基于政府管制的道路運(yùn)輸行為分類(lèi)研究

張嘉翔，李 強(qiáng)，雷孟林

（1.長(zhǎng)安大學(xué)人文學(xué)院，陜西西安 710064；2.青海省交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法監(jiān)督局，青海西寧 810000；3.長(zhǎng)安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，陜西西安 710064）

完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)重要領(lǐng)域立法，加快我國(guó)法域外適用的法律體系建設(shè)，以良法保障善治，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求[1]。制定《道路運(yùn)輸法》是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系、規(guī)范運(yùn)輸市場(chǎng)秩序、促進(jìn)道路運(yùn)輸事業(yè)健康發(fā)展的必須，也是推進(jìn)我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。“對(duì)道路運(yùn)輸業(yè)實(shí)行某種程度的管制，是各國(guó)的普遍的作法，運(yùn)輸管制實(shí)際上是國(guó)家對(duì)運(yùn)輸業(yè)實(shí)施的特殊管理，也是執(zhí)行社會(huì)運(yùn)輸政策的手段之一”[2]。不是所有的道路運(yùn)輸行為都應(yīng)當(dāng)受到管制，道路運(yùn)輸法必須明確其所應(yīng)當(dāng)管制的道路運(yùn)輸行為。道路運(yùn)輸法以規(guī)范一定范圍的道路運(yùn)輸行為為己任，以一定范圍的道路運(yùn)輸關(guān)系為調(diào)整對(duì)象和范圍，也就是說(shuō)，并不是所有的道路運(yùn)輸行為都是道路運(yùn)輸法調(diào)整、規(guī)制的對(duì)象，道路運(yùn)輸法僅對(duì)部分道路運(yùn)輸行為進(jìn)行規(guī)制。那么，哪些道路運(yùn)輸行為應(yīng)當(dāng)受到規(guī)制，哪些不應(yīng)當(dāng)受到規(guī)制？對(duì)這個(gè)問(wèn)題的回答，是未來(lái)制定法律層級(jí)的道路運(yùn)輸法的立法的迫切需要，也是加強(qiáng)道路運(yùn)輸行政執(zhí)法的需要，對(duì)完善交通運(yùn)輸法律規(guī)范體系，建設(shè)交通運(yùn)輸法治，政府部門(mén)都是不容回避的一個(gè)重要問(wèn)題。

政府管制，又稱(chēng)政府規(guī)制，是政府運(yùn)用公共權(quán)力，根據(jù)相應(yīng)的規(guī)則對(duì)微觀市場(chǎng)主體行為實(shí)行的一種干預(yù)，是一種公共政策形式。政府應(yīng)當(dāng)對(duì)市場(chǎng)主體的哪些行為進(jìn)行規(guī)制，關(guān)乎政府與市場(chǎng)的關(guān)系，關(guān)乎政府與市場(chǎng)的邊界。黨的十八大報(bào)告指出，要讓市場(chǎng)對(duì)資源的配置起決定性作用，政府能不管的盡量不管。政府管制的目的在于糾正市場(chǎng)的失靈。“公共利益是實(shí)行運(yùn)輸管制的主要依據(jù)”[3]；有限公共資源的利用、秩序的維護(hù)等也是是否應(yīng)予管制的理由。理論的闡述和法律的規(guī)定構(gòu)成我們判斷一道路運(yùn)輸行為是否應(yīng)當(dāng)受到管制的主要依據(jù)。

一、立法規(guī)制的道路運(yùn)輸行為及分析

改革開(kāi)放后，我國(guó)先后有兩部道路運(yùn)輸法規(guī)對(duì)應(yīng)予管制的道路運(yùn)輸行為進(jìn)行了界定：一是1986年12 月29 日原交通部、國(guó)家經(jīng)委頒布的《公路運(yùn)輸管理暫行條例》；二是《中華人民共和國(guó)道路交通管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《道條》）及其配套規(guī)定。這兩部法所規(guī)制的道路運(yùn)輸行為不盡相同。檢討這兩部法律文件，有助于對(duì)問(wèn)題的研究。

《公路運(yùn)輸管理暫行條例》規(guī)制的運(yùn)輸行為。該《條例》把公路運(yùn)輸分為營(yíng)業(yè)性和非營(yíng)業(yè)性兩種，認(rèn)為需要規(guī)制的運(yùn)輸行為是營(yíng)業(yè)性公路運(yùn)輸行為。該《條例》規(guī)定，營(yíng)業(yè)性公路運(yùn)輸行為是指為社會(huì)提供勞務(wù)、發(fā)生各種方式費(fèi)用結(jié)算的公路運(yùn)輸。非營(yíng)業(yè)性運(yùn)輸指為本單位生產(chǎn)、生活服務(wù)，不發(fā)生費(fèi)用結(jié)算的公路運(yùn)輸。

《道條》及其配套規(guī)定規(guī)制的運(yùn)輸行為。這里講的《道條》配套規(guī)定是指《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《客規(guī)》）和《道路貨物運(yùn)輸及站場(chǎng)管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《貨規(guī)》）。《道條》及其配套規(guī)定把道路運(yùn)輸行為劃分為經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性兩種，規(guī)制的主要是經(jīng)營(yíng)性道路運(yùn)輸行為，例外的情況是危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸，不管是經(jīng)營(yíng)性還是非經(jīng)營(yíng)性的危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸，都受法律的規(guī)制。經(jīng)營(yíng)性道路旅客運(yùn)輸，是指用客車(chē)運(yùn)送旅客、為社會(huì)公眾提供服務(wù)、具有商業(yè)性質(zhì)的道路客運(yùn)活動(dòng)。經(jīng)營(yíng)性道路貨物運(yùn)輸，是指為社會(huì)提供公共服務(wù)、具有商業(yè)性質(zhì)的道路貨物運(yùn)輸活動(dòng)。

（一）營(yíng)業(yè)性與非營(yíng)業(yè)性公路運(yùn)輸?shù)姆诸?lèi)與管制

從管制的角度分析，《公路運(yùn)輸管理暫行條例》把管制的運(yùn)輸行為定義為營(yíng)業(yè)性公路運(yùn)輸，認(rèn)為法律應(yīng)當(dāng)規(guī)制的道路運(yùn)輸行為為營(yíng)業(yè)性的公路運(yùn)輸，非營(yíng)業(yè)性公路運(yùn)輸不是法律規(guī)制的范圍。這種界定至少存在以下問(wèn)題：

一是，沒(méi)有把城市道路運(yùn)輸納入管制的范圍。按照我國(guó)公路法和道路交通安全法的規(guī)定，公路僅指城市與城市、城市與農(nóng)村之間的道路，不包括城市道路。大部制改革后，不管是城市道路運(yùn)輸，還是公路運(yùn)輸，統(tǒng)一由交通運(yùn)輸部主管，綜合運(yùn)輸體制的建立和發(fā)展也要求城市道路運(yùn)輸和公路運(yùn)輸?shù)慕y(tǒng)一，因此，僅把公路運(yùn)輸行為納入管制范圍，既與現(xiàn)行體制不符，也不符合發(fā)展綜合運(yùn)輸?shù)恼邔?dǎo)向。

二是，營(yíng)業(yè)性與非營(yíng)業(yè)性的劃分存在管制的真空，把應(yīng)當(dāng)管制的某些運(yùn)輸行為排除在管制范圍之外，不利于維護(hù)運(yùn)輸市場(chǎng)秩序。一般認(rèn)為，營(yíng)業(yè)是以營(yíng)利為目的連續(xù)從事同一事業(yè)的活動(dòng)。據(jù)此，營(yíng)業(yè)性運(yùn)輸行為應(yīng)當(dāng)被理解為連續(xù)性的運(yùn)輸活動(dòng)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：續(xù)為的運(yùn)輸行為），而非偶發(fā)性的行為。然而，實(shí)踐中有許多人利用業(yè)余時(shí)間（如晚上下班時(shí)間）從事以營(yíng)利為目的的運(yùn)輸活動(dòng)，這種行為不是連續(xù)的，而是偶發(fā)的，當(dāng)事人想做就做，不想做就不做，對(duì)運(yùn)輸市場(chǎng)的秩序和旅客的人身財(cái)產(chǎn)安全造成了較大的損害。面對(duì)這種行為，執(zhí)法者盡管經(jīng)常以“黑車(chē)”（“黑車(chē)”被認(rèn)為是沒(méi)有取得許可，擅自從事?tīng)I(yíng)業(yè)性公路運(yùn)輸?shù)男袨椋┎樘?，但按照營(yíng)業(yè)性運(yùn)輸?shù)亩x，這種偶發(fā)的以營(yíng)利為目的的公路運(yùn)輸行為就不是營(yíng)業(yè)性運(yùn)輸，因?yàn)樗麤](méi)有營(yíng)業(yè)。

三是，把營(yíng)業(yè)性運(yùn)輸定性為“發(fā)生各種方式費(fèi)用結(jié)算”，既存在擴(kuò)大營(yíng)業(yè)性運(yùn)輸行為范圍的情況，也存在縮小營(yíng)業(yè)性運(yùn)輸行為范圍的情況；或者說(shuō)，既存在擴(kuò)大管制的范圍的情況，又存在縮小管制范圍的情況。一般而言，營(yíng)業(yè)的本質(zhì)特征是以營(yíng)利為目的，而不是“發(fā)生各種方式費(fèi)用結(jié)算”。發(fā)生各種方式費(fèi)用結(jié)算的行為多數(shù)可能是營(yíng)業(yè)性的，但也未必都是，如搭順風(fēng)車(chē)的人給車(chē)主錢(qián)，可能是基于感謝，也可能是基于“分?jǐn)偝杀尽盵4]；同樣，未發(fā)生各種方式費(fèi)用結(jié)算的行為多數(shù)是非營(yíng)業(yè)性的，但也未必都是，如免費(fèi)公交等。把營(yíng)業(yè)性運(yùn)輸定性為“發(fā)生各種方式費(fèi)用結(jié)算”，政府管了不該管的，對(duì)該管的卻沒(méi)有管，即所謂的“越位”與“缺位”并存。

（二）經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性道路運(yùn)輸?shù)姆诸?lèi)與管制

如前所述，《道條》原則上規(guī)制的是經(jīng)營(yíng)性道路運(yùn)輸行為，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性道路運(yùn)輸行為的規(guī)制僅限于危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸。關(guān)于《客規(guī)》和《貨規(guī)》對(duì)經(jīng)營(yíng)性道路運(yùn)輸行為的界定已如前述。分析《客規(guī)》和《貨規(guī)》對(duì)經(jīng)營(yíng)性道路運(yùn)輸行為的界定，我們認(rèn)為至少存在如下問(wèn)題：

一是，未明確對(duì)特定對(duì)象運(yùn)輸是否規(guī)制。特定對(duì)象運(yùn)輸是日本道路運(yùn)輸法的說(shuō)法[5]，在美國(guó)被稱(chēng)為合同運(yùn)輸，在英國(guó)則被說(shuō)成是私人運(yùn)輸[6]。與公共運(yùn)輸相對(duì)應(yīng)，特定對(duì)象運(yùn)輸服務(wù)的對(duì)象是特定的，而不像公共運(yùn)輸服務(wù)于不特定的任何人。《客規(guī)》和《貨規(guī)》所規(guī)制的經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸是面向“社會(huì)公眾”或“社會(huì)”提供的服務(wù)，應(yīng)當(dāng)是指公共運(yùn)輸。那么，《客規(guī)》和《貨規(guī)》規(guī)制特定對(duì)象運(yùn)輸嗎？事實(shí)上，在運(yùn)政實(shí)踐中，一些運(yùn)政機(jī)構(gòu)就碰到了申請(qǐng)從事特定對(duì)象的運(yùn)輸要不要許可這樣的問(wèn)題，對(duì)此，究竟是受理、還是不受理，運(yùn)政人員往往眾說(shuō)紛紜、莫衷一是。

二是，未明確對(duì)何種車(chē)輛從事的經(jīng)營(yíng)性道路運(yùn)輸進(jìn)行規(guī)制。《客規(guī)》試圖在這個(gè)方面有所明確，規(guī)定其管制的經(jīng)營(yíng)性道路旅客運(yùn)輸是用“客車(chē)”面向社會(huì)公眾提供的、具有商業(yè)性的道路運(yùn)輸，但對(duì)什么是客車(chē)，沒(méi)有進(jìn)一步的明確?！翱蛙?chē)”，顧名思義是運(yùn)送旅客的車(chē)，包括汽車(chē)，也包括汽車(chē)以外的人力車(chē)、摩托車(chē)等，至少老百姓是這樣理解的。如果這樣理解的話，在今天，在汽車(chē)文明發(fā)達(dá)的今天，在客運(yùn)市場(chǎng)上汽車(chē)運(yùn)輸實(shí)際上占絕對(duì)統(tǒng)治地位的今天，我們卻要規(guī)制摩托車(chē)、甚至人力車(chē)從事的道路旅客運(yùn)輸，確實(shí)讓人難以理解。事實(shí)上，人力車(chē)等非汽車(chē)從事道路旅客運(yùn)輸，既不會(huì)影響道路運(yùn)輸市場(chǎng)秩序，廣大老百姓也不會(huì)廣泛選擇接受這樣的服務(wù)，因?yàn)?，?duì)運(yùn)送時(shí)間的節(jié)約是消費(fèi)者非?？粗氐氖虑?，畢竟生活節(jié)奏不再是從前了。因此，作為法律，大可不必規(guī)制這種運(yùn)輸，而剝奪公民的自由。當(dāng)然，在城市，由于城市道路這種有限公共資源的稀缺性，加上非汽車(chē)交通工具從事道路運(yùn)輸?shù)陌踩?，是否要?duì)非汽車(chē)交通工具從事道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)進(jìn)行管制，可以由地方政府根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行決定。

需要法律管制的道路貨物運(yùn)輸行為，是用汽車(chē)從事的、還是包括汽車(chē)在內(nèi)的所有車(chē)輛從事的道路運(yùn)輸，《貨規(guī)》沒(méi)有規(guī)定。對(duì)這一重要的問(wèn)題，《貨規(guī)》的不動(dòng)聲色不僅在理論界造成了莫衷一是，也給運(yùn)政執(zhí)法的實(shí)踐造成了困惑。我們認(rèn)為，未來(lái)的《道路運(yùn)輸法》，或者其他道路運(yùn)輸法規(guī)應(yīng)當(dāng)對(duì)這一問(wèn)題予以明確。我們的觀點(diǎn)是，汽車(chē)從事貨運(yùn)經(jīng)營(yíng)可以管制，汽車(chē)以外的交通工具從事貨運(yùn)經(jīng)營(yíng)無(wú)需管制，但從事危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)的例外。理由是，非汽車(chē)從事貨運(yùn)經(jīng)營(yíng)沒(méi)有多少市場(chǎng)需求，不會(huì)對(duì)貨運(yùn)市場(chǎng)秩序造成嚴(yán)重影響；利用非汽車(chē)從事貨運(yùn)經(jīng)營(yíng)，由于其運(yùn)量小、運(yùn)輸速度低，對(duì)公共安全的影響不大，至少要比汽車(chē)從事貨運(yùn)經(jīng)營(yíng)的安全性要好；利用非汽車(chē)從事貨運(yùn)經(jīng)營(yíng)，既彌補(bǔ)了汽車(chē)貨運(yùn)在小批量貨運(yùn)方面的難以到位，也是市場(chǎng)“無(wú)形之手”可以盡情揮灑的領(lǐng)域。

三是，未明確對(duì)在何種道路上從事的道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)進(jìn)行管制。道路有公共道路和私路或?qū)Ｓ寐分畡e。公共道路供社會(huì)車(chē)輛行駛；私路或?qū)Ｓ玫缆凡粚?duì)社會(huì)車(chē)輛開(kāi)放，主要為本單位的生產(chǎn)（或作業(yè)）、生活服務(wù)。在私路或?qū)Ｓ寐飞线M(jìn)行運(yùn)輸可能是收費(fèi)的、或經(jīng)營(yíng)性的，如旅游景區(qū)運(yùn)送游客進(jìn)入景點(diǎn)的旅游車(chē)、一些單位內(nèi)部的供單位職工、學(xué)生乘坐的微循環(huán)車(chē)等。這些運(yùn)輸是否屬于需要管制的道路運(yùn)輸呢？很顯然，《道條》及其配套規(guī)定沒(méi)有給出明確的答案。我們的看法是，政府或法律不應(yīng)當(dāng)管制這類(lèi)運(yùn)輸。理由是，這種運(yùn)輸不影響運(yùn)輸市場(chǎng)的秩序，不涉及對(duì)有限公共資源的利用，更重要的是，這種運(yùn)輸發(fā)生在單位內(nèi)部，運(yùn)輸距離短，安全問(wèn)題不突出，完全是相關(guān)單位內(nèi)部的事情。另外，這種運(yùn)輸可能帶來(lái)的安全問(wèn)題，可以通過(guò)事后監(jiān)管的方式解決。根據(jù)《許可法》第13 條的規(guī)定，這種運(yùn)輸可能會(huì)帶來(lái)安全問(wèn)題，但通過(guò)事后監(jiān)管的方式可以解決的，可以不設(shè)定許可。

二、應(yīng)當(dāng)管制的道路運(yùn)輸行為分類(lèi)分析

通過(guò)對(duì)《公路運(yùn)輸管理暫行條例》《道條》及其配套規(guī)定所規(guī)制的道路運(yùn)輸行為的分析，結(jié)合十八大報(bào)告等文件和《許可法》關(guān)于可以設(shè)定和可以不設(shè)定許可的規(guī)定，我們認(rèn)為：

（一）政府可以管制經(jīng)營(yíng)性道路運(yùn)輸行為，非經(jīng)營(yíng)性道路運(yùn)輸行為原則上不應(yīng)受到管制，例外的情況是危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸

經(jīng)營(yíng)性道路運(yùn)輸行為被管制是我國(guó)管制方面的傳統(tǒng)，無(wú)論是已經(jīng)作廢的《公路運(yùn)輸管理暫行條例》，還是《道條》及其配套規(guī)定，都把對(duì)經(jīng)營(yíng)性道路運(yùn)輸行為的管制作為立法的基石。從國(guó)外立法來(lái)看，無(wú)論是美國(guó)，還是日本，法律管制的道路運(yùn)輸行為也基本上都是經(jīng)營(yíng)性道路運(yùn)輸行為。對(duì)經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸管制的理由主要是，這種運(yùn)輸活動(dòng)一般涉及公共安全，班車(chē)運(yùn)輸還涉及到對(duì)道路這種有限公共資源的配置。

非經(jīng)營(yíng)性道路運(yùn)輸行為盡管也涉及到公共安全，但相比較經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸而言，問(wèn)題沒(méi)有那么突出。非經(jīng)營(yíng)性道路運(yùn)輸對(duì)道路這種有限公共資源的利用是適當(dāng)?shù)?，是在其不得不利用的情況下利用的，是其應(yīng)有的權(quán)利，不像經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸。經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸對(duì)道路有限公共資源的利用是過(guò)度的，超出了其自身的需要，實(shí)際上是利用公共資源進(jìn)行營(yíng)利，如果不加以管制，不僅會(huì)加劇道路的擁堵，也必然限制他人對(duì)有限公共資源的利用。對(duì)非經(jīng)營(yíng)性的危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸進(jìn)行管制，理論上應(yīng)當(dāng)沒(méi)有分歧，原因是，這種運(yùn)輸活動(dòng)的安全問(wèn)題太突出，一旦出現(xiàn)安全事故，通過(guò)事后監(jiān)管，或其他方式的監(jiān)管無(wú)法消除其對(duì)社會(huì)造成的危害。

（二）對(duì)公共運(yùn)輸與通用運(yùn)輸?shù)墓苤?/h3>

對(duì)經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸?shù)墓苤疲渲攸c(diǎn)就是管制公共運(yùn)輸，因?yàn)楣策\(yùn)輸就是經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸，或者說(shuō)，絕大多數(shù)的經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸是公共運(yùn)輸。對(duì)經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸進(jìn)行管制的理由同樣適用于對(duì)公共運(yùn)輸?shù)墓苤?。但監(jiān)管公共運(yùn)輸實(shí)際上還有一些其他的理由。公共的意思是對(duì)所有人的通用，是面向不特定的人、任何人提供服務(wù)，無(wú)論是《公路運(yùn)輸管理暫行條例》，還是《道條》及其配套規(guī)定對(duì)經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸?shù)慕缍?，?shí)質(zhì)上都認(rèn)為經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸就是公共運(yùn)輸，盡管這種見(jiàn)解理論上不一定十分嚴(yán)密?！肮残袠I(yè)從遠(yuǎn)古時(shí)起就受統(tǒng)治者的管制，因?yàn)槠髽I(yè)影響公眾利益”。對(duì)公共運(yùn)輸?shù)墓苤萍润w現(xiàn)為市場(chǎng)準(zhǔn)入的管制，也就是許可，也體現(xiàn)為對(duì)退出的管制，還體現(xiàn)在對(duì)市場(chǎng)主體行為的管制，如運(yùn)送強(qiáng)制、價(jià)格管制、非歧視待遇責(zé)任等方面。

通用運(yùn)輸是《中華人民共和國(guó)民用航空法》上的一個(gè)概念，該法把民用航空企業(yè)區(qū)分為公共航空運(yùn)輸和通用航空運(yùn)輸。通用航空運(yùn)輸則是指，使用民用航空器從事公共航空運(yùn)輸以外的民用航空活動(dòng)，包括從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)飛行以及醫(yī)療衛(wèi)生、搶險(xiǎn)救災(zāi)、氣象探測(cè)、海洋監(jiān)測(cè)、科學(xué)實(shí)驗(yàn)、教育訓(xùn)練、文化體育等方面的飛行活動(dòng)。通用航空運(yùn)輸可以是經(jīng)營(yíng)性的，也可以是非經(jīng)營(yíng)性的。按照《民用航空法》的規(guī)定，從事經(jīng)營(yíng)性通用航空運(yùn)輸活動(dòng)的，要經(jīng)過(guò)政府主管部門(mén)的許可，而從事非經(jīng)營(yíng)性通用航空運(yùn)輸活動(dòng)的，只需向主管部門(mén)備案即可。至于什么是經(jīng)營(yíng)性的，《民用航空法》并沒(méi)有明確。從運(yùn)送對(duì)象的特征上看，經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸應(yīng)當(dāng)既包括公共運(yùn)輸，也包括面向特定對(duì)象的、以營(yíng)利為目的的運(yùn)輸。從《民用航空法》的這些規(guī)定中，我們得到的體會(huì)是，公共運(yùn)輸確鑿無(wú)疑地屬于管制的對(duì)象，而通用運(yùn)輸是否應(yīng)當(dāng)受到管制，應(yīng)區(qū)別對(duì)待。通用運(yùn)輸可能被區(qū)分為面向他人以營(yíng)利為目的的運(yùn)輸，和滿足企業(yè)自身需要的運(yùn)輸。如果通用運(yùn)輸不是面向他人提供的，而是為了滿足企業(yè)自身需要，就無(wú)需管制，因?yàn)樗炔挥绊懜?jìng)爭(zhēng)的秩序，企業(yè)也能夠好自為之。反之，則要受到政府的管制。

（三）有償與無(wú)償?shù)缆愤\(yùn)輸行為的規(guī)制

有償與無(wú)償?shù)缆愤\(yùn)輸行為的劃分標(biāo)準(zhǔn)是明確的，即接受運(yùn)輸服務(wù)是否需要支付對(duì)價(jià)。有償?shù)缆愤\(yùn)輸行為作為經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸行為，成為管制的對(duì)象，容易理解，爭(zhēng)議不多。而對(duì)無(wú)償?shù)缆愤\(yùn)輸行為是否應(yīng)被劃入經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸?shù)姆秶?，并加以管制，許多人可能會(huì)有不同的看法。我們認(rèn)為，經(jīng)營(yíng)性與有償、無(wú)償沒(méi)有必然聯(lián)系，有償行為未必就是經(jīng)營(yíng)性行為，無(wú)償也并非一定是非經(jīng)營(yíng)性的。經(jīng)營(yíng)性行為的本質(zhì)特征是營(yíng)利目的，有償、或收取費(fèi)用的目的未必就是營(yíng)利，也可能是友好往來(lái)、分?jǐn)偝杀镜?，因此，有償運(yùn)輸行為未必都是經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸行為。無(wú)償、或不發(fā)生費(fèi)用結(jié)算的行為，其目的未必就不是為了營(yíng)利，如廣東等城市出現(xiàn)的免費(fèi)公交。免費(fèi)公交是由公交企業(yè)提供的，而企業(yè)是以營(yíng)利為目的的。那么免費(fèi)公交是如何實(shí)現(xiàn)營(yíng)利目的的？其實(shí)，這只是公交企業(yè)的一種經(jīng)營(yíng)方式，事實(shí)上，對(duì)免費(fèi)公交背書(shū)、買(mǎi)單的是政府，通過(guò)政府的背書(shū)、買(mǎi)單，公交企業(yè)實(shí)現(xiàn)了營(yíng)利目的。

法律上把無(wú)償?shù)缆愤\(yùn)輸行為界定為經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸行為并不是沒(méi)有立法例，日本的道路運(yùn)輸法就明確規(guī)定，政府管制的是經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸行為，而經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸行為包括有償和無(wú)償兩種。作為一種錯(cuò)誤的立法例，1986 年12 月29 日頒布實(shí)施的《公路運(yùn)輸管理暫行條例》混淆了經(jīng)營(yíng)性道路運(yùn)輸和有償?shù)缆愤\(yùn)輸?shù)膮^(qū)別，認(rèn)為發(fā)生了各種方式費(fèi)用結(jié)算的公路運(yùn)輸行為才是營(yíng)業(yè)性運(yùn)輸，無(wú)償?shù)倪\(yùn)輸行為不是營(yíng)業(yè)性運(yùn)輸。

（四）續(xù)為與偶為的道路運(yùn)輸行為的規(guī)制

本文所稱(chēng)續(xù)為的道路運(yùn)輸行為是指營(yíng)業(yè)性道路運(yùn)輸行為，是為了與偶然而為的以營(yíng)利為目的的行為方便比較而使用的。如前所述，營(yíng)業(yè)性道路運(yùn)輸行為是經(jīng)營(yíng)性的，政府可以加以管制。實(shí)際上，無(wú)論是哪一個(gè)國(guó)家，政府管制的重點(diǎn)都是營(yíng)業(yè)性道路運(yùn)輸。至于偶為的道路運(yùn)輸行為，政府是否應(yīng)予管制，有不同的觀點(diǎn)。有人舉例說(shuō)，某人新買(mǎi)車(chē)，第一次出去拉客被罰10 萬(wàn)沒(méi)有道理，因?yàn)樗⒉皇菭I(yíng)業(yè)行為。按照這種觀點(diǎn)，似乎只有營(yíng)業(yè)才是經(jīng)營(yíng)，非營(yíng)業(yè)活動(dòng)一定不是經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)。我們認(rèn)為，這種理解是完全錯(cuò)誤的。經(jīng)營(yíng)是以營(yíng)利為目的的活動(dòng)，營(yíng)業(yè)是經(jīng)營(yíng)的一種形式，在當(dāng)今世界，可以說(shuō)營(yíng)業(yè)是經(jīng)營(yíng)最常見(jiàn)、最普遍的一種形式，但經(jīng)營(yíng)的形式絕不僅僅是營(yíng)業(yè)。偶然而為的以營(yíng)利為目的的行為比比皆是，這種行為應(yīng)當(dāng)被納入管制的范圍。不把偶為的道路運(yùn)輸行為納入管制的范圍，就無(wú)法維護(hù)道路運(yùn)輸市場(chǎng)的良好秩序，就很難保護(hù)消費(fèi)者的人身和財(cái)產(chǎn)利益，就會(huì)扼殺行政執(zhí)法的效率。如果法律僅管制營(yíng)業(yè)性道路運(yùn)輸行為，而對(duì)偶為的道路運(yùn)輸行為置之不理，那么，還有誰(shuí)愿意接受政府的管制從事?tīng)I(yíng)業(yè)性運(yùn)輸活動(dòng)，法律對(duì)營(yíng)業(yè)性運(yùn)輸管制的制度豈非形同虛設(shè)。

（五）對(duì)非汽車(chē)、不在公共道路上從事的以營(yíng)利為目的的行為的管制

對(duì)這個(gè)問(wèn)題的回答，在本文二（二）（三）兩個(gè)問(wèn)題中已有較為詳細(xì)的論證。我們的看法是：非汽車(chē)類(lèi)交通工具從事的道路運(yùn)輸行為，無(wú)論其是經(jīng)營(yíng)性的，還是非經(jīng)營(yíng)性的，原則上都不應(yīng)當(dāng)予以管制，危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸例外；不在公共道路上從事的道路運(yùn)輸活動(dòng)，無(wú)論其是經(jīng)營(yíng)性的，還是非經(jīng)營(yíng)性的，原則上都不應(yīng)當(dāng)予以管制。對(duì)于旅游運(yùn)輸，應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待：旅游運(yùn)輸?shù)钠鹩欬c(diǎn)都在旅游景點(diǎn)的運(yùn)輸，應(yīng)由旅游經(jīng)營(yíng)者自行管理，起訖點(diǎn)中有一點(diǎn)不在旅游景點(diǎn)或景區(qū)的，政府應(yīng)予管制。

三、結(jié)語(yǔ)

政府需要管制的是原則上經(jīng)營(yíng)性道路運(yùn)輸行為；政府需要管制的經(jīng)營(yíng)性道路運(yùn)輸行為原則上是利用汽車(chē)、主要在公共道路上面向他人提供的，以營(yíng)利為目的的道路運(yùn)輸活動(dòng)。