中國大中型水利PPP項(xiàng)目資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制關(guān)鍵問題及構(gòu)建思路

吳兆丹，嵇 延，張聞笛，賀 驥

(1.河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇 南京 211100；2.江蘇省“世界水谷”與水生態(tài)文明協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇 南京 211100；3.水利部發(fā)展研究中心，北京 100038)

面對新時(shí)代治水矛盾的深刻變化，水利部將“水利工程補(bǔ)短板”作為新時(shí)代水利改革發(fā)展的工作總基調(diào)。大中型水利工程作為水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)和關(guān)鍵，其資產(chǎn)的合理高效運(yùn)營對確保工程功能的有效發(fā)揮、實(shí)現(xiàn)工程資產(chǎn)的保值增值，保障國家水安全、國有資產(chǎn)安全，推進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有重要的作用。近年來，為加快大中型水利工程建設(shè)，充分發(fā)揮社會(huì)資本作為市場主體在資金、技術(shù)和管理上的優(yōu)勢，國家頒布了系列政策，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本參與大中型水利工程建設(shè)和運(yùn)營，并取得了一定進(jìn)展。而大中型水利工程具有一定的特殊性，其多為綜合型工程，主體功能多樣，并具有一定公益性，從而在一定程度上與社會(huì)資本的逐利性有所背離；該類工程投資規(guī)模大、投資回報(bào)期長，且投資回報(bào)率較低，使得社會(huì)資本參與工程建設(shè)運(yùn)營的風(fēng)險(xiǎn)性較高而盈利能力較低；大中型水利工程資產(chǎn)運(yùn)營關(guān)乎國計(jì)民生，受政策影響較大，運(yùn)營過程具有一定復(fù)雜性，也在一定程度上影響了社會(huì)資本參與該類工程資產(chǎn)運(yùn)營的積極性。這些導(dǎo)致大中型水利PPP(Public-Private Partnership，公私合作制)項(xiàng)目資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制設(shè)計(jì)，對吸引社會(huì)資本參與工程建設(shè)運(yùn)營、保證工程功能發(fā)揮、保障社會(huì)資本收益尤為重要。目前，我國已有一套較完善的吸引社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)相關(guān)規(guī)定，但對大中型水利PPP項(xiàng)目資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制設(shè)計(jì)還缺乏具體指導(dǎo)。因此，當(dāng)前有必要研究分析社會(huì)資本參建的我國大中型水利PPP項(xiàng)目資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制設(shè)計(jì)中存在的關(guān)鍵問題，設(shè)計(jì)大中型水利PPP項(xiàng)目資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制構(gòu)建思路，為政府出臺(tái)有關(guān)該類機(jī)制設(shè)計(jì)的指導(dǎo)性政策提供參考，支撐該類工程資產(chǎn)安全高效運(yùn)營，推進(jìn)水利行業(yè)資產(chǎn)運(yùn)營的良性發(fā)展。

1 文獻(xiàn)綜述

國外有關(guān)大中型水利PPP項(xiàng)目資產(chǎn)運(yùn)營研究早于國內(nèi)。Fuest等[1]分析了社會(huì)資本參與的加納城市供水工程資產(chǎn)運(yùn)營中所存在的問題，包括缺乏利益相關(guān)者監(jiān)督與自我審計(jì)、第三方監(jiān)督職能的獨(dú)立性受到干擾等。Adiyanti等[2]以印度尼西亞西三寶壟為例，指出了資產(chǎn)質(zhì)量是印度尼西亞供水部門PPP項(xiàng)目運(yùn)營的關(guān)鍵因素，包括適合的運(yùn)營模式和長期充足的資金兩方面。Thelma等[3]分析了PPP模式不能解決坦桑尼亞水問題的原因，包括合同中風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、財(cái)務(wù)可行性、私有資本退出后公共部門效力等方面問題。Yamout等[4]對黎巴嫩貝魯特管理供水服務(wù)PPP計(jì)劃進(jìn)行了評價(jià)，指出黎巴嫩水主管部門在資產(chǎn)運(yùn)營中存在的長期性缺陷。Jang等[5]在對中國水利工程TOT模型的分析中，涉及水利工程TOT項(xiàng)目資產(chǎn)運(yùn)營分析。House[6]通過對馬尼拉和雅加達(dá)水利工程PPP項(xiàng)目進(jìn)行比較，分析了水利工程PPP項(xiàng)目在資產(chǎn)運(yùn)營中的內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)。

國內(nèi)研究探討了大中型水利PPP項(xiàng)目合作模式，主要為BOT(即建設(shè)-運(yùn)營-移交)以及相關(guān)組合方式，如“BOT+TOT(即移交-經(jīng)營-移交)”“BOT+BT(建設(shè)-移交-付款)”“BOT+TOT+BOO(建設(shè)-擁有-經(jīng)營)”等。馬毅鵬等[7]、翟偉鋒等[8]等提出BOT、TOT模式適用于通過水價(jià)調(diào)整等實(shí)現(xiàn)合理投資收益的部分準(zhǔn)公益性項(xiàng)目；BOO模式適用于經(jīng)營性水利項(xiàng)目，包括水電、供水項(xiàng)目等；政府購買服務(wù)模式適用于公益性水利項(xiàng)目。國內(nèi)關(guān)于大中型水利PPP項(xiàng)目資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制的研究主要圍繞以下三方面展開。一是收益分配。李珍珍等[9]、盛松濤等[10]分析了PPP模式下準(zhǔn)經(jīng)營性水利工程利益主體之間的收益分配問題，構(gòu)建了基于Shapley值的動(dòng)態(tài)收益分配模型。張?jiān)迫A等[11]研究發(fā)現(xiàn)，水利工程PPP項(xiàng)目投資主體中，私人部門剩余控制權(quán)的配置比例與其投資額度、股權(quán)比例成正相關(guān)關(guān)系，與其能力優(yōu)勢成負(fù)相關(guān)關(guān)系；公共部門的協(xié)調(diào)、監(jiān)管能力和期望的社會(huì)效益與其剩余控制權(quán)的配置比例成正相關(guān)關(guān)系。李香云等[12]指出我國水利工程PPP項(xiàng)目資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制設(shè)計(jì)中，存在回報(bào)機(jī)制與付費(fèi)機(jī)制關(guān)聯(lián)不夠緊密問題，強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化水利PPP項(xiàng)目實(shí)施方案編制，尤其是初步實(shí)施方案應(yīng)側(cè)重回報(bào)機(jī)制分析。賀驥等[13]等分析社會(huì)資本參與的大中型水利工程資產(chǎn)收益在政府和社會(huì)資本方間的分配問題，針對不同類型的水利工程提出相應(yīng)的資產(chǎn)管理模式。二是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。聶相田等[14]、靳東偉[15]提出，水利工程PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制設(shè)置中，應(yīng)在再談判、再融資、價(jià)格調(diào)整等方面建立合同柔性調(diào)節(jié)機(jī)制。馬維海等[16]結(jié)合水利工程PPP項(xiàng)目特點(diǎn)，構(gòu)建了項(xiàng)目的政治風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)等的計(jì)算模型。嚴(yán)景寧等[17]提出政府方應(yīng)承擔(dān)項(xiàng)目審批、法律變更風(fēng)險(xiǎn)等外部關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目測算等內(nèi)部關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)；社會(huì)資本方應(yīng)分擔(dān)項(xiàng)目審批、環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)等外部關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)和工程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)；金融機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)利率風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)等外部關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)和融資風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)。Sisavath等[18]、郭琦等[19]等指出水利工程PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本方可能存在的道德風(fēng)險(xiǎn)問題，并提出社會(huì)資本方的履約行為與政府激勵(lì)水平呈正相關(guān)，與綜合監(jiān)督懲罰力度無關(guān)。三是政府保障。袁汝華等[20]從利益相關(guān)者間關(guān)系角度研究了資產(chǎn)運(yùn)營中的政府補(bǔ)貼問題，提出在項(xiàng)目成本及社會(huì)資本方內(nèi)部收益率不變時(shí)，協(xié)議價(jià)越低，政府補(bǔ)貼額越大。司詠梅等[21]分析了內(nèi)蒙古自治區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目中政策法規(guī)政府保障機(jī)制不健全的問題，強(qiáng)調(diào)完善項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼管理和水價(jià)形成機(jī)制。馬超等[22]結(jié)合部分地區(qū)的實(shí)踐案例，分析了社會(huì)資本參建的水利工程資產(chǎn)運(yùn)營中政府保障方面的誤區(qū)，提出明確優(yōu)惠的渠道和優(yōu)惠扶持政策的建議。

可以看到，目前有關(guān)大中型水利PPP項(xiàng)目資產(chǎn)運(yùn)營研究已取得一定進(jìn)展，但暫無研究系統(tǒng)梳理我國大中型水利PPP項(xiàng)目資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制設(shè)計(jì)中現(xiàn)存關(guān)鍵問題，從而不利于有針對性地完善我國該類工程資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制設(shè)計(jì)，促進(jìn)水利工程資產(chǎn)高效運(yùn)營?；诖?，本研究將對大中型水利PPP項(xiàng)目資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制設(shè)計(jì)現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研，分析目前該類工程資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制中存在的關(guān)鍵問題及成因，并設(shè)計(jì)資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制構(gòu)建思路，試圖在一定程度上彌補(bǔ)已有研究不足，為該類資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制的設(shè)計(jì)提供參考。

2 大中型水利PPP項(xiàng)目資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制現(xiàn)狀

2.1 重大水利PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營試點(diǎn)資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制現(xiàn)狀

我國大中型水利PPP項(xiàng)目大多尚未正式運(yùn)營或運(yùn)營時(shí)間較短，該類工程在資產(chǎn)運(yùn)營方面尚處于探索階段。國家層面選取的12個(gè)重大水利PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營試點(diǎn)，均積極與社會(huì)資本合作。目前湖南莽山水庫、廣東韓江高陂水利樞紐、重慶觀景口水庫等試點(diǎn)已完成社會(huì)資本引入，并探索形成了可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。調(diào)查已完成社會(huì)資本引入的工程資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制設(shè)計(jì)情況并總結(jié)如下。

a.在工程資產(chǎn)運(yùn)營經(jīng)營權(quán)方面，已引入社會(huì)資本參與的試點(diǎn)工程均主要采用了BOT模式運(yùn)營工程資產(chǎn)。為了保證社會(huì)資本方作為市場主體在工程資產(chǎn)運(yùn)營方面的自主經(jīng)營權(quán)，政府投資多采取在項(xiàng)目公司中不形成股份，或采取將中央補(bǔ)助資金作為政府出資代表的資本金出資，按照投資比例在項(xiàng)目公司中形成相應(yīng)優(yōu)先股的治理結(jié)構(gòu)。政府主要作為工程監(jiān)管方，從公共管理的角度，負(fù)責(zé)對工程資產(chǎn)運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)管，不參與工程資產(chǎn)運(yùn)營具體事務(wù)的決策；項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)投融資、建設(shè)及運(yùn)營，并且服從政府對工程防洪抗旱等公益性功能的統(tǒng)一調(diào)度，保證工程發(fā)揮社會(huì)效益。

b.在工程資產(chǎn)運(yùn)營中收益分配方面，已引入社會(huì)資本的試點(diǎn)工程資產(chǎn)運(yùn)營收益主要為使用者付費(fèi)，包括工程發(fā)電、城鎮(zhèn)供水、農(nóng)業(yè)灌溉等收益。為了保障社會(huì)資本的投資回報(bào)，在大多數(shù)試點(diǎn)中當(dāng)?shù)卣岢霾粎⑴c工程收益分配或提出在嚴(yán)格的邊界條件才參與工程收益分配。如高陂水利樞紐工程提出當(dāng)項(xiàng)目公司資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率低于或等于8%時(shí)，政府不參與公司收益分配；社會(huì)資本方享有工程全部發(fā)電收入并負(fù)責(zé)承擔(dān)工程運(yùn)行維護(hù)的相關(guān)費(fèi)用。當(dāng)項(xiàng)目公司資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率高于8%時(shí)，將首先降低省財(cái)政安排的可行性缺口補(bǔ)貼額度，其余收益由政府和社會(huì)資本方按投資比例80%∶20%分配。

c.在工程資產(chǎn)運(yùn)營中風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面，已引入社會(huì)資本的試點(diǎn)工程普遍按照國家政策規(guī)定制定了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架，由承擔(dān)能力更強(qiáng)的一方來承擔(dān)對應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。一般來講，在合作期限內(nèi)，項(xiàng)目財(cái)務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)；不可抗力風(fēng)險(xiǎn)政府與社會(huì)資本方共同承擔(dān)；社會(huì)資本方還承擔(dān)設(shè)施的全部或部分損失或損壞的風(fēng)險(xiǎn)。

d.在工程資產(chǎn)運(yùn)營中政府保障方面，已引入社會(huì)資本的試點(diǎn)工程均對工程的農(nóng)業(yè)灌溉用水與城鎮(zhèn)供水的水價(jià)、供水量以及電價(jià)、供電量進(jìn)行了明確的承諾，以保障社會(huì)資本的投資回報(bào)；一些試點(diǎn)工程還通過允許延長合作期限、擴(kuò)大電站總裝機(jī)容量，提高社會(huì)資本參與工程資產(chǎn)運(yùn)營的積極性。在此基礎(chǔ)上，當(dāng)?shù)卣鶕?jù)工程實(shí)際情況提出了各具特色的政府保障措施。如奮斗水庫所在地政府制定了相關(guān)法規(guī)，禁止用戶私自開采、來水，并在本工程供水區(qū)域范圍內(nèi)封停自備水井，保證統(tǒng)一供水確保工程供水收益；水庫主體工程全部由政府出資建設(shè)，并將城鎮(zhèn)供水經(jīng)營權(quán)無償轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本方，為其投資回報(bào)率提供切實(shí)保障。

2.2 非試點(diǎn)大中型水利PPP項(xiàng)目資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制現(xiàn)狀

在國家一系列鼓勵(lì)社會(huì)資本參與水利工程建設(shè)運(yùn)營相關(guān)政策的引導(dǎo)下，我國各地也積極響應(yīng)，吸引社會(huì)資本參與水利工程建設(shè)運(yùn)營。一些非試點(diǎn)大中型水利工程，結(jié)合其自身功能特性、收益能力水平、投資結(jié)構(gòu)等，也在資產(chǎn)運(yùn)營中取得一定成效。

陜西南溝門水利樞紐工程為在建的準(zhǔn)公益性大型水利工程。該工程由延安市政府成立延安水務(wù)投資建設(shè)有限責(zé)任公司作為政府出資方代表，與社會(huì)資本方(陜西延長石油投資有限公司和華能國際電力開發(fā)公司)合股組建項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營公司，三者股權(quán)占比分別為40%∶30%∶30%。在未來項(xiàng)目投入運(yùn)營后，項(xiàng)目公司將長期負(fù)責(zé)南溝門水利樞紐工程的資產(chǎn)運(yùn)營并擁有工程產(chǎn)權(quán)。

云南恨虎壩灌區(qū)工程作為全國農(nóng)村水利綜合改革創(chuàng)新機(jī)制試點(diǎn)，其骨干工程資產(chǎn)的運(yùn)行管護(hù)由政府負(fù)責(zé)，而田間工程項(xiàng)目則設(shè)立了用水專業(yè)合作社，促使市場投資主體和分散農(nóng)戶全面參與水利工程資產(chǎn)運(yùn)營中?！瓣懥即笥砉?jié)水農(nóng)業(yè)科技有限公司”作為社會(huì)資本方，由企業(yè)和農(nóng)民用水合作社按照7∶3的出資比例籌建，負(fù)責(zé)田間工程資產(chǎn)的運(yùn)營管理，投資雙方按出資比例行使權(quán)力和承擔(dān)義務(wù)，擁有田間工程的產(chǎn)權(quán)，依法享有轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押的權(quán)益。

重慶鳳升水庫作為在建的準(zhǔn)公益性綜合利用中型骨干水源工程，由鳳升縣政府授權(quán)重慶市彭水縣龍鳳水資源開發(fā)有限責(zé)任公司為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，與社會(huì)資本方(重慶市水利電力建設(shè)有限公司和重慶建工集團(tuán)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司組成的聯(lián)合體)合股組建項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營公司。其中政府出資方占股25%，社會(huì)資本方占75%，該公司將在自項(xiàng)目投入運(yùn)營起15年內(nèi)負(fù)責(zé)鳳升水庫的資產(chǎn)運(yùn)營。同時(shí)，鳳升縣政府授權(quán)社會(huì)資本方對水庫周邊的土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，允許其建設(shè)商業(yè)地產(chǎn)并出售，以此來鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本方參與水利工程建設(shè)運(yùn)營。

3 大中型水利PPP項(xiàng)目資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制關(guān)鍵問題及成因分析

3.1 項(xiàng)目資產(chǎn)運(yùn)營模式較為單一

目前，大中型水利PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營大多傾向于采用BOT模式，其中國家層面確定的大中型水利PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營試點(diǎn)在試點(diǎn)實(shí)施方案中均提出工程建設(shè)運(yùn)營擬采用BOT模式。該模式作為相對成熟的政府和社會(huì)資本合作模式，相應(yīng)的資產(chǎn)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)較低，能夠在確保政府擁有工程產(chǎn)權(quán)、保障工程公益性功能發(fā)揮的同時(shí)，約定社會(huì)資本方在合作期限以及指定范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營水利工程，并通過供水、發(fā)電等讓社會(huì)資本方獲得投資收益，滿足其投資回報(bào)要求。

同時(shí)，BOT模式也存在一定的局限性。采取該模式的大中型水利工程合作期限屆滿后需將工程資產(chǎn)移交給政府或政府指定的單位，社會(huì)資本方并不真正擁有工程的產(chǎn)權(quán)。因此，BOT模式較適用于經(jīng)營性較強(qiáng)的工程以滿足社會(huì)資本方的投資回報(bào)需求。而大中型水利工程一般都具有一定的公益性功能，因此，要求政府和社會(huì)資本方在采用該模式時(shí)，要對雙方的責(zé)權(quán)分工、收益分配以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等資產(chǎn)運(yùn)營細(xì)節(jié)進(jìn)行充分談判和磋商。如果無法合理滿足社會(huì)資本方在建設(shè)、運(yùn)營中的收益預(yù)期和經(jīng)營管理訴求，將在很大程度上影響社會(huì)資本參與的積極性。如試點(diǎn)中的莽山水庫由于無法滿足社會(huì)資本方收益預(yù)期和經(jīng)營要求，先后經(jīng)歷了多次項(xiàng)目法人招標(biāo)，為吸引社會(huì)資本參與水利建設(shè)，莽山水庫5次修改招標(biāo)方案，不斷細(xì)化社會(huì)資本方的資產(chǎn)運(yùn)營權(quán)限；安徽江巷水庫、甘肅引洮供水二期、四川李家?guī)r水庫也均為滿足社會(huì)資本方提出的工程運(yùn)營要求，多次修改政府和社會(huì)資本方協(xié)議。同時(shí)，一些公益性較強(qiáng)的大中型水利工程由于無法滿足投資回報(bào)需求，也不適合使用BOT模式吸引社會(huì)資本參與工程的建設(shè)運(yùn)營。

3.2 工程項(xiàng)目公司的法人治理結(jié)構(gòu)需進(jìn)一步完善

目前，大中型水利PPP項(xiàng)目均由社會(huì)資本方牽頭組建了項(xiàng)目公司，并構(gòu)建了由政府和社會(huì)資本方參與的法人治理結(jié)構(gòu)框架負(fù)責(zé)工程資產(chǎn)運(yùn)營，但在具體的股權(quán)構(gòu)成和工程資產(chǎn)運(yùn)營管理權(quán)行使方面仍存在一定問題。

一方面，對于是否應(yīng)將中央補(bǔ)助資金作為項(xiàng)目公司資本金并形成相應(yīng)股權(quán)，政府和社會(huì)資本方存在一定爭議。政府出資方和社會(huì)資本方在項(xiàng)目公司中的資本金比例將影響項(xiàng)目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)，也是決定工程建成后項(xiàng)目公司如何在資產(chǎn)運(yùn)營過程中行使決策權(quán)、分配收益并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的重要依據(jù)。目前我國相關(guān)政策規(guī)定，中央投資可作為投資補(bǔ)助、資本金注入、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等方式支持PPP項(xiàng)目，但并未明確中央投資是否必須作為項(xiàng)目公司資本金。將中央投資資金作為政府出資代表在項(xiàng)目公司中的資本金并形成相應(yīng)股權(quán)，有利于加強(qiáng)政府出資人在項(xiàng)目公司中的決策權(quán)，確保工程公益性功能的發(fā)揮。如貴州馬嶺水利樞紐工程和重慶觀景口水庫工程在組建項(xiàng)目公司時(shí)，項(xiàng)目的中央補(bǔ)助資金均作為政府出資人代表的資本金出資，形成政府出資人在項(xiàng)目公司中的股權(quán)。但同時(shí)，社會(huì)資本方則認(rèn)為中央補(bǔ)助資金應(yīng)當(dāng)作為對于社會(huì)資本投資的補(bǔ)充。將中央投資作為項(xiàng)目公司資本金，會(huì)沖淡社會(huì)資本方在項(xiàng)目公司中的股權(quán)，影響社會(huì)資本方參與工程運(yùn)營的決策權(quán)，降低社會(huì)資本方參與工程的積極性。

另一方面，工程資產(chǎn)的運(yùn)營管理權(quán)限劃分不夠明晰。大部分工程在政府和社會(huì)資本方簽訂合作協(xié)議時(shí)，提出由社會(huì)資本方在協(xié)議范圍內(nèi)擁有自主運(yùn)營工程相關(guān)資產(chǎn)的權(quán)利。如馬嶺水利樞紐明確提出由政府出資方和社會(huì)資本方共同出資組建的貴州省馬嶺水利樞紐開發(fā)有限公司作為項(xiàng)目法人，負(fù)責(zé)工程運(yùn)營管理，并由社會(huì)資本方具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目公司運(yùn)營。同時(shí)，貴州省水利投資有限責(zé)任公司作為政府出資方代表，明確提出應(yīng)根據(jù)政府出資方在項(xiàng)目公司中的股權(quán)，向項(xiàng)目公司指派公司董事長及多名董事。這種做法可能會(huì)影響未來社會(huì)資本方作為市場主體對于工程資產(chǎn)的自主運(yùn)營，增加了社會(huì)資本方參建的大中型水利工程資產(chǎn)運(yùn)營的復(fù)雜性。

3.3 工程風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與權(quán)責(zé)劃分之間的匹配度較低

大多數(shù)試點(diǎn)工程均按照國家政策所規(guī)定，遵循最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分配原則制定了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架，但這些工程未能充分結(jié)合工程項(xiàng)目公司的權(quán)責(zé)劃分具體內(nèi)容，在工程資產(chǎn)運(yùn)營過程中設(shè)計(jì)與政企雙方權(quán)責(zé)匹配的，具有操作性和針對性的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。這一方面是由于當(dāng)前我國社會(huì)資本參與大中型水利工程建設(shè)運(yùn)營尚處于起步階段，政府與社會(huì)資本方對其中的盈利及風(fēng)險(xiǎn)情況尚處于摸索過程，缺少可借鑒的經(jīng)驗(yàn)；另一方面是因?yàn)槲覈こ涕L期以來由政府管理，缺少資產(chǎn)運(yùn)營市場化的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，容易忽視風(fēng)險(xiǎn)防范的重要性。

大中型水利PPP項(xiàng)目資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制中，工程風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與權(quán)責(zé)劃分之間較低的匹配度，會(huì)導(dǎo)致政府或社會(huì)資本方在獲得較少權(quán)益的同時(shí)，卻承擔(dān)較多的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。例如高陂水利樞紐在政府和社會(huì)資本協(xié)議中提出，當(dāng)項(xiàng)目公司資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率高于8%時(shí)，收益由政府和社會(huì)資本方按投資比例80%∶20%進(jìn)行利潤分成，同時(shí)，該項(xiàng)目政府投資方卻不承擔(dān)任何經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。這些將進(jìn)一步影響政府投資方和社會(huì)資本方各自職責(zé)的履行，降低其對于工程資產(chǎn)運(yùn)營的風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，增加工程的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)也會(huì)增加社會(huì)資本方的收益不確定性，影響社會(huì)資本方參與工程運(yùn)營的積極性，難以保障工程效益的有效發(fā)揮。

3.4 政府保障內(nèi)容的可行性和有效性有待強(qiáng)化

政府為了更好地吸引社會(huì)資本參與大中型水利工程建設(shè)運(yùn)營，往往做出了最低投資回報(bào)率、水價(jià)、電價(jià)、用水量、用電量等保底承諾。其中仍存在不科學(xué)之處，影響政府相關(guān)承諾的可行性以及對政府約束的有效性。

一方面，政府在設(shè)計(jì)保底政策時(shí)，對于各項(xiàng)影響工程收益的邊界條件變化缺少科學(xué)的預(yù)測。目前在引入社會(huì)資本的試點(diǎn)中，政府關(guān)于工程電價(jià)的承諾中均提出在合作期限內(nèi)按照一定標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，而市場電價(jià)可能會(huì)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、銀行利率浮動(dòng)、產(chǎn)品市場價(jià)格、運(yùn)行成本提高而變化，因此，所承諾電價(jià)很有可能在未來無法實(shí)現(xiàn)或者導(dǎo)致工程運(yùn)營無法獲得收益，影響工程社會(huì)效益的發(fā)揮以及社會(huì)資本方的收益水平，難以保障工程長期良好的運(yùn)營，降低社會(huì)資本方參與工程資產(chǎn)運(yùn)營的積極性。另一方面，當(dāng)前該類工程中，政府對社會(huì)資本的補(bǔ)貼多為利潤補(bǔ)貼，但對補(bǔ)貼的測算方式仍不夠科學(xué)。例如水價(jià)階梯補(bǔ)貼額度設(shè)計(jì)中，當(dāng)實(shí)際用水量在政府設(shè)計(jì)的各個(gè)階梯區(qū)間臨界點(diǎn)左右時(shí)，補(bǔ)貼金額出現(xiàn)較大的變化，從而影響社會(huì)資本運(yùn)營工程資產(chǎn)時(shí)進(jìn)行科學(xué)決策，導(dǎo)致社會(huì)資本方對工程服務(wù)的重視程度不夠，甚至出現(xiàn)政府過度讓利的情況。

此外，大中型水利PPP項(xiàng)目中政企雙方均約定了政府保障的內(nèi)容，但對于政府不能兌現(xiàn)所承諾內(nèi)容的約束條款、仲裁條款等內(nèi)容均尚為空白。完善政府保障未能實(shí)現(xiàn)時(shí)的相關(guān)約束條款，對政府無法兌現(xiàn)承諾時(shí)的處理方案予以界定，一方面，可為社會(huì)資本方切身利益提供保障，另一方面，對政府兌現(xiàn)其承諾也能起到一定約束作用，有利于提高所制定政府保障措施的科學(xué)性與合理性。

4 大中型水利PPP項(xiàng)目資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制構(gòu)建思路

4.1 資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制構(gòu)建的原則

4.1.1結(jié)合實(shí)際差異化構(gòu)建的原則

大中型水利工程包括防洪、抗旱、灌溉、供水、發(fā)電等多種功能，各項(xiàng)大中型水利工程的實(shí)際主體功能以及各部分功能的比重都有所不同，工程的經(jīng)營性和公益性資產(chǎn)比例也區(qū)別較大，因此，應(yīng)當(dāng)分類設(shè)計(jì)切實(shí)可行的資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制。此外，不同工程的具體資產(chǎn)管理內(nèi)容有所差異，且盈利能力不同，從而前期對社會(huì)資本投資的吸引力不同。以此為基礎(chǔ)，所形成的項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)及相應(yīng)的資產(chǎn)運(yùn)營主體、運(yùn)營范圍以及運(yùn)營機(jī)制等均會(huì)有一定差異，后期社會(huì)資本參與資產(chǎn)運(yùn)營的積極程度、工程盈利能力等均會(huì)有所差別，進(jìn)而所需要的政府保障也各有特色，這些都會(huì)影響到資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制的設(shè)計(jì)。因此，在設(shè)計(jì)大中型水利PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制時(shí)，要充分結(jié)合上述因素，體現(xiàn)具體工程的特點(diǎn)，構(gòu)建切實(shí)可行的資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制。

4.1.2政企雙方互利共贏的原則

在大中型水利PPP項(xiàng)目資產(chǎn)運(yùn)營過程中，政府作為社會(huì)管理者，較為注重工程資產(chǎn)的保值增值以及工程社會(huì)效益是否能有效發(fā)揮；社會(huì)資本方則希望能獲得更多的工程運(yùn)營決策權(quán)，提高自己的收益回報(bào)。而大中型水利工程的盈利能力較為有限。因此，在社會(huì)資本參與大中型水利工程資產(chǎn)管理中，政府和社會(huì)資本方要結(jié)合雙方需求，根據(jù)實(shí)際情況構(gòu)建合理的收益分配機(jī)制，確保政府和社會(huì)資本方能夠在資產(chǎn)運(yùn)營過程中實(shí)現(xiàn)共贏。

4.1.3風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與權(quán)責(zé)相匹配的原則

大中型水利PPP項(xiàng)目資產(chǎn)運(yùn)營中，政府與社會(huì)資本方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)普遍遵循最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分配原則，即由承擔(dān)能力更強(qiáng)的一方來承擔(dān)對應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。但在具體工程中，各方所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)還應(yīng)該與其權(quán)益、職責(zé)范圍相匹配，以確保政府投資方和社會(huì)資本方履行各自職責(zé)的積極性，提高其對工程資產(chǎn)運(yùn)營的風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，降低工程資產(chǎn)的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。

4.1.4政府保障可行性與有效性原則

政府在對大中型水利PPP項(xiàng)目資產(chǎn)運(yùn)營提供保障時(shí)，要確保保障內(nèi)容的可行性與有效性。一方面，對工程所提供產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格預(yù)期、數(shù)量預(yù)期，以及政府對社會(huì)資本方提供的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，要經(jīng)過科學(xué)測算，并實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，確保所保證內(nèi)容的可行性，促進(jìn)項(xiàng)目順利實(shí)施。另一方面，要明確政府保障未能實(shí)現(xiàn)的有關(guān)約束條款，保證政府保障內(nèi)容的有效性，避免社會(huì)資本方與政府間產(chǎn)生合同糾紛，提高社會(huì)資本方對政府的信任度及其參與工程資產(chǎn)運(yùn)營的積極性。

4.2 資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制構(gòu)建框架設(shè)計(jì)

4.2.1確定工程資產(chǎn)運(yùn)營模式類別

在大中型水利PPP項(xiàng)目資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制構(gòu)建中，首先應(yīng)根據(jù)工程實(shí)際情況確定相應(yīng)的資產(chǎn)運(yùn)營模式。需要指出的是，由于大中型水利工程多具有一定公益性功能，關(guān)乎國計(jì)民生，發(fā)揮工程的社會(huì)效益十分重要。因此，在該類工程資產(chǎn)運(yùn)營過程中，不適合由社會(huì)資本方完全掌握工程產(chǎn)權(quán)和資產(chǎn)運(yùn)營的決策權(quán)。

首先，對于以經(jīng)營性功能為主的工程，可考慮在政府擁有工程產(chǎn)權(quán)的前提下，由社會(huì)資本方牽頭組建項(xiàng)目公司，在合作期限內(nèi)將工程資產(chǎn)完全交由社會(huì)資本方運(yùn)營，或由政府與社會(huì)資本方按照投資形成項(xiàng)目公司的股份共同負(fù)責(zé)資產(chǎn)運(yùn)營。然后，對于具有一定經(jīng)營性但經(jīng)營性不強(qiáng)且適宜由社會(huì)資本方長期擁有并運(yùn)營的大中型水利工程，可考慮采用使用者付費(fèi)方式，由政府與社會(huì)資本方按照股權(quán)投資的方式共同投資建設(shè)工程，并按照投資比例擁有工程產(chǎn)權(quán)，負(fù)責(zé)工程資產(chǎn)運(yùn)營。最后，對于以公益性功能為主的工程，應(yīng)當(dāng)確保工程產(chǎn)權(quán)由政府所有，以保證工程的公益性功能有效發(fā)揮。可考慮采取政府付費(fèi)的方式，由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)工程資產(chǎn)運(yùn)營，向政府或公眾提供相應(yīng)的工程服務(wù)，并確保工程資產(chǎn)保值增值。由政府對社會(huì)資本方的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行定期考核，并根據(jù)考核結(jié)果向社會(huì)資本方付費(fèi)。

同時(shí)，大中型水利PPP項(xiàng)目資產(chǎn)運(yùn)營方式還應(yīng)當(dāng)充分考慮政府投資方和社會(huì)資本方對于工程的投資規(guī)模及投資比例。對于社會(huì)資本投資額較高的工程，可考慮由社會(huì)資本方在一定合作期限內(nèi)獨(dú)立運(yùn)營工程資產(chǎn)，或在合作期限內(nèi)與政府合作經(jīng)營工程資產(chǎn)，以保證社會(huì)資本方對工程資產(chǎn)的運(yùn)營決策權(quán)和社會(huì)資本方的投資收益。對于社會(huì)資本方投資額較低的工程，可考慮由社會(huì)資本方在合作期限內(nèi)與政府合作運(yùn)營工程資產(chǎn)，或由政府對社會(huì)資本方所提供服務(wù)進(jìn)行付費(fèi)，以保證政府作為主要投資方擁有工程的產(chǎn)權(quán)并實(shí)現(xiàn)工程的社會(huì)效益。對于資產(chǎn)適合由社會(huì)資本方長期擁有并運(yùn)營的工程，可考慮由社會(huì)資本方與政府共同投資建設(shè)工程，并按照投資比例擁有工程產(chǎn)權(quán)，在此基礎(chǔ)上共同組建項(xiàng)目公司，按照項(xiàng)目公司股份比例共同負(fù)責(zé)工程資產(chǎn)運(yùn)營。

4.2.2明確收益分配機(jī)制

收益分配機(jī)制是大中型水利PPP項(xiàng)目資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制的核心內(nèi)容，直接影響到社會(huì)資本方參與工程資產(chǎn)運(yùn)營的投資回報(bào)和工程資產(chǎn)運(yùn)營的可持續(xù)性?？梢虻刂埔嗽谝韵麓笾行退鸓PP項(xiàng)目收益分配機(jī)制中進(jìn)行選擇。一是社會(huì)資本方獲得項(xiàng)目運(yùn)營所有收益，當(dāng)收益難以滿足社會(huì)資本的投資回報(bào)時(shí)，可由政府進(jìn)行可行性缺口補(bǔ)貼，政府投資不參與工程收益分配；二是社會(huì)資本方與政府按照雙方投資比例或項(xiàng)目公司股權(quán)比例分配資產(chǎn)運(yùn)營收益，但是為了保證社會(huì)資本的投資回報(bào)，應(yīng)當(dāng)對于政府投資分配收益設(shè)定嚴(yán)格的邊界條件；三是由政府購買服務(wù)，社會(huì)資本方負(fù)責(zé)運(yùn)營工程資產(chǎn)并提供相應(yīng)的服務(wù)，政府根據(jù)服務(wù)質(zhì)量向社會(huì)資本方付費(fèi)，政府和社會(huì)資本方形成了工程服務(wù)的買賣關(guān)系。具體收益分配機(jī)制的確定，要遵循上述原則，保障社會(huì)資本最低收益，同時(shí)要使各方收益與其所享有的權(quán)利、職責(zé)相匹配，與所承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)相對等，并以社會(huì)資本方提供的服務(wù)質(zhì)量作為重要依據(jù)。

4.2.3明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制作為工程資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制的重要內(nèi)容，將直接影響到資產(chǎn)運(yùn)營是否能夠長期順利進(jìn)行，并且間接影響到工程的收益分配和效益發(fā)揮。大中型水利PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的構(gòu)建，首先，應(yīng)根據(jù)最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分配原則，明確對于法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、政府承諾范圍以內(nèi)的市場風(fēng)險(xiǎn)以及政府行為造成的保險(xiǎn)范圍以外的不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等一般由政府承擔(dān)。然后，應(yīng)根據(jù)社會(huì)資本方參與大中型水利工程建設(shè)運(yùn)營的不同方式，按照權(quán)責(zé)劃分對等原則，確定工程資產(chǎn)運(yùn)營過程中的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營管理風(fēng)險(xiǎn)、政府承諾范圍以外的市場風(fēng)險(xiǎn)、外匯風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境影響風(fēng)險(xiǎn)、除政企雙方合同外的其他合同風(fēng)險(xiǎn)以及超出一定范圍的利率變化風(fēng)險(xiǎn)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，由政府與社會(huì)資本方按其投資比例和權(quán)責(zé)劃分方式對應(yīng)承擔(dān)。最后，自然災(zāi)害或其他非政策變化造成的不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等由雙方按其出資比例共同承擔(dān)，而政企雙方合同風(fēng)險(xiǎn)則可由政府和社會(huì)資本對等分擔(dān)。此外，還應(yīng)遵循風(fēng)險(xiǎn)有上限原則，避免某一方單獨(dú)承擔(dān)無限大的風(fēng)險(xiǎn)，提升其參與工程資產(chǎn)運(yùn)營的積極性。

4.2.4明確政府保障機(jī)制

大中型水利工程投資規(guī)模大、回報(bào)周期長，合理有效的政府保障機(jī)制能夠保證社會(huì)資本投資回報(bào)的穩(wěn)定性，是吸引社會(huì)資本參與大中型水利工程資產(chǎn)運(yùn)營并確保長期良好運(yùn)營的關(guān)鍵因素。大中型水利PPP項(xiàng)目政府保障內(nèi)容一般包括制度支撐、保底政策、資源配置等方面，同時(shí)應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)允許合作期限延長，協(xié)議內(nèi)容動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)，政府保障不能實(shí)現(xiàn)的后備條款等內(nèi)容。其中制度支撐包括為社會(huì)資本方工程資產(chǎn)或其他資產(chǎn)的運(yùn)營提供政策環(huán)境與外部支持，將政府付費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算等；保底政策包括社會(huì)資本基準(zhǔn)投資收益率保證，可行性缺口補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)貼調(diào)整承諾、產(chǎn)品服務(wù)定價(jià)及調(diào)整承諾、保底收入以及保底市場需求量承諾等；資源配置包括配置土地資源、礦產(chǎn)資源、旅游資源等與工程相關(guān)的非水利資源。在具體確定政府保障內(nèi)容時(shí)，要如上所述，以工程實(shí)際收益、可配置資產(chǎn)情況，以及當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府的財(cái)政能力作為依據(jù)，確保工程資產(chǎn)運(yùn)行保障機(jī)制的可行性與有效性。

5 結(jié) 語

本研究調(diào)查分析了我國大中型水利PPP項(xiàng)目資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制現(xiàn)狀，挖掘其中存在的關(guān)鍵問題及其成因，繼而構(gòu)建了該機(jī)制設(shè)計(jì)的總體思路，結(jié)論如下。

a.我國大中型水利PPP項(xiàng)目資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制目前存在的關(guān)鍵問題包括，資產(chǎn)運(yùn)營模式較為單一、工程項(xiàng)目公司的法人治理結(jié)構(gòu)需進(jìn)一步完善、工程風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與權(quán)責(zé)劃分間的匹配度較低、政府保障內(nèi)容的可行性和有效性有待強(qiáng)化。

b.我國大中型水利PPP項(xiàng)目資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制設(shè)計(jì)，應(yīng)結(jié)合工程主體功能的性質(zhì)、社會(huì)資本投資規(guī)模及占比，以及資產(chǎn)是否適合由社會(huì)資本方長期擁有并運(yùn)營等方面的情況，選擇工程適宜的資產(chǎn)運(yùn)營模式；繼而在該模式下，遵循保障社會(huì)資本最低收益、政企雙方收益與權(quán)責(zé)利相匹配原則，建立相應(yīng)的收益分配機(jī)制；遵循風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)中最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與權(quán)責(zé)劃分對等、風(fēng)險(xiǎn)有上限等原則，建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制；堅(jiān)持內(nèi)容可行性與有效性原則，建立切實(shí)可行的制度支撐、保底政策、資源配置等政府保障機(jī)制。

在后續(xù)研究中，可基于本文所設(shè)計(jì)的我國大中型水利PPP項(xiàng)目資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制構(gòu)建思路，針對具體類別的大中型水利工程PPP項(xiàng)目，構(gòu)建切實(shí)可行的資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制，為實(shí)踐提供更具體貼切的指導(dǎo)。