政府責(zé)任視角下嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展探析
——以湖南省為例

沈 婕

完善和發(fā)展0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)是落實(shí)我國(guó)人口生育新政，改善人口結(jié)構(gòu)、保障人民幸福、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展的重要配套性措施，也是湖南嬰幼兒托育服務(wù)事業(yè)發(fā)展亟需重視的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、生育新政背景下發(fā)展嬰幼兒托育服務(wù)的意義

（一）提高生育意愿，改善人口結(jié)構(gòu)

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，全面二孩生育新政實(shí)施三年來(lái)并未達(dá)到其設(shè)計(jì)初衷。2016年全國(guó)出生人口自然增長(zhǎng)率為5.86‰，2017年人口自然增長(zhǎng)率為5.32‰，2018年人口出生規(guī)模繼續(xù)萎縮，人口自然增長(zhǎng)率僅為3.81‰，創(chuàng)歷史最低。與此形成鮮明對(duì)比的是，我國(guó)老齡化進(jìn)程持續(xù)加快，60周歲及以上人口占總?cè)丝诒壤鹉昱噬?018年與2019年分別為17.9%和18.1%?！?】我國(guó)人口兩端的比例已呈現(xiàn)出不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的態(tài)勢(shì)，亟需釋放生育限制，提高生育意愿扭轉(zhuǎn)局面，而在影響生育的諸多因素中，“生了沒(méi)人帶”是除了影響女性發(fā)展“生與升”、家庭“經(jīng)濟(jì)狀況不允許”之外的又一關(guān)鍵性因素。【2】大力發(fā)展嬰幼兒托育服務(wù)事業(yè)，是有效緩解當(dāng)前我國(guó)人口結(jié)構(gòu)性矛盾，發(fā)揮政策效能的重要配套性舉措。

（二）順應(yīng)群眾期盼，保障人民幸福

嬰幼兒是家庭的希望，祖國(guó)的未來(lái)，優(yōu)化兒童生存生活環(huán)境，是萬(wàn)千家庭共同的期盼。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計(jì)，2018年我國(guó)新生兒數(shù)量達(dá)1523萬(wàn)人，0至3歲兒童接近5000萬(wàn)人，全國(guó)嬰幼兒在各類托育機(jī)構(gòu)的入托率僅為4.1%，遠(yuǎn)低于一些發(fā)達(dá)國(guó)家50%的比例，“入托無(wú)門”成為很多0—3歲幼兒家長(zhǎng)的心病。【3】構(gòu)建3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)體系，加快發(fā)展嬰幼兒托育服務(wù)事業(yè)，既是滿足人民群眾對(duì)美好生活的期盼，更是踐行黨中央莊嚴(yán)承諾的最好行動(dòng)。

（三）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定

專業(yè)人士預(yù)計(jì)在政策利好消息影響下，2020年4700萬(wàn)名3歲以下的嬰幼兒群體將拉動(dòng)超2000億的消費(fèi)。然而，嬰幼兒托育服務(wù)市場(chǎng)供給的質(zhì)與量都參差不齊，管理部門監(jiān)管失職等頻頻暴出的社會(huì)性問(wèn)題，影響著家庭、社會(huì)和諧穩(wěn)定。發(fā)展嬰幼兒托育服務(wù)事業(yè)，科學(xué)謀劃其發(fā)展，督促監(jiān)管其運(yùn)營(yíng)，就是在保護(hù)國(guó)家未來(lái)之公民、維護(hù)家庭之和諧、社會(huì)之穩(wěn)定發(fā)展。

二、湖南嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展中的政府履職現(xiàn)狀與問(wèn)題

（一）湖南嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展中的政府履職現(xiàn)狀

1、結(jié)合省情實(shí)際，貫徹執(zhí)行黨中央各項(xiàng)政策方針，推進(jìn)湖南嬰幼兒托育服務(wù)事業(yè)發(fā)展。服務(wù)了湖南萬(wàn)千家庭滿足了其嬰幼兒托育服務(wù)需要，一定程度上緩解了民生“堵點(diǎn)”，延緩了湖南人口老齡化進(jìn)程，促進(jìn)了社會(huì)和諧，提高了人口質(zhì)量。

2、推動(dòng)了嬰幼兒照護(hù)的相關(guān)配套措施入法。2019年，湖南省省長(zhǎng)簽署并頒布了《湖南省女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》（湖南省人民政府第298號(hào)政府令），相較之前的規(guī)定，在嬰幼兒照護(hù)上提出了更多人性化的規(guī)定，如產(chǎn)假期滿，經(jīng)本人申請(qǐng)，用人單位批準(zhǔn)，可請(qǐng)嬰幼兒照護(hù)假至嬰兒1周歲；鼓勵(lì)用人單位以單獨(dú)或聯(lián)合共同舉辦的方式，在工作場(chǎng)所提供1-3歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)?！短貏e規(guī)定》還明確提出扶持嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的政策措施，如支持社會(huì)力量開(kāi)展嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，縣級(jí)以上人民政府可以為其提供場(chǎng)地、減免租金、政府補(bǔ)貼等政策措施。

3、注重發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)推動(dòng)社會(huì)微觀事務(wù)管理的作用，不越位管理。2015年11月省民政廳批準(zhǔn)成立了湖南省育嬰師協(xié)會(huì)，在政府的積極引導(dǎo)和支持下，該協(xié)會(huì)發(fā)揮好橋梁與紐帶作用，積極開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)、技能競(jìng)賽、承辦職業(yè)技能鑒定等活動(dòng)，累計(jì)培養(yǎng)中級(jí)育嬰師2000余人，【4】為來(lái)自全省各地州市有從業(yè)意愿的數(shù)千名勞動(dòng)者提供了專業(yè)性培訓(xùn)和職業(yè)技能考級(jí)鑒定服務(wù)，很好地發(fā)揮了行業(yè)協(xié)會(huì)這一社會(huì)組織對(duì)行業(yè)發(fā)展的推動(dòng)和引領(lǐng)作用，推動(dòng)了湖南省育嬰行業(yè)的自律與發(fā)展。

（二）政府履職中湖南嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展存在的問(wèn)題

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，全面二孩生育新政實(shí)施后，湖南人民的生育意愿并不強(qiáng)烈， 2016、2017、2018年的人口出生率僅為13.57‰、13.27‰和12.19‰，已連續(xù)三年持續(xù)走低。20至29歲年齡段育齡婦女僅3.43%有二孩生育意愿，全省家庭戶規(guī)模逐年下降，一代戶比例上升迅速，子女托育等問(wèn)題成為影響人民生育意愿的主要因素之一?！?】因此，湖南嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展中存在的問(wèn)題與阻滯亟重視。

1、職能部門協(xié)同機(jī)制尚未建立，管理主體作用發(fā)揮不夠。2019年4月國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕15號(hào)），但由于嬰幼兒托育服務(wù)的管理牽涉到衛(wèi)生健康、教育等等諸多行政部門的管理權(quán)限，而協(xié)同管理機(jī)制尚未建立，各行政管理部門又缺乏科學(xué)、明晰的責(zé)權(quán)利劃分，有些領(lǐng)域之間存在壁壘，無(wú)法根據(jù)真實(shí)可靠的信息來(lái)實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效的監(jiān)督管理布局?！?】在現(xiàn)行職責(zé)劃分與考核越來(lái)越明晰嚴(yán)格的行政管理體制下，若各行政管理部門抱著“多一事不如少一事”的觀望態(tài)度，各自為政，其政策效果將趨于弱化。舉例而言，統(tǒng)計(jì)口徑對(duì)60歲及以上老人每年都有統(tǒng)計(jì)摸底，并在每年發(fā)布的《湖南省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中予以信息公開(kāi)，而3歲及以下嬰幼兒是政府實(shí)施嬰幼兒托育政策的主要施政對(duì)象，各級(jí)政府卻從未對(duì)這類人群進(jìn)行過(guò)統(tǒng)計(jì)摸底，缺乏3歲及以下嬰幼兒基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及社情民意的摸底調(diào)研，將難以針對(duì)3歲以下這一特定服務(wù)群體進(jìn)行托育服務(wù)的精準(zhǔn)施策，難以對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行科學(xué)布局與合理調(diào)配，缺乏可靠數(shù)據(jù)支撐的任何政策都只是一張難以兌現(xiàn)的“空頭支票”。

2、政策碎片化缺乏系統(tǒng)性，實(shí)施執(zhí)行效果難以保障。嬰幼兒托育服務(wù)涉及面廣、管理部門多，各行政管理部門制定政策時(shí)通常是站在本部門的責(zé)權(quán)利立場(chǎng)來(lái)制定，故政策往往具有一定的局限性，缺乏從全局上促進(jìn)嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展的通盤考慮，因而在嬰幼兒托育服務(wù)政策上存在“碎片化”。如湖南省教育廳制定的《湖南省學(xué)前教育機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》（湘教基字［2002］31號(hào)），對(duì)學(xué)齡前嬰幼兒教育機(jī)構(gòu)的設(shè)立進(jìn)行了規(guī)定，但現(xiàn)實(shí)情況是，即便按嬰幼兒身心發(fā)展特點(diǎn)和活動(dòng)所需進(jìn)行了園所的環(huán)境創(chuàng)設(shè)，但往往過(guò)不了消防審核，仍然無(wú)法核發(fā)辦學(xué)許可證，因?yàn)?，因?yàn)楦鶕?jù)《建筑設(shè)計(jì)防火規(guī)范》（GB50016-2014）幼兒園（托兒所）屬于消防安全重點(diǎn)危險(xiǎn)單位，對(duì)耐火等級(jí)、樓層、通道都有相關(guān)的防火安全要求規(guī)定。兩個(gè)管理部門依據(jù)行政權(quán)劃分制定各自領(lǐng)域的公共政策，無(wú)對(duì)錯(cuò)之分，只是所轄職責(zé)使然而已，但這無(wú)形中造成了行政壁壘，影響了嬰幼兒托育市場(chǎng)的有效供給和相關(guān)政策的執(zhí)行效果。

3、行業(yè)亟待規(guī)范，監(jiān)管機(jī)制不健全。2018年湖南省新生兒達(dá)83.9萬(wàn)，行業(yè)前景可觀，但嬰幼兒托育服務(wù)供給不足且無(wú)序發(fā)展、運(yùn)營(yíng)體系不成熟、缺乏規(guī)范和有效監(jiān)管、缺少專業(yè)化師資等托育服務(wù)痛點(diǎn)也很突出。如就專業(yè)化師資而言，整個(gè)行業(yè)人才嚴(yán)重不足，存在數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的專業(yè)人才缺口，影響了托育服務(wù)事業(yè)的健康有序發(fā)展，此外，托育行業(yè)相關(guān)法律法規(guī)以及行業(yè)監(jiān)管體系還不健全，多地托育從業(yè)者辦證無(wú)門、無(wú)章可依、野蠻生長(zhǎng)，無(wú)序發(fā)展。就湖南當(dāng)前嬰幼兒托育事業(yè)現(xiàn)狀而言，公立托兒所的數(shù)量遠(yuǎn)不足以滿足家庭的需要，而如雨后春筍的私立托育機(jī)構(gòu)缺乏政策支持且存在部分不合規(guī)經(jīng)營(yíng)。如長(zhǎng)沙某人口集中的大型小區(qū)中，“家庭作坊式”托育機(jī)構(gòu)滿足了區(qū)域內(nèi)家長(zhǎng)們的剛性需求，盡管家長(zhǎng)質(zhì)疑其辦托資質(zhì)，但仍有家長(zhǎng)趨之若鶩。托育供需矛盾的突出，監(jiān)管機(jī)制不健全，教育資源不均衡、行業(yè)準(zhǔn)入門檻未設(shè)定、專業(yè)人才缺乏等都是當(dāng)前嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展亟待打破的困局，亟待政府施以政策引導(dǎo)，規(guī)范監(jiān)督其發(fā)展。

三、政府完善湖南嬰幼兒托育服務(wù)的政策建議

（一）以公共利益為基點(diǎn)推進(jìn)行協(xié)同合作，釋放服務(wù)潛力

嬰幼兒托育服務(wù)是公共政策中極為重要的社會(huì)福利政策，湖南省應(yīng)運(yùn)用好政策杠桿，優(yōu)化其發(fā)展環(huán)境，其納入湖南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相關(guān)規(guī)劃中去謀劃和考量，明確發(fā)展方向和發(fā)展目標(biāo)，在生命起點(diǎn)為未來(lái)的公民提供有保障的照護(hù)服務(wù)。具體而言，一是各級(jí)政府各部門之間應(yīng)打破固有的行政壁壘，共享資源，全方位全領(lǐng)域全過(guò)程地進(jìn)行部門之間的數(shù)據(jù)共享、資源共享、協(xié)同合作，杜絕信息壁壘、推諉扯皮、政策無(wú)延續(xù)、執(zhí)行不連貫等敷衍塞責(zé)行為發(fā)生。二是引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)和婦聯(lián)、工會(huì)、共青團(tuán)等群團(tuán)組織發(fā)揮橋梁和紐帶作用，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，強(qiáng)化行業(yè)自律，積極作為，服務(wù)于湖南嬰幼兒托育事業(yè)發(fā)展。三是鼓勵(lì)社會(huì)力量進(jìn)入嬰幼兒托育服務(wù)領(lǐng)域，在保證質(zhì)量的前提下，采用合理補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠等政策杠桿、財(cái)稅杠桿擴(kuò)大嬰幼兒托育服務(wù)的市場(chǎng)供給，逐漸化解嬰幼兒托育服務(wù)的供需矛盾，為人民提供差異化、層次化的托育服務(wù)選擇，吸引更多的優(yōu)質(zhì)人才、資本、社會(huì)資源進(jìn)入湖南的嬰幼兒托育服務(wù)市場(chǎng)，擴(kuò)大服務(wù)供給，釋放服務(wù)潛能。

（二）構(gòu)建政策框架體系，形成政策合力

政策“碎片化”是政策系統(tǒng)的零散狀態(tài)，是由于各行政部門的職責(zé)分工和傳統(tǒng)的條塊管理體制而形成，主要表現(xiàn)為管理分散化、項(xiàng)目條塊化、區(qū)域差別化?！?】湖南發(fā)展嬰幼兒托育服務(wù)，應(yīng)解決好托育政策“碎片化”問(wèn)題，清理現(xiàn)行政策“打架”問(wèn)題。充分利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)整合需求，優(yōu)化服務(wù)，統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)，匯聚力量，提高政府參與托育服務(wù)的深度。在興辦3歲以下嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)的政策上做“減法”， 理順各類政策減少辦托流程和環(huán)節(jié)；在規(guī)范運(yùn)營(yíng)與監(jiān)督管理上做“加法”， 理順行政權(quán)力，合理配置職權(quán)，推進(jìn)各部門、各環(huán)節(jié)的監(jiān)管融合與銜接。構(gòu)建有利于嬰幼兒托育服務(wù)事業(yè)發(fā)展的政策框架體系，釋放制度設(shè)計(jì)的內(nèi)生活力。在通盤考慮的基礎(chǔ)上，結(jié)合湖南省情，盡快建立促進(jìn)3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展的定期聯(lián)席制度，構(gòu)建友好型育兒政策的框架體系，善并提升治理效能，實(shí)現(xiàn)全省3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)供給數(shù)量與質(zhì)量“雙提升”，以形成政策合力，從而推進(jìn)湖南嬰幼兒托育服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的托育剛需。

（三）加強(qiáng)監(jiān)管規(guī)范發(fā)展，增強(qiáng)管理魄力

湖南發(fā)展3歲及以下嬰幼兒托育服務(wù)事業(yè)，在微觀層面上有利于兒童發(fā)展、婦女發(fā)展、家庭關(guān)系和諧，在宏觀層面上有助于促進(jìn)社會(huì)性別平等、落實(shí)二孩政策、增加有效勞動(dòng)供給、保持人口紅利。各級(jí)政府應(yīng)強(qiáng)化對(duì)市場(chǎng)主體的事前、事中、事后監(jiān)管，在發(fā)展嬰幼兒托育服務(wù)事業(yè)的同時(shí)，還應(yīng)著手建立督導(dǎo)監(jiān)管制度，設(shè)立星級(jí)托育機(jī)構(gòu)評(píng)定，紅黑榜公示、制定行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范從業(yè)者的服務(wù)行為等。從速?gòu)膰?yán)從重處罰，嚴(yán)厲打擊市場(chǎng)亂象；對(duì)于已取得資質(zhì)的機(jī)構(gòu)實(shí)行托育服務(wù)等級(jí)動(dòng)態(tài)評(píng)定，隨時(shí)抽檢，及時(shí)督導(dǎo)，并通過(guò)媒體面向公眾通報(bào)評(píng)定的等級(jí)和督導(dǎo)檢查結(jié)果，促進(jìn)其規(guī)范運(yùn)營(yíng)，維護(hù)行業(yè)健康有序發(fā)展。在監(jiān)管托育服務(wù)質(zhì)量的過(guò)程中，政府還可聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)參與督導(dǎo)與監(jiān)管，讓不同領(lǐng)域的專家把脈湖南的嬰幼兒托育服務(wù)事業(yè)發(fā)展，診斷行業(yè)發(fā)展遇到的問(wèn)題與阻滯，客觀評(píng)價(jià)其發(fā)展前景，好及時(shí)作出政策調(diào)整，由此形成3歲及以下嬰幼兒托育服務(wù)事業(yè)的多層次、全方位的督導(dǎo)監(jiān)管體系從而滿足湖南人民對(duì)家庭生活的美好期盼，實(shí)現(xiàn)湖南省委省政府建設(shè)“富饒美麗幸福新湖南”之奮斗目標(biāo)。