huán)境保護(hù)的投入和環(huán)境保護(hù)手段。云南省委、省政府高度重視生物多樣性保護(hù)的制度建設(shè)，從高位推動全省生物多樣性法治建設(shè)，2007年啟動“七彩云南保護(hù)計劃”，確立“生態(tài)立省”戰(zhàn)略。2008年云南省政府出臺了《云南省人民政府關(guān)于加強(qiáng)滇西北生物多樣性保護(hù)的若干意見》《滇西北生物多樣性保護(hù)行動計劃（2008－2012年）》《滇西北生物多樣性保護(hù)規(guī)劃綱要（2008－2020年）》等文件。2012年4月，云南省生物多樣性保護(hù)聯(lián)席會議發(fā)布《云南省生物多樣性保護(hù)西雙版納約定》，2013年5月，省政府批準(zhǔn)實施的《云南省生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動計劃（2012－2030年）》。為了摸清家底，明確生物多樣性保護(hù)對象，云南省率先發(fā)布《云南省生物物種名錄（2016版）》《云南省生物物種紅色名錄（2017版）》。這一階段云南省加大對九大高原湖泊流域行政管理體制改革，創(chuàng)新性推出流域行政托管機(jī)制，并首先在滇池流域?qū)嵭小昂娱L制”；在昆明市法院設(shè)立環(huán)境保護(hù)審判庭、試點環(huán)境公益訴訟等舉措。

以生態(tài)文明法治理論為指導(dǎo)，全面建設(shè)生態(tài)文明排頭兵。黨的十九大報告對生態(tài)文明建設(shè)有了更進(jìn)一步的論述，明確提出“堅持人與自然和諧共生”，要“像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”“實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”等重要論斷。云南省通過法治建設(shè)踐行生態(tài)文明建設(shè)排頭兵的重要定位。2018年以來云南省頒布了《云南省生物多樣性保護(hù)條例》《云南省創(chuàng)建生態(tài)文明建設(shè)排頭兵促進(jìn)條例》及《云南省創(chuàng)建生態(tài)文明建設(shè)排頭兵促進(jìn)條例實施細(xì)則》等法規(guī)，在全國其他省份還沒有這樣的立法先例，彰顯云南省保護(hù)生物多樣性、建設(shè)生態(tài)文明的決心和能力。

以良法體系構(gòu)筑生物多樣性法治屏障

以一條例、一戰(zhàn)略，統(tǒng)攝生物多樣性法規(guī)體系。在國家沒有制定專門的生物多樣性上位法的前提下，云南省采取“規(guī)劃+地方立法”模式，探索建立生物多樣性法規(guī)體系。為了遏制云南省遺傳種質(zhì)資源流失、生物多樣性快速下降的趨勢，2013年2月云南省政府頒布了《云南省生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動計劃（2012—2030）》（以下簡稱《戰(zhàn)略與計劃》），確定未來二十年云南省生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略目標(biāo)，明確了生物多樣性保護(hù)的優(yōu)先區(qū)域和行動，成為云南省生物多樣性保護(hù)的指導(dǎo)性文件。云南省成為我國頒布國家層面生物多樣性保護(hù)行動規(guī)劃后，最先制定省級生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動計劃的省份之一。隨后云南省內(nèi)多個州（市），如大理白族自治州、玉溪市、怒江傈僳族自治州等生物多樣性豐富地區(qū)也制定了市縣一級的保護(hù)規(guī)劃，全面落實云南省生物多樣性保護(hù)目標(biāo)。與此同時，2011年原云南省環(huán)境保護(hù)廳開始籌備起草《云南省生物多樣性保護(hù)條例》（以下簡稱《條例》），歷時7年，2018年9月《條例》正式由云南省人大常委會審議通過。這是我國第一部專門的生物多樣性保護(hù)地方性法規(guī)。它將云南省長期堅持“生態(tài)立省”戰(zhàn)略、生物多樣性保護(hù)措施及成功經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為具體法律制度，構(gòu)建生物多樣性保護(hù)行政監(jiān)管體系，加強(qiáng)法律責(zé)任制度，填補(bǔ)國內(nèi)遺傳資源惠益分享制度空白，完善我國生態(tài)文明法律體系。以《條例》和《戰(zhàn)略與計劃》為統(tǒng)領(lǐng)，依照國家《環(huán)境保護(hù)法》《森林法》《水法》等上位法，結(jié)合《云南省自然保護(hù)區(qū)管理條例》《云南省野生動物保護(hù)條例》《云南省珍貴樹種保護(hù)條例》《云南省森林條例》《云南省環(huán)境保護(hù)條例》《云南省創(chuàng)建生態(tài)文明建設(shè)排頭兵促進(jìn)條例》等地方性法規(guī)，共同構(gòu)建起云南省生物多樣性保護(hù)法治屏障。

因地制宜，創(chuàng)新立法理念。云南省獨特的生物多樣性狀況和特殊的經(jīng)濟(jì)社會背景，決定了云南省必須探索一條適合自身特點的生物多樣性保護(hù)道路。早在20世紀(jì)80年代，云南已經(jīng)率先將“流域”的科學(xué)定義引入地方性法規(guī)，將湖泊源頭、湖泊周邊、周邊森林、湖泊水體統(tǒng)一納入管理范圍，實行整體性保護(hù)。如今云南九大高原湖泊，都采用了相同的方法，將湖泊水面和入湖河道在內(nèi)的流域都納入治理范圍。云南省也是最早實行湖泊綜合執(zhí)法體制改革的省份，運用了綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念，以流域范圍確立公共治理范圍，將湖泊水面的多項執(zhí)法權(quán)集中授予了湖泊管理機(jī)構(gòu)，打破傳統(tǒng)的行政管轄范圍和單一要素管理，這符合山水林田湖草沙冰統(tǒng)籌治理的生態(tài)系統(tǒng)觀。云南省也是最早引入國家公園保護(hù)模式的省份。2008年經(jīng)原國家林業(yè)局批準(zhǔn)，2008年云南首批試點建設(shè)八個國家公園，經(jīng)過試點建設(shè)后，2013年云南省迪慶藏族自治州人大通過《云南省迪慶藏族自治州香格里拉普達(dá)措國家公園保護(hù)管理條例》、2015年云南省人大頒布《云南省國家公園管理條例》，首先邁出了地方建設(shè)國家公園的先例。

科學(xué)立法，民主參與。云南省生物多樣性法治發(fā)展離不開扎實的科學(xué)研究和翔實的調(diào)查數(shù)據(jù)。云南省生物多樣性立法建立在科學(xué)依據(jù)上，從20世紀(jì)50年代我國就開始大規(guī)模的生物資源調(diào)查，90年代對重點區(qū)域、重要類型資源開展調(diào)查?！秶抑攸c保護(hù)野生動物名錄》（1989）、《國家重點保護(hù)野生植物名錄》（1999）是職能部門開展執(zhí)法的重要依據(jù)，但該名錄首次頒布后一直未及時更新，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實際情況。為了摸清省內(nèi)野生動植物資源家底，云南省率先發(fā)布《云南省生物物種名錄（2016版）》《云南省生物物種紅色名錄（2017版）》《云南省生態(tài)系統(tǒng)名錄（2018版）》等重要規(guī)范。

以善治實現(xiàn)生物多樣性法治目標(biāo)

整合流域綜合執(zhí)法體制，加強(qiáng)執(zhí)法力度。云南省九大高原湖泊是云南省最為重要的經(jīng)濟(jì)生態(tài)區(qū)域。由于流域范圍要大于行政管轄范圍，云南省不斷調(diào)整流域管理機(jī)制。早在1988年的《滇池保護(hù)條例》《洱海管理條例》中，通過地方立法授權(quán)，滇池和洱海成立專門的湖泊管理機(jī)構(gòu)，隨著“一湖一策”政策實施，九大高原湖泊都分別成立了市縣級湖泊管理局。為了避免以往“九龍治水”的困境，湖泊管理局被授予了綜合執(zhí)法權(quán)，有權(quán)在其流域范圍內(nèi)集中行使水政、漁政、航政、水環(huán)境保護(hù)、土地、規(guī)劃等方面的部分行政處罰權(quán)，下設(shè)專業(yè)行政執(zhí)法隊伍創(chuàng)新環(huán)境司法審判制度，探索預(yù)防性環(huán)境公益訴訟審判規(guī)則。2008年12月經(jīng)云南省高級人民法院批準(zhǔn)，率先成立昆明中院環(huán)境保護(hù)審判庭，制定了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見（試行）》《昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)資金管理暫行辦法》，在當(dāng)時尚無法律、法規(guī)規(guī)定的情況下，對環(huán)境民事公益訴訟原告人、環(huán)境公益訴訟程序、訴訟利益歸屬、證據(jù)效力等作出了積極探索和實踐。云南省高院還在九大高原湖泊所在的州市均設(shè)立了環(huán)境資源審判庭，設(shè)立了普達(dá)措國家公園法庭、赤水河源頭環(huán)保法庭等特色法庭。云南法院遵循山水林田湖草沙冰的整體系統(tǒng)觀和綠色發(fā)展理念，對環(huán)境資源類案件采取“民、刑、行政”多審合一。

建立廣泛的公眾參與國際合作機(jī)制

對外開放，引進(jìn)國際合作。20世紀(jì)80年代，云南省政府采取“引進(jìn)來”“走出去”策略，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)國際合作，學(xué)習(xí)國際先進(jìn)的保護(hù)經(jīng)驗。同時努力挖掘少數(shù)民族傳統(tǒng)文化，建立環(huán)保與當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)文化傳承、資源開發(fā)利用和山區(qū)居民民生相協(xié)調(diào)的多種模式，開創(chuàng)了在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)環(huán)境保護(hù)與生物多樣性資源可持續(xù)利用的成功案例。

獨立發(fā)展，環(huán)境公益組織發(fā)揮法治監(jiān)督作用。進(jìn)入20世紀(jì)后，隨著我國環(huán)境教育的普及，中國民間環(huán)境公益組織逐步發(fā)展起來，運用法律手段推動生態(tài)環(huán)境問題解決，極大地促進(jìn)了我國環(huán)境法治發(fā)展。尤其是《環(huán)境保護(hù)法》（2015）和《民事訴訟法》（2013）賦予了環(huán)境保護(hù)組織提起環(huán)境公益訴訟的資格，使公眾參與環(huán)境保護(hù)增加了司法途徑。2017年由自然之友提起的綠孔雀保護(hù)環(huán)境公益訴訟案件，成功地保護(hù)了綠孔雀棲息地，更成為全國環(huán)境公益訴訟典型案例。

“走出去”，對周邊國家提供環(huán)境援助。隨著我國“走出去”戰(zhàn)略實施，我國對云南省周邊“一帶一路”沿線國家的投資增加，與自然資源開發(fā)利用相關(guān)的環(huán)境問題愈加引起關(guān)注。我國更加重視參與國際環(huán)境治理、推動中國企業(yè)承擔(dān)社會環(huán)境責(zé)任。云南省境內(nèi)有五條重要的國際河流，云南與越南、緬甸、老撾等國家接壤，作為面向南亞東南亞輻射中心，云南省肩負(fù)著與周邊國家積極合作的任務(wù)。2018年瀾滄江—湄公河環(huán)境合作云南中心正式啟動，推動瀾滄江—湄公河國家在環(huán)境政策對話、能力建設(shè)、示范項目等領(lǐng)域的合作，形成區(qū)域、國家和地方層次的多維度合作模式。2012年亞太森林恢復(fù)與可持續(xù)管理組織昆明中心成立后，為亞太地區(qū)各經(jīng)濟(jì)體森林恢復(fù)與林業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力水平提高、經(jīng)驗總結(jié)推廣、交流合作深化、人才交流培養(yǎng)等搭建了平臺。