PPP項(xiàng)目投融資管理與風(fēng)險(xiǎn)防范探究

廈門市翔安區(qū)重大重點(diǎn)項(xiàng)目服務(wù)中心 王芬容

作為特殊模式的3P模式，主要建立在政府和企業(yè)或者單位之間，能夠?qū)⒛愁惍a(chǎn)品提供出來(lái)，進(jìn)而服務(wù)于人們的具體生活，參與3P項(xiàng)目的同時(shí)需構(gòu)建合作關(guān)系，這樣可為雙方權(quán)利和義務(wù)提供保障，構(gòu)建合理的基礎(chǔ)，以更好地進(jìn)行合作。以最終關(guān)系為基礎(chǔ)，構(gòu)建起來(lái)的合作關(guān)系是3P項(xiàng)目重要性的體現(xiàn)。3P項(xiàng)目的優(yōu)點(diǎn)是雙方都促進(jìn)政府財(cái)務(wù)成本的降低，對(duì)比單一行動(dòng)，能夠獲取更好的成果。

1 PPP模式的概念

PPP是英文Public-Private Partnership的縮寫(xiě)，又被稱為PPP模式，是在公共基礎(chǔ)領(lǐng)域政府與社會(huì)資本進(jìn)行合作的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。其中，主要由社會(huì)資本負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)3P項(xiàng)目模式，通過(guò)科學(xué)、合理的投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益的提高。3P項(xiàng)目模式不同于政府部門，政府部門主要監(jiān)督管理基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備的質(zhì)量，維護(hù)內(nèi)容主要針對(duì)公共利益。由此看來(lái)，對(duì)于3P項(xiàng)目模式而言，分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和完善法律法規(guī)是其建立的基礎(chǔ)，進(jìn)而為政府和社會(huì)資本構(gòu)建長(zhǎng)期交易契約[1]。

2 PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)

PPP項(xiàng)目特點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

2.1 存在很多偶然因素

較大資金需求量、較長(zhǎng)建設(shè)周期、緩慢資金流速度是3P項(xiàng)目的主要特征，導(dǎo)致有很多偶然因素存在于此項(xiàng)目的融資過(guò)程中?？紤]具有較長(zhǎng)時(shí)間，在一些因素的影響之下，部分突發(fā)事件會(huì)對(duì)進(jìn)一步實(shí)施項(xiàng)目產(chǎn)生不良影響。并且在運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目過(guò)程中，還會(huì)存在不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)，都會(huì)大大增加3P項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 責(zé)任方眾多，風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜

多方的共同參與才能開(kāi)發(fā)出3P項(xiàng)目，與此同時(shí)，在實(shí)施此項(xiàng)目過(guò)程中，還需要加強(qiáng)協(xié)商與合作。參與3P項(xiàng)目的責(zé)任方有很多，包括政府、私營(yíng)企業(yè)、項(xiàng)目公司、咨詢公司、金融機(jī)構(gòu)等，各方具有完全不相同的責(zé)任，其責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)也存在很大差異，有關(guān)法律規(guī)定和不確定因素等是導(dǎo)致關(guān)聯(lián)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的主要原因。針對(duì)相關(guān)融資機(jī)構(gòu)如銀行等，其投資、融資等會(huì)在一定程度上受到項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)的影響。

2.3 風(fēng)險(xiǎn)是分階段的

大部分項(xiàng)目選擇應(yīng)用結(jié)合多種融資方式的方法降低3P項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致有不同風(fēng)險(xiǎn)存在于項(xiàng)目的不同階段?？梢詫⒔ㄔO(shè)項(xiàng)目階段分為識(shí)別階段、評(píng)價(jià)與規(guī)劃階段、管理階段等，階段不同，風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)也存在很大差異，表明有一定復(fù)雜性和普遍性存在于3P項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)中[2]。例如，識(shí)別階段的主要風(fēng)險(xiǎn)是不能真正將風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別出來(lái)；評(píng)價(jià)與規(guī)劃階段的主要風(fēng)險(xiǎn)是不能正確理解項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)化特征；管理階段的主要風(fēng)險(xiǎn)是不能將正確的應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)措施制定出來(lái)等。

3 導(dǎo)致PPP項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的原因

3.1 市場(chǎng)原因

第一，不斷變動(dòng)的市場(chǎng)利率。3P項(xiàng)目建設(shè)具有較長(zhǎng)周期，在此過(guò)程中，有很大利率波動(dòng)情況存在，進(jìn)而會(huì)增加項(xiàng)目公司的融資成本，無(wú)法獲取預(yù)期效益。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)影響下，市場(chǎng)需求會(huì)在一定程度上有所改變。建設(shè)項(xiàng)目過(guò)程中，如果改變了市場(chǎng)需求方向，就會(huì)造成原有投資方案與市場(chǎng)當(dāng)前需求不一致，最終無(wú)法收回投入資本。第二，市場(chǎng)唯一性風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)完成后的3P項(xiàng)目，如果得到政府和其他社會(huì)資本認(rèn)可，他們就會(huì)引進(jìn)、建設(shè)、改進(jìn)此領(lǐng)域其他項(xiàng)目，必然會(huì)給此項(xiàng)目帶來(lái)替代與競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)，減少項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)收入，降低參與方投資率。

3.2 項(xiàng)目公司自身原因

第一，流動(dòng)性資金風(fēng)險(xiǎn)。3P項(xiàng)目融資主體是項(xiàng)目公司，就需要政府及社會(huì)給予支持。項(xiàng)目公司經(jīng)驗(yàn)不足導(dǎo)致其不科學(xué)地設(shè)定公司債務(wù)結(jié)構(gòu)，在融資債務(wù)中過(guò)度使用短期借款方式，一旦項(xiàng)目運(yùn)行初期未取得相應(yīng)回報(bào)，就會(huì)增大項(xiàng)目公司的債務(wù)壓力，造成短期內(nèi)缺少流動(dòng)性資金，不能及時(shí)歸還各個(gè)融資借款，出現(xiàn)違約情況。第二，項(xiàng)目公司錯(cuò)誤地將債務(wù)性資金作為資本金。導(dǎo)致其資金來(lái)源與投資者認(rèn)繳出資原則相背離，使不合理現(xiàn)象出現(xiàn)在項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)中，提高投融資風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 社會(huì)資本原因

第一，我國(guó)大部分民營(yíng)企業(yè)的資金實(shí)力比較薄弱，必須依靠銀行貸款解決參與3P建設(shè)項(xiàng)目中資金投入問(wèn)題，同時(shí)，對(duì)比國(guó)有企業(yè)，自身信譽(yù)有待提高，造成企業(yè)難以向銀行順利貸款。對(duì)于中標(biāo)后社會(huì)資本方而言，如果不能根據(jù)需求將資本金按時(shí)注入項(xiàng)目公司，就會(huì)對(duì)項(xiàng)目公司后期建設(shè)產(chǎn)生巨大影響，進(jìn)而將不確定因素帶到項(xiàng)目投融資中。第二，本地政府通常將優(yōu)質(zhì)3P項(xiàng)目推行給國(guó)有企業(yè)，并不會(huì)首先考慮民營(yíng)企業(yè)，造成很多民營(yíng)企業(yè)參與的項(xiàng)目規(guī)模和效益都較小，導(dǎo)致無(wú)法合理利用社會(huì)資本，在一定程度上降低了民營(yíng)企業(yè)參與3P項(xiàng)目的積極性，進(jìn)而增加政府后期引進(jìn)資金和建設(shè)3P項(xiàng)目的難度[3]。

3.4 銀行等金融機(jī)構(gòu)原因

對(duì)于資本方而言，必須依靠銀行貸款實(shí)現(xiàn)注資給項(xiàng)目公司，并且項(xiàng)目公司自身融資也離不開(kāi)銀行貸款。辦理銀行貸款時(shí)需以相關(guān)流程為根據(jù)，導(dǎo)致審批項(xiàng)目資金耗費(fèi)大量時(shí)間，造成資金不能及時(shí)到位，進(jìn)而對(duì)3P項(xiàng)目進(jìn)度產(chǎn)生影響。針對(duì)需要使用者付費(fèi)使用的3P項(xiàng)目，銀行需精準(zhǔn)評(píng)估使用者付費(fèi)情況，從而將項(xiàng)目公司營(yíng)業(yè)收入確定下來(lái)?？紤]需以市場(chǎng)分析為依據(jù)確定使用者付費(fèi)收入，因此，預(yù)測(cè)受到3P項(xiàng)目同行業(yè)發(fā)展及本地配套設(shè)施決定性影響。大部分使用者不能充分認(rèn)識(shí)項(xiàng)目，進(jìn)而對(duì)預(yù)測(cè)項(xiàng)目的預(yù)期收益產(chǎn)生影響，造成銀行方面難以接受這些賬款，特別是針對(duì)新成立的項(xiàng)目公司，大大增加其簽訂銷售合同、三方合同的難度。

3.5 政府原因

盡管政府無(wú)需對(duì)3P項(xiàng)目的融資進(jìn)行負(fù)責(zé)，然而，融資仍然會(huì)在一定程度上受到政府財(cái)務(wù)狀況、信用和項(xiàng)目要求的影響。政府需要支付大部分3P項(xiàng)目費(fèi)用。一般情況下，政府財(cái)政狀況越差，就越增加其籌集資金難度。金融機(jī)構(gòu)的財(cái)政補(bǔ)貼政策受到政府績(jī)效的決定性影響。大部分地區(qū)政府對(duì)資本投資具有相對(duì)較低的回報(bào)要求，對(duì)績(jī)效考核條件提出嚴(yán)格要求，導(dǎo)致有很大的不確定性存在于項(xiàng)目還款來(lái)源或收益中，這就導(dǎo)致會(huì)更加嚴(yán)格地要求金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)控制和管理，進(jìn)而大大增加3P項(xiàng)目的融資難度。銀行評(píng)估當(dāng)?shù)卣庞脿顩r及償還能力時(shí)，通常會(huì)對(duì)當(dāng)前財(cái)政壓力能否滿足3P項(xiàng)目實(shí)際支付要求進(jìn)行考量，還要綜合評(píng)定項(xiàng)目公司情況，進(jìn)而將實(shí)際貸款數(shù)額確定下來(lái)，這就將更多不確定性帶給3P項(xiàng)目投資管理工作。

4 PPP項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)防范措施

通過(guò)對(duì)PPP項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的原因進(jìn)行分析，本文主要采取以下措施進(jìn)行防范。

4.1 加強(qiáng)社會(huì)資本審計(jì)

社會(huì)資本的融資能力比較強(qiáng)。簽訂與貸款公司的融資協(xié)議及貸款意向書(shū)時(shí)，必須注明資金證明、適當(dāng)金額銀行存款證明等，保障及時(shí)支付中標(biāo)后的費(fèi)用。加入社會(huì)資本的財(cái)務(wù)投資者已經(jīng)變?yōu)樨?cái)團(tuán)成員，這是有效解決問(wèn)題的方式。以滲透原則為根據(jù)，強(qiáng)化審計(jì)資金，保障資金具有合乎法規(guī)的來(lái)源，使融資項(xiàng)目與資本充足率要求相符合，防止名股實(shí)債、股東借款等資金債務(wù)問(wèn)題的出現(xiàn)。

4.2 提高PPP項(xiàng)目的盈利能力

政府部門需加強(qiáng)聯(lián)系社會(huì)資本，并與其構(gòu)建合作關(guān)系。在此前提下，兩者全力以赴，政府將市場(chǎng)監(jiān)管作用充分發(fā)揮出來(lái)，進(jìn)一步優(yōu)化3P項(xiàng)目。針對(duì)3P項(xiàng)目成本，項(xiàng)目公司需采取措施進(jìn)行控制和優(yōu)化，促進(jìn)項(xiàng)目收益能力的提高，打造具有投資吸引力的3P項(xiàng)目，增強(qiáng)項(xiàng)目公司實(shí)力，使其將融資問(wèn)題很好地解決。有吸引力的項(xiàng)目自然會(huì)吸引投資者，同時(shí)能夠增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)提供服務(wù)的意愿，為3P項(xiàng)目良好盈利模式的創(chuàng)建提供保障[4]。

4.3 拓寬投融資渠道

銀行貸款是3P項(xiàng)目融資的主要方式。據(jù)了解，項(xiàng)目融資對(duì)分散風(fēng)險(xiǎn)十分有利，進(jìn)而促進(jìn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的下降。然而，一些3P項(xiàng)目具有單一融資結(jié)構(gòu)、投資和還款，大大增加了項(xiàng)目本身的風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)法將項(xiàng)目資金成本降低。在社會(huì)持續(xù)發(fā)展背景下，不斷增加3P投資機(jī)構(gòu)和投資方式，想要使項(xiàng)目自身風(fēng)險(xiǎn)降低，必須保障3P項(xiàng)目參與的投資機(jī)構(gòu)的多樣性，為投入足夠資金提供保障，促進(jìn)3P項(xiàng)目持續(xù)發(fā)展。例如，融資過(guò)程中可應(yīng)用基金、股票、債權(quán)私募方式，或者引進(jìn)養(yǎng)老基金、保險(xiǎn)基金、設(shè)備基金等方式，有利于增加融資渠道的多樣性，降低投融資風(fēng)險(xiǎn)；在融資征信提高方面，還需項(xiàng)目公司股東方及利益第三方或者商業(yè)機(jī)構(gòu)增信支持3P項(xiàng)目，并借助地方人大委員會(huì)力量，在長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算中增加3P項(xiàng)目，在政府各項(xiàng)背書(shū)的支持下，促進(jìn)項(xiàng)目信譽(yù)度和社會(huì)影響力的提高[5]。

4.4 加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新

首先，金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)控制處于轉(zhuǎn)型期，即從后端變?yōu)榍岸?。在論證3P初步方案時(shí)期，需將重大風(fēng)險(xiǎn)鑒別并認(rèn)定出來(lái)，將3P項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)融資方案、控制風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)估融資等工作做好，并將各項(xiàng)專業(yè)服務(wù)提供出來(lái)。其次，必須對(duì)社會(huì)資本、項(xiàng)目規(guī)范性、相關(guān)債務(wù)、預(yù)算等給予高度重視。以項(xiàng)目性質(zhì)及必要增信措施為根據(jù)，使有限或無(wú)追索權(quán)融資得以實(shí)現(xiàn)。最后，構(gòu)建與社會(huì)資本的合作關(guān)系，參與3P項(xiàng)目中，結(jié)合產(chǎn)業(yè)與金融，對(duì)長(zhǎng)期投資收益進(jìn)行分享[6]。

4.5 地方政府信用體系建設(shè)的強(qiáng)化

在3P項(xiàng)目中，政府部門需將帶頭作用發(fā)揮出來(lái)，堅(jiān)持守信原則，嚴(yán)格按照3P項(xiàng)目合同將自身職責(zé)履行好，不以任何理由違反約定，積極承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。若國(guó)家或者公共利益需要政府改變承諾，則需要以法律規(guī)定程序?yàn)橐罁?jù)改變。政府需對(duì)自身責(zé)任與形象進(jìn)行充分認(rèn)知，對(duì)項(xiàng)目賠償及投資制度進(jìn)行完善，穩(wěn)妥處理因政府違約導(dǎo)致的財(cái)產(chǎn)損失事件。同時(shí)，在政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系中，納入政府違約及守信情況，將政府失信記錄建立起來(lái)并進(jìn)一步完善，借助責(zé)任追究制完善倒查制度，加大懲治失信行為的力度。綜合利用內(nèi)部監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督方式，在面對(duì)全社會(huì)的監(jiān)督和投訴時(shí)，需始終保持坦誠(chéng)、公開(kāi)的態(tài)度，將監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建出來(lái)，完善自身監(jiān)督模式。消除社會(huì)資本對(duì)政府失信的擔(dān)憂和焦慮，利用展示3P項(xiàng)目的方式接受社會(huì)監(jiān)督[7]。

4.6 項(xiàng)目履約保障措施的增加

現(xiàn)階段，針對(duì)3P項(xiàng)目，我國(guó)社會(huì)資本并未給予高度重視，反而缺少項(xiàng)目投資積極性和履約性。想要提高社會(huì)資本對(duì)3P項(xiàng)目的重視程度，防止中標(biāo)后的社會(huì)資本延遲簽訂合同或拖延資本注入，有必要對(duì)相關(guān)條例需求進(jìn)行滿足，促進(jìn)投標(biāo)保證金額的提高。設(shè)置的投標(biāo)保證金額需要與項(xiàng)目規(guī)模保持同步上升比例，有利于為合理金額提供保障。在過(guò)去的大型3P項(xiàng)目中，通常會(huì)有不合理情況出現(xiàn)在投標(biāo)保證金額的設(shè)定中。比如，對(duì)于十幾億的3P項(xiàng)目而言，通常設(shè)置幾十萬(wàn)元的投標(biāo)保證金，這就使社會(huì)資本中的違約風(fēng)險(xiǎn)大幅度上升。并且在成立項(xiàng)目公司、注入項(xiàng)目資本時(shí)，必須確保各項(xiàng)工作的開(kāi)展都能以標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為依據(jù)，將履行各項(xiàng)工作的期限設(shè)置出來(lái)，直接關(guān)聯(lián)投標(biāo)保證金，防止出現(xiàn)影響項(xiàng)目進(jìn)度的情況[8]。

此外，想要保障項(xiàng)目公司資金的穩(wěn)定來(lái)源，必須借助風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)轉(zhuǎn)移等方式，積極發(fā)揮引導(dǎo)社會(huì)資本的作用，通過(guò)對(duì)自有資金的利用，加大對(duì)項(xiàng)目公司股權(quán)投資力度，使公司資本金比例不斷增加。比如，上調(diào)社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目公司出資比例，使其達(dá)到30%，在項(xiàng)目公司充足資本前提下，使項(xiàng)目公司融資成本不斷下降，同時(shí)促進(jìn)貸款機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的降低，并且使項(xiàng)目融資不到位情況大幅度減少。

5 結(jié)語(yǔ)

總而言之，3P項(xiàng)目是一種投資建設(shè)新模式，一方面能夠幫助政府減輕基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的壓力，另一方面使企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)得以降低。然而，仍然有一定的投融資風(fēng)險(xiǎn)存在于實(shí)際運(yùn)用中，項(xiàng)目企業(yè)需將風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源把控好，進(jìn)而制定有效的措施，提升項(xiàng)目綜合實(shí)力及盈利水平等，保障順利開(kāi)展3P項(xiàng)目。