發(fā)達國家休閑體育政策環(huán)境發(fā)展特征、經(jīng)驗及啟示

徐志軍

（上海體育學院休閑學院，上海200438）

休閑體育強調(diào)參與者以休閑、放松、娛樂及促進健康等為主要目的。休閑體育環(huán)境則指從事休閑體育活動主體的人所處所有條件的綜合體，可分為物質環(huán)境（硬環(huán)境）和非物質環(huán)境（軟環(huán)境）兩類，后者主要包括經(jīng)濟環(huán)境、科技環(huán)境、政策環(huán)境、思想觀念環(huán)境、人口環(huán)境等［1］。休閑體育政策環(huán)境指休閑體育領域所頒布的各種法律法規(guī)和政策，以及它們的貫徹實施所形成的條件綜合體。21世紀以來，全球性的健康問題愈發(fā)凸顯：各國兒童青少年體質水平普遍有所下降，肥胖率持續(xù)攀升；網(wǎng)絡和手機等對健康的負面影響不斷加?。焕淆g化社會的壓力和挑戰(zhàn)與日俱增。各發(fā)達國家為應對危機出臺諸多政策，力圖進一步提高體育人口比例及人均運動健身參與率，但普遍遭遇“高原瓶頸期”，其國民健康水平難以繼續(xù)提高，甚至出現(xiàn)一定程度的下滑。上述危機在我國同樣存在，但與發(fā)達國家不同的是，我國的休閑體育產(chǎn)業(yè)目前仍處于強勁上升期，發(fā)展?jié)摿薮?。促進休閑體育發(fā)展的因素眾多，如民眾收入的增長、運動觀念和習慣的養(yǎng)成、養(yǎng)老醫(yī)療水平的提升以及教育負擔的減輕等，而其中首要的一點就是休閑體育政策環(huán)境的完善。我國休閑體育的健康、快速發(fā)展相對更加依賴頂層設計。借鑒發(fā)達國家完善休閑體育政策環(huán)境方面的經(jīng)驗，促進我國休閑體育更健康、快速地發(fā)展，是本文的出發(fā)點和意義所在。

1 發(fā)達國家休閑體育政策環(huán)境的發(fā)展階段及特征

西方學者關于英、美、法等發(fā)達國家近現(xiàn)代休閑體育環(huán)境發(fā)展階段的劃分大致趨同。他們認為，發(fā)達國家近現(xiàn)代休閑體育環(huán)境發(fā)展大致經(jīng)歷以下幾個階段：政府初步引導—政府大力倡導—政府系統(tǒng)化干預—政府引導社會力量主導休閑體育—追求政策平衡的繼續(xù)完善和深化等。

1.1 伴隨工業(yè)革命政府初步引導階段（18世紀中期—19世紀中后期）

西方工業(yè)革命開始以后，現(xiàn)代意義上的大眾休閑體育活動在歐美國家工人階級中率先興起。各國進行政策鼓勵并積極推動休閑體育發(fā)展，目的是減少社會混亂，降低犯罪率，促進社會穩(wěn)定。如從19世紀開始，有識之士和英國政府發(fā)起了理性娛樂運動（Rational Recreation Movement）。為減少城市暴力和吸毒等犯罪現(xiàn)象，政府積極支持和推廣有組織的休閑體育活動。英國國會于1841年通過了“城市之肺”（Lungs of the City）法案，由地方政府牽頭興建公園、廣場和游泳池，以引導日漸墮落的勞工階層的閑暇生活。19世紀下半葉，美國政府也開始推行各種政策鼓勵各州興建公園，將其作為公眾的公共健康空間（health resort）。1892年波士頓成立了美國第一個城市公園管理體系“大都會公園系統(tǒng)”（metropolitan park system），工人階層密集居住區(qū)附近的小型城市公園和郊區(qū)大型公園建設均得到重視［2］。

政府初步引導階段休閑體育政策環(huán)境的特征表現(xiàn)為：①休閑體育并未真正進入政府公共管理視野，有限的引導和管理是政府減少社會混亂和降低犯罪率的舉措之一；②政府牽頭興建了一些休閑健身場所，但規(guī)模不大，數(shù)量很少，政府直接投資非常少；③政府出臺的政策具有明顯的“滯后性”。

1.2 “二戰(zhàn)”結束前政府大力倡導階段（19世紀末—“二戰(zhàn)”時期）

這一時期推廣休閑體育活動成為政府的一個重要職責。發(fā)達國家紛紛成立政府休閑服務管理組織，興建休閑體育場館設施，制定政策推廣休閑教育，倡導積極健康的休閑生活方式等。以英國為例，1906年實施的《公共場地開放條例》要求地方政府為休閑體育和娛樂活動提供室內(nèi)外體育場地設施；1909年制定的《城市規(guī)劃法》（Town Plan Act）正式將休閑性的開放空間列入土地使用范圍，此后，各級政府開始大量投資建設休閑體育場地和設施；1875年和1936年的《公共衛(wèi)生法案》授予城市政府和地方部門購買、租賃、規(guī)劃、改善和保養(yǎng)土地的權利，以達到向大眾提供散步、娛樂和游戲場所的目的；1937年發(fā)布的《體育訓練和游憩法案》首提“游憩”一詞；1939年通過的《登山法案》（Mountaineering Act）鼓勵大眾走到戶外尤其是森林地區(qū)進行休閑活動［2］。

1919年，每天8小時工作制在歐美各國政府的推動下開始實行，這為休閑體育的興起提供了重要的時間保障。美國政府的倡導力度相對更大。1905年成立的森林管理服務系統(tǒng)美國林業(yè)局（U.S.Forest Service）加速了戶外運動空間的拓展；1916年成立的國家公園管理局（National Park Service）顯著推動了戶外休閑運動的發(fā)展。在“公共游憩運動時期”（19世紀中期到20世紀早期），美國地方政府通過不同手段增加休閑公園的數(shù)量。在20世紀30年代美國“大蕭條”時期，為應對大規(guī)模失業(yè)導致的消極頹廢的休閑現(xiàn)象和不斷上升的犯罪率，富蘭克林·羅斯福主政的美國聯(lián)邦政府將休閑上升為國家戰(zhàn)略，為鼓舞全國民眾士氣，啟動了許多與游憩相關的緊急項目。例如，成立于1931年的聯(lián)邦緊急救濟署資助興建了許多公園、游泳池等休閑體育場所和設施，并在需要救濟的人群中雇傭了許多游憩管理人員。1931年，土木工程署在幾個月內(nèi)新建了3 500個游樂場和體育場，國家青少年管理部門和公共資源養(yǎng)護隊也實施了大量與游憩設施相關的工程。1932—1937年，美國聯(lián)邦政府在改善、發(fā)展宿營地、野營地、游泳池和相關設施上花費約15億美元；公共事業(yè)振興署投入30多億美元在全國興建游憩項目，其中包括12 700個游樂場、8 500個體育館和文娛建筑、750個游泳池、1 000個溜冰場和64個跳高滑雪場。1925—1935年，美國城市游憩建筑數(shù)量增加了2倍［3］。

1936年，法國政府明確提出所有人都有享受帶薪休假的權利，并宣布鐵路和公路運輸降價40%［3］，倡導成立“青年旅社”，推行旅游支票制度等，這些舉措大大促進了戶外尤其是雪地休閑體育活動的開展。

政府大力倡導階段休閑體育政策環(huán)境的特征表現(xiàn)為：①政府通過相關政策大力倡導休閑體育的開展；②政府行為的主要目的不是促進身體健康和經(jīng)濟發(fā)展，而是降低犯罪率，進行社會控制，引導社會有序發(fā)展；③各國政府出臺相應的法律法規(guī)支持休閑體育發(fā)展和公園建設，并進行直接投資興建休閑體育場館和公園等，但力度、幅度還不夠大。

1.3 “二戰(zhàn)”結束后政府系統(tǒng)化干預階段（“二戰(zhàn)”結束—20世紀70年代末）

這一時期的休閑體育真正全面開啟，為后續(xù)快速發(fā)展奠定了堅實基礎，一般被稱為“休閑的福利（recreation welfare）時期”。發(fā)達國家中央和地方各級政府全面干預體育，大規(guī)模投入資金進行基礎設施建設。游憩、公園和休閑服務從政府職責、非營利性機構或商業(yè)服務中一個相對較小的領域發(fā)展成為大型綜合性事業(yè)?！岸?zhàn)”結束后，發(fā)達國家政府推進休閑體育活動的政策趨于系統(tǒng)化，政府權限進一步明確。從20世紀60—70年代開始，各國在制定各項社會、經(jīng)濟、科技政策時，均將休閑體育作為一個不可或缺的重要內(nèi)容加以考量。

英國于1946年設立國家公園，1949年發(fā)布《國家公園與鄉(xiāng)村開發(fā)法案》（National Parks and Countryside Development Act），提出設立地方規(guī)劃機構，為國家公園游憩活動提供膳食、野營地點以及休閑服務；1963年宣布對休閑體育志愿者組織增加財政援助。20世紀70年代后期，英國開始實施在每個社區(qū)建設“一個體育中心，一個游泳池”的計劃；1975年頒布《體育及康樂活動白皮書》（White Paper on Sports and Recreational Activities），提出增加休閑體育活動，并將體育和休閑服務確認為政府公共服務的一部分。

美國政府自20世紀中期開始提倡為呼吸“新鮮空氣”開展野營活動，鼓勵城市的孩子去農(nóng)村郊游；戶外娛樂資源評估委員會（Outdoor Recreational Resources Evaluation Committee）開始定期發(fā)布本國的休閑資源調(diào)查和國民參與情況。

德國奧林匹克協(xié)會于1960年頒布“健康、娛樂、休閑的黃金計劃”，規(guī)劃了不同規(guī)模社區(qū)內(nèi)體育設施的整體裝備指標，并耗資63億馬克為不同規(guī)模的社區(qū)建設體育場地和購買體育設施。在該計劃通過約15年后，新建體育館15 900個，室內(nèi)游泳池3 000個，室外游泳池2 400個，兒童游樂場31 000個［3］。這些場所低價或免費供給體育俱樂部和學校使用。大多數(shù)體育俱樂部成員每月只需支付10~15馬克的會費，即可享用這些場地和設施。

1965年挪威體育聯(lián)合會發(fā)表了《挪威大眾體育戰(zhàn)略目標》，提出努力使每個公民都能在閑暇時間就近參與體育活動，享受體育的樂趣。1976年，《歐洲憲章》明確指出“全民參與體育”是所有歐洲國家福利政治的一部分［3］。

日本政府于1952年倡導成立了學校旅行協(xié)會，鼓勵青少年學生開展旅行、社會考察和野營等活動；1966年倡導建立了森林國家露營地系統(tǒng)；1975年倡導成立了第一所國家戶外學習中心，為青年戶外教師和教育工作者提供培訓［3］；1978年日本勞動部開始實施“全面健康計劃”（Total Health Plan），以促進中老年工人的健康。

此外，各國政府開始廣泛推行每周5天工作制，以公共休假制度、法定假日制度和帶薪休假制度為主要內(nèi)容的多層次休假制度基本得到貫徹執(zhí)行。

政府系統(tǒng)化干預階段休閑體育政策環(huán)境的特征表現(xiàn)為：①政府的政策干預不僅力度繼續(xù)加大，而且趨于系統(tǒng)化，各種休閑體育政策法規(guī)相繼出臺，不斷完善并成為一個有機的體系；②休閑和體育作為福利政治的重要內(nèi)容被高度重視，政府對休閑體育的直接投資力度加大；③政策扶持體育俱樂部蓬勃發(fā)展，助推休閑體育逐漸成為人們?nèi)粘Ｉ畹闹匾M成部分。

1.4 政府引導社會力量主導休閑體育階段（20世紀80年代—20世紀末）

20世紀70年代被稱為西方的“運動權利”時代，政府大力投資和干預體育運動，但民眾逐漸對政府干預產(chǎn)生的官僚主義、低效率、浪費以及不公平等現(xiàn)象產(chǎn)生不滿，要求進行改革。發(fā)達國家在20世紀70年代末—90年代初普遍經(jīng)歷了一輪經(jīng)濟衰退，政府難以長期維系像前一時期那樣“重金”投入體育，于是，休閑、娛樂和體育政策又開始了一定程度的回歸和調(diào)整。

該時期是公共休閑服務的“市場化”時期，由“休閑的福利”（recreation welfare）轉向“福利休閑”（recreation as welfare）。各國紛紛將重點轉向引導社會投資、引入競爭機制，出臺了影響休閑供給的主要法律——強制性招標法。政府向商業(yè)團體開放公共休閑領域管理權限，商業(yè)操作取代官僚化管理，工作效率有所提高。休閑被視為發(fā)展經(jīng)濟的一種新機遇和新工具，促進了社會就業(yè)和穩(wěn)定。1988年英國頒布《運動與休閑設施競爭條令》和《強制競爭性投標條例》，為公共休閑服務組織帶來經(jīng)濟利益，促進了管理結構的優(yōu)化［4］。同時，這一時期發(fā)達國家體育彩票的發(fā)行是促進休閑體育發(fā)展的重大舉措，通過體育彩票基金購買的休閑體育設施被用于公共服務。體育彩票基金逐漸成為休閑體育重要的資金來源之一，在多個國家甚至超過了政府的直接投資。在此時期，各國休閑體育管理機構紛紛成立。如：1990年，西班牙重新制定并頒布了《體育法》，成立休閑體育管理部；1981年5月，法國組建了空閑時間部；1983年3月，澳大利亞成立體育余暇觀光部［2］。

政府引導社會力量主導休閑體育階段休閑體育政策環(huán)境的特征表現(xiàn)為：①社會力量和商業(yè)資本成為發(fā)展休閑體育的主導，管理效率和社會經(jīng)濟效益明顯提升；②體育彩票基金成為政府長期可持續(xù)投資休閑體育的最重要資金來源之一；③政府、非營利性組織和企業(yè)形成了三足鼎立的格局，互相監(jiān)督、制衡、配合，共同促進休閑體育發(fā)展。

1.5 追求政策平衡的繼續(xù)完善和深化階段（21世紀初至今）

進入21世紀，發(fā)達國家紛紛進入“休閑時代”。休閑和積極娛樂成為發(fā)達國家社會和經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力。這一時期各國休閑體育政策延續(xù)前一階段的模式，并在此基礎上查漏補缺，對重點區(qū)域和人群（老弱病殘、女性、少數(shù)民族、移民群體等）實施一定的政策傾斜［5］。

2000年以來，各國紛紛制定新的休閑體育目標和規(guī)劃，如美國“健康公民2000”（Healthy People 2000）、澳大利亞“活躍澳大利亞”（Active Australia）、加拿大“活躍生活”（Active Living）、英國“面向一個活躍的民族2016—2021”（Towards an Active Nation：Strategy 2016-2021）等。從政策內(nèi)容看，加拿大的《加拿大體育政策》（2002年）和《促進體育活動和體育的法案C-12》（2003年）要求國家增加對大眾體育的重視和投資，提高人們休閑體育的參與率，降低肥胖率。

2000年9 月，日本教育、文化、體育、科學和技術部（MEXT）頒布了21世紀前10年的體育總體發(fā)展規(guī)劃——《促進體育的基本計劃（2001—2010）》（2006年修訂），其中提出的大眾體育政策目標是“使50%以上的成年人每周至少參加1次體育活動”，“實現(xiàn)終身體育參與，所有公民可以隨時隨地根據(jù)自己的體力、年齡、技能、興趣和目標享受運動”。為了實現(xiàn)這一目標，提出以下2項措施：①到2010年在每個城市至少建立1個綜合性社區(qū)體育俱樂部（CCSC）；②在每個地區(qū)發(fā)展至少1個涵蓋廣泛人群的體育中心。日本衛(wèi)生、勞工和福利部（MHLW）于2000年發(fā)布了《21世紀國家健康促進戰(zhàn)略》，其10年政策目標是“實現(xiàn)健康光明的老齡化社會”，提倡全民參與體育活動和鍛煉，以增強體質，減少疾病，降低治療成本。在MEXT提交的“活力日本體育項目”中，2011財政年度的特別預算旨在通過54億日元的資金促進社區(qū)體育的發(fā)展。2012年3月頒布的“基礎體育計劃”提出把日本打造成“領先的體育國家”，將重點從“體育發(fā)展”轉向“通過體育發(fā)展”［6］。

追求政策平衡的繼續(xù)完善和深化階段休閑體育政策環(huán)境的特征表現(xiàn)為：①在繼承前一階段政策的基礎上繼續(xù)穩(wěn)步推進；②將體育參與當作應對社會老齡化、增進健康和降低肥胖率的重要手段；③更加注重經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)和弱勢群體的體育參與機會，更加追求體育覆蓋面和社會公平，體現(xiàn)體育權利、管理效率與投資效益并重。

2 發(fā)達國家休閑體育政策環(huán)境的發(fā)展經(jīng)驗

2.1 以政府為主導投資建設大量公共體育場所和設施

大多數(shù)發(fā)達國家的法律政策將大力投資公共體育規(guī)定為政府的責任。政府撥款是公共體育經(jīng)費的主要來源之一，而且地方政府投資一般高于中央政府。20世紀90年代，地方政府財政撥款占政府總投資的比例：德國、英國、瑞士高于90%，瑞典、丹麥、芬蘭介于80%~90%，法國、比利時、西班牙介于70%~80%［7］。雖然英國體育資金來源渠道較多，但政府撥款仍占主導地位，2009年度用于支持社區(qū)體育發(fā)展的經(jīng)費約為3億多英鎊，其中，國家財政撥款1.25億英鎊，彩票銷售收入1.35億英鎊，民間募集和家庭消費0.5億英鎊；地方政府對公共體育事業(yè)的支出更大，每年高達20億英鎊，并以約4%的速度增長［8］。尤其是“二戰(zhàn)”結束后的30多年內(nèi)，政府直接投資為各國休閑體育的快速發(fā)展奠定了重要基礎。即便在后來逐漸形成了政府、社會、市場和個人合力舉辦體育的融資模式，且政府撥款力度逐漸削減的情況下，發(fā)達國家政府體育投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例依然高于1%。此外，發(fā)達國家政府對大眾體育的投資一般遠高于競技體育，如英國政府每年用于發(fā)展大眾體育（包含學校體育）和競技體育的資金比例為4∶1［9］。

各國政府對休閑體育的投資主要集中在兩方面：①公共體育場所及設施修建和維護；②對體育協(xié)會以及非營利性體育俱樂部的補貼。20世紀末，約62%的德國體育俱樂部使用政府修建的公共體育設施，包括體育館、運動場、室內(nèi)外游泳池、室內(nèi)田徑館等；英國各地方政府每年投資約14億英鎊用于修建和管理公共體育設施，約38%的體育俱樂部租用政府的體育場館和設施［2］。在北歐高福利國家，大多數(shù)休閑體育場館和設施由政府出資建造并維護。2013年，丹麥地方政府在體育領域的投資總計約4.25億歐元，其中大部分用于公共休閑體育設施；2010年，瑞典地方財政在體育領域的投資約4.9億歐元，其中，3.6億歐元被要求用于公共休閑體育設施建設，1.3億歐元用于組織休閑體育活動；截至2011年，芬蘭75%的休閑體育設施由地方政府建造和維護［3］。

2.2 將較高比例的彩票基金用于發(fā)展公共體育

1994年彩票基金被引入公共體育領域并取得成功。這種商業(yè)模式廣泛依賴于民眾的“賭博”熱情，能穩(wěn)定且源源不斷地提供資金支持。此外，多數(shù)國家彩票基金資助公共體育的比例相當可觀。有些國家將該類政策上升到法律層面予以保障，如英國通過了《國家彩票法》，日本通過了《體育促進彩票法》。

英國銷售額最大的國家彩票收入的28%被用于公益事業(yè)，其中約16.67%被用于體育事業(yè)。1994—2000年，英格蘭將11.2億英鎊的彩票基金注入體育事業(yè)，超出了政府財政部門的支持額［10］；1995—2009年，英國全國性體育運動協(xié)會NGBs的代表機構——體育與娛樂聯(lián)盟從國家彩票收入中獲得了27.77億英鎊的資金［3］。在瑞典，政府對體育組織的資助也主要來自彩票基金，體育組織還可以從自己的彩票中獲益，2008年瑞典彩票基金的估計價值約為4 500萬歐元［3］。芬蘭體育資助幾乎全部來自國家彩票基金，如2012年國家體育津貼為1.537億歐元，全部源于國家彩票基金；芬蘭教育和文化部多年來一直通過國家彩票基金對多家體育俱樂部進行財政補貼，2013年補貼總額為385萬歐元［3］。在丹麥，彩票基金的25%被用于國民共同利益，體育組織能得到其中的一半；2013年，丹麥將大約1.22億歐元的彩票收入投入體育事業(yè)，其中最大的份額流向了體育運動組織和協(xié)會［3］。1970—2005年，德國體育聯(lián)合會從彩票中獲利累計達7.5億歐元［3］。

2.3 積極引導社會力量和市場共同發(fā)展休閑體育

20世紀80年代以來，發(fā)達國家休閑體育政策產(chǎn)生較大的轉型，政府逐漸退居“幕后”，主要負責宏觀調(diào)控，而社會力量逐漸走到“臺前”成為主導力量，這樣的格局一直維系到現(xiàn)在。1988年英國的《強制競爭性投標條例》開創(chuàng)了鼓勵社會資本進入休閑體育市場的“先河”，之后各國紛紛效仿，政府轉變?yōu)榘搿半[形人”，主要職責為保證社會公平競爭和保障民眾體育權益。為此，發(fā)達國家出臺了許多法律和政策鼓勵社會資本介入體育領域。以日本為例，1987年頒布了《綜合度假區(qū)暫行法》，鼓勵社會資本在高質量的自然環(huán)境中開發(fā)度假地，尤其鼓勵在偏遠地區(qū)發(fā)展大型度假村、運動游憩基地、主題公園等。1992年5月，日本國際貿(mào)易和工業(yè)部頒布了《會員合同合理化法》，以保護度假地會員制投資人免受“無德”商人的侵害，其中包括一項對保證金的維持措施［3］。發(fā)達國家主要通過大量體育行業(yè)協(xié)會、體育集團大公司、基層俱樂部以及體育公益組織等開展休閑體育活動，政府則通過稅收優(yōu)惠政策、直接財政補貼和捐助許可政策等對其進行扶持。

2.4 大力扶持基層非營利性休閑體育俱樂部

發(fā)達國家休閑體育組織和服務主體是數(shù)量龐大的基層俱樂部，這些體育組織是高度自治的，被要求排除政治功能，能享受稅收優(yōu)惠政策。它們又有非營利性俱樂部和商業(yè)俱樂部之分，前者常常能獲得政府大量補貼，免費或低價使用公共體育場館和設施，且大多可接受社會捐助。2012年，德國體育俱樂部達到9.1萬余家，其會員占總人口的1/3以上，其中非營利性俱樂部的稅收基本被免除。此外，它們能獲得每年約35億歐元的政府補貼（占其收入的9%以上），以建設體育設施、支付教練員工資等，大大降低了俱樂部成員的會費。德國規(guī)定公民可以從他們的稅基中扣除其捐贈，從而將他們的所得稅責任減少50%。此外，俱樂部還可獲得地區(qū)/社區(qū)公共補貼，約占所有收入的9%［11］。

芬蘭《體育法》規(guī)定了國家對體育俱樂部進行補貼。芬蘭2016年約有540萬人口，有超過1萬個體育俱樂部，其中絕大多數(shù)體育俱樂部是非營利性的。芬蘭地方政府每年撥出約6億~7億歐元的稅收主要用于支持非營利性體育俱樂部，享受此補貼的俱樂部數(shù)量約為6 000~7 000個。1968年，挪威頒布《休閑法》，要求地方政府批準志愿協(xié)會，其中絕大多數(shù)為體育俱樂部，可免費使用公共設施［11］。法國2016年有164 137個體育俱樂部，基本可以免費使用政府和城鎮(zhèn)社區(qū)提供的體育場地和設施［11］。2005年4月，美國開始執(zhí)行社區(qū)業(yè)余體育俱樂部80%的減息政策［11］。

瑞典2015年大約擁有2萬個體育俱樂部，其會員接近瑞典總人口的1/3，瑞典政府每年的公共補貼約占非營利性體育俱樂部總收入的24%［12］。英國地方政府可以使用自由裁量權，允許對體育俱樂部減免100%的稅率；2015年英格蘭約有8.5萬個體育俱樂部，如果它們是非營利性質或擁有“社區(qū)業(yè)余體育俱樂部”（CASC）的身份，將自動獲得80%的體育場館和設施使用折扣，而英格蘭至少有6 715個體育俱樂部擁有CASC身份［13］。

2.5 重視并積極引導休閑體育與基礎教育相結合

發(fā)達國家非常重視通過基礎教育為青少年形成終身體育興趣打下基礎。這些國家校內(nèi)體育課程、體育賽事、課余體育活動、戶外遠足露營、校內(nèi)體育興趣小組乃至少年團等發(fā)展較好，體育類活動和組織在校內(nèi)受歡迎程度較高。政府出臺各種政策促進體育俱樂部或社區(qū)體育中心與學校之間的聯(lián)系。學生多為俱樂部會員，享受優(yōu)惠，同時俱樂部協(xié)助學校開展體育教學、培訓及活動等。芬蘭每年有35萬兒童青少年享受體育俱樂部和聯(lián)合會的服務，約1/4的芬蘭人在19歲之前參加過體育俱樂部活動。超過60%的德國兒童青少年為體育俱樂部會員［14］，德國非營利性體育俱樂部對兒童青少年會員收費較低，50%的非營利性俱樂部每月收取會員費為兒童最多2.5歐元、青少年最多3.1歐元，遠低于成年人的6.2歐元［15］。

日本《促進體育的基本計劃（2001—2010）》提出，通過彩票資助學校的課外俱樂部，增加學生體育課之外的體育參與機會。21世紀初，瑞典政府啟動并投資了2個大型項目：2002—2006年的“握手”項目（投資1億歐元）和2007—2011年的“提升體育”項目（投資2億歐元）［16］，其目的是鼓勵體育組織加強與基礎教育學校的合作，加大對兒童青少年（尤其是女童）體育的投入，預防吸毒，降低體育參與費用。2017年英國的調(diào)查結果顯示，超過40%的體育俱樂部與學校合作。德國約27%的體育俱樂部與學校合作，近12%的體育俱樂部與幼兒園/托兒所合作［16］。丹麥的《休閑娛樂法》（Leisure Recreation Act）規(guī)定，政府對兒童青少年的文化和體育活動提供財政支持，體育協(xié)會和俱樂部無須為兒童青少年使用公共場館和設施付費［2］。2015年，澳大利亞聯(lián)邦政府推出“運動學?！庇媱?，其特色之一便是將學校與體育俱樂部緊密聯(lián)系，實現(xiàn)學生在學校體育與社區(qū)體育之間的過渡［16］。調(diào)查［17］結果顯示，超過70%的美國成年戶外運動愛好者曾在學校參與過戶外運動課程，這也成為他們成年后繼續(xù)參與戶外運動的主要原因之一。

2.6 引導并鼓勵家庭成員共同參與休閑體育活動

發(fā)達國家重視并鼓勵家庭成員共同參加體育活動，并推出諸多優(yōu)惠政策和活動計劃。在德國，約61%的非營利性體育俱樂部施行家庭低價入場費制度。德國體育“黃金計劃”注重以家庭為單位的獎勵機制，1985年實行并延續(xù)至今的“家庭體育獎章制度”是推動全民健身的有效手段。“行動中的家庭”是由德國國家體育協(xié)會和國家各專業(yè)協(xié)會主辦、德國保險公司AOK資助的典型家庭體育活動，在推出當年全國就舉辦了8 000多次大型家庭體育群體活動。德國奧林匹克體育聯(lián)合會為推動家庭體育開展制定了《家庭體育指南》。美國社區(qū)中心為鼓勵低收入家庭參與社區(qū)體育，推出參與福利獎金制度，對符合資助條件的家庭支付最高1 000美元的獎金。加拿大《體育參與計劃》明確規(guī)定，16周歲以下青少年的父母可申請免交500加元稅額，用于子女的體育活動與健康開支［18］。

政策助力是發(fā)達國家家庭體育健康發(fā)展的重要影響因素。皮尤研究中心（Pew Research Center）數(shù)據(jù)顯示：2013年美國夫妻帶著子女以家庭為單位參與戶外運動的群體占總數(shù)的55%，而大多數(shù)人參與戶外運動除了鍛煉身體外，增加陪伴家人和朋友的機會也是重要原因［19］。2015年底發(fā)布的《社會與人口趨勢報告》（Social & Demographic Trends）顯示，在美國子女參與各種體育活動的家庭占73%，參加音樂、舞蹈等藝術課外班的占54%，而參加各種知識性補習班的只占36%［20］。

2.7 在安全事故歸責中重視保護活動發(fā)起者、組織者和同伴利益

關于體育運動安全事故處理，發(fā)達國家的相關立法普遍秉持如下理念和做法：由于體育活動參與具有對抗性和風險性，自愿參加的體育活動應被認定為自甘風險行為，除非行為人有嚴重的違規(guī)或故意加害行為，正?；顒又械钠胀▊Σ粯嫵汕謾?，一般不追究民事責任，而是通過完善的社會保障、商業(yè)保險等將風險合理轉移。當然，可依據(jù)具體情形，給予受害人一定道義上的撫慰金。

《埃塞俄比亞民法典》第2068條是對發(fā)達國家上述觀念的典型概括，它規(guī)定：在進行體育活動的過程中，對參加同一活動的人或在場觀眾造成傷害的人，如果不存在任何欺騙行為或對運動規(guī)則的重大違反，不需要承擔任何責任［21］。這樣的法令有利于保護體育活動的發(fā)起者、組織者和同伴，這也是發(fā)達國家主要通過組織而非散客自助形式鼓勵民眾參與體育活動的重要原因之一。根據(jù)美國戶外產(chǎn)業(yè)基金會（Outdoor Industry Foundation）2015年發(fā)布的數(shù)據(jù)，2014年美國約有1.41億人參與戶外運動，每位參與者平均參與83.4次，其中，露營人數(shù)達到1 500萬人［20］。在戶外運動和游憩事故歸責領域，上述法律法規(guī)同樣適用，此外還有不少配套的法律政策共同對發(fā)達國家戶外休閑運動的開展發(fā)揮了重要的保障作用。

2.8 基于績效評價體系提升政府效率

對政策及其效果的監(jiān)督和評價也屬于政策體系的一部分。發(fā)達國家有相對比較完備的政府工作績效評價體系，經(jīng)過多年的實踐，這套評價體系具備成熟的內(nèi)容與標準，通過比較客觀、公正和精準的綜合評判，實現(xiàn)體育公共財政的優(yōu)化配置。完備的政府績效評價體系是社會真正成熟的重要標志，能有效抑制腐敗，提高公共事業(yè)服務水平和質量，實現(xiàn)效率最大化，其及時的反饋系統(tǒng)有助于促進政府政策的動態(tài)調(diào)整［22］。例如，1993年美國出臺的《政府績效與結果法案》用以規(guī)范聯(lián)邦政府對公共體育服務的績效，其評價重視效率與結果。之后，美國實行“公共服務合同出租制”，通過創(chuàng)新現(xiàn)有評價方式，借助市場競爭機制與自愿服務機制的推動，將很多體育公共服務出租給私營企業(yè)或非營利性機構［23］。英國實施政府體育績效評價和體育公共財政政策績效評價，體育公共支出績效評價已經(jīng)細化到“國家或區(qū)域—郡—社區(qū)”3個層級進行［24］。

3 對我國休閑體育政策環(huán)境發(fā)展的啟示

3.1 我國休閑體育政策環(huán)境存在的問題

改革開放以來，特別是經(jīng)過近20年的發(fā)展，我國生產(chǎn)力和民眾的生活水平有了質的提高。自20世紀90年代中期開始，城市工薪階層休閑需求明顯提升；加之每周5天工作制和每天8小時工作制的落實，城市中各種健身場館和體育俱樂部陸續(xù)出現(xiàn)，休閑體育蓬勃發(fā)展。

為應對現(xiàn)實需求，各種促進休閑體育快速發(fā)展的法律法規(guī)和政策迅速出臺。相關法律法規(guī)有《中華人民共和國勞動法》（1994年）、《中華人民共和國體育法》（1995年）。相關政策包括：國務院頒布的《職工帶薪年休假條例》（2007年）、《全民健身計劃綱要》（1995年）、《關于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》（2014年）、《關于加快發(fā)展健身休閑產(chǎn)業(yè)的指導意見》（2016年）、《關于實施健康中國行動的意見》（2019年）和《關于加強全民健身場地設施建設發(fā)展群眾體育的意見》（2020年）等；國家體育總局頒布的《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（2016年）、《關于印發(fā)關于進一步加強和規(guī)范體育領域事中事后監(jiān)管的若干意見的通知》（2019年）、《體育規(guī)劃管理辦法》（2019年）和《關于大力推廣居家科學健身方法的通知》（2020年）等；政府部門聯(lián)合頒布的《體育彩票公益金管理暫行辦法》（1998年）、《山地戶外運動產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（2016年）、《水上運動產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（2016年）、《冰雪運動發(fā)展規(guī)劃（2016—2025）》（2016年）、《進一步促進體育消費的行動計劃（2019—2020）》（2019年）、《進一步加強殘疾人康復健身體育工作的指導意見》（2019年）和《中央集中彩票公益金支持體育事業(yè)專項資金管理辦法》（2020年）等。近些年地方政府出臺相關政策越來越密集，力度越來越大。如深圳市和上海市推出的“健身卡7天冷靜期”政策、江蘇省的“健身卡15天冷靜期”計劃、浙江省頒布的《浙江省戶外運動綱要（2019—2025）》等，對當?shù)匦蓍e體育健康快速發(fā)展都發(fā)揮了重要作用。經(jīng)過快速“補課”，我國已經(jīng)構建起休閑體育法律政策宏觀框架，形成了大致能應對現(xiàn)實需求的政策環(huán)境體系。

從總體來看，我國政策環(huán)境還滯后于社會實踐，未能很好地起到引領休閑體育快速發(fā)展的作用［25］，具體表現(xiàn)在：①政策偏產(chǎn)業(yè)，輕福利；②部分政策太籠統(tǒng)，不夠具體化，難以落實；③政策空缺領域較多，缺乏責權利具體劃分與政策落實監(jiān)督、績效評價方面的規(guī)定；④更新修訂和廢止工作滯后，如現(xiàn)行《體育法》的修訂工作相對滯后；⑤不同部門、不同級別政策不統(tǒng)一的現(xiàn)象時有出現(xiàn)。參照發(fā)達國家經(jīng)驗，具體不足概括如下。

3.1.1 政府投資的力度、方向及效率有待優(yōu)化

雖然近些年政府持續(xù)在公共體育場館設施建設領域發(fā)力，如通過“百姓健身步道”“智慧體育公園”“百姓健身房”“社區(qū)市民健身中心”“市民體質監(jiān)測中心”等的建設，2019年底我國人均體育場地面積提升至2.08 m2，較之前有了大幅增長［26］83。但我國國土面積龐大，人口眾多，目前擁有的人均休閑體育場地面積與發(fā)達國家相比還有不小的距離（2010年美國人均為16 m2，日本為19 m2）?？傮w而言，改革開放以來，我國大多數(shù)政府體育投資被用于大型高水平競技體育場館及設施建設，而用于實用性強、受眾廣的中小型群眾健身場館的經(jīng)費較少，用于戶外游憩路線、露營基地和戶外運動基地建設的經(jīng)費更少。

發(fā)達國家每年政府體育經(jīng)費在國內(nèi)生產(chǎn)總值占比均在1%以上，我國在這方面與之差距還較大。目前我國也將體育彩票公益金的一部分用于發(fā)展休閑體育，但其規(guī)模與發(fā)達國家尚有一定差距。由于國情不同，我國的體育彩票在彩票中只占較小部分，其公益金返還到休閑體育領域的也較少。此外，我國彩票公益金使用的透明度、效率、監(jiān)督舉措等均亟待優(yōu)化。

3.1.2 對社會資本和體育俱樂部的支持力度有待提升

較之發(fā)達國家，我國對于社會資本的支持力度相對較小，這嚴重阻礙了我國休閑體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。我國純社會資本投資的休閑體育場所和設施占比相對較少，企業(yè)參與體育產(chǎn)業(yè)的比例較低。其中，大型體育場館和戶外休閑運動基地建設資金相對更加匱乏。我國大眾休閑體育的參與以散客自助形式為主，缺乏有效組織，戶外山水游憩更是如此；體育俱樂部能普遍享受的優(yōu)惠政策較少，正式注冊運營的民營體育俱樂部無論是數(shù)量還是質量都有較大發(fā)展空間。

3.1.3 休閑體育消費定價偏高影響大眾參與積極性

在休閑體育參與群體中，發(fā)達國家民眾在休閑體育交通、景區(qū)門票乃至運動健身場館等項目上的人均花費占收入比重通常比我國民眾要低。我國民眾用于休閑體育的交通以及燃油費用成本較高，這對于以散客自駕游為主要特征的戶外山水游憩活動影響頗大。我國多數(shù)運動場館的收費定價相對于廣大民眾的收入而言偏高。2014年國家體育總局和財政部聯(lián)合實施“大型體育場館免費低收費開放”工作以來，政府該項撥款平均每年都在9億元以上，惠及場館達1 000個以上［26］87-88，但這些政策所惠及的多是中西部地區(qū)少數(shù)場館和少數(shù)民眾。

3.1.4 戶外運動和游憩安全責任認定法規(guī)亟待出臺

目前該領域的安全事故歸責無專門的法律依據(jù)，通常依據(jù)《民法通則》《合同法》《侵權責任法》以及有關的司法解釋進行裁決。這些法律在戶外運動和游憩領域的應用存在一定的適用缺陷［27］。從實際案例看，很多地方法院進行戶外運動安全事故歸責時在一定程度上存在迎合大眾心理、偏袒受害個體的傾向，活動發(fā)起者、組織方和同伴的利益經(jīng)常得不到保護，這對休閑體育的開展非常不利。據(jù)中國戶外聯(lián)盟統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2019年11月底，我國戶外運動愛好者約為1.3億人，其中活躍分子達到6 000萬人［26］140，大多數(shù)戶外運動和游憩以散客自助游為主，這與組織者擔心承擔過多風險和責任密切相關。此外，我國戶外運動事故賠償領域的相關社會保障和商業(yè)保險機制尚未建立，阻礙休閑體育活動的全面開展。

3.1.5 休閑體育相關政策有待深入貫徹落實

目前，我國休閑體育相關政策的運行機制不夠完善，缺少有效的監(jiān)督和評價體系，目標達成度亟待提高，地方保護主義在一定程度上仍然存在。例如：①休假制度落實不力。部分民營企業(yè)員工被迫加班加點，帶薪年假執(zhí)行“打折扣”現(xiàn)象較多?！?013年國內(nèi)旅游者意愿調(diào)查報告》顯示，影響旅游信心的主要因素中“是否有足夠的假期和時間”（31%）排在第1位［28］。②戶外運動和游憩消費環(huán)境的安全性不夠。地方保護主義導致很多政策的執(zhí)行“大打折扣”?！?017年中國旅游者意愿調(diào)查報告》顯示，在影響旅游休閑出行質量和感受的因素中，31%的旅行者最關注安全因素，占比最高［29］。③機關、事業(yè)單位體育場地和設施向社會公眾開放執(zhí)行情況不理想。④社區(qū)體育場地設施不足。我國對于新建社區(qū)綠地面積及體育中心建設標準均有一定要求，但在實際執(zhí)行中問題較多。

3.2 優(yōu)化我國休閑體育政策環(huán)境的建議

3.2.1 調(diào)整政府直接投資的分配方式、力度及方向

政府對休閑體育投資的力度應大幅度提升，借鑒發(fā)達國家的體育經(jīng)費分配方式，調(diào)整全民健身計劃與奧運爭光計劃的政府投資比例。建議對我國福利彩票和體育彩票公益金的分配模式進行調(diào)整，增加對休閑體育的投入?；谀壳拔覈w育彩票的發(fā)展程度，建議將體育彩票公益金全部用于休閑體育事業(yè)（目前我國體育彩票公益金反哺休閑體育和競技體育的比例大致是6∶4），而將規(guī)模更大的福利彩票公益金的一部分投入競技體育事業(yè)。在投資方向上，建議重點投資建設實用性強、受眾廣的中小型體育場館和戶外運動基地及線路。

3.2.2 提升對社會資本和體育俱樂部的支持力度

發(fā)達國家社會資本在休閑體育投資上遠超政府投資，在組織和管理層面更是“主力軍”。我國應充分調(diào)動社會力量，尤其是社會資本廣泛參與發(fā)展休閑體育。為此應加快政府職能轉變，持續(xù)推動“放管服”改革，實施負面清單管理，減少事前干預，加強事中、事后監(jiān)管等；加大優(yōu)惠政策力度，且保持政策的長久穩(wěn)定。鼓勵社會資本興建休閑體育場所和設施，大力扶持休閑體育俱樂部，在土地使用、稅收、水電費等方面進一步加大優(yōu)惠力度，甚至直接給予財政補貼；鼓勵社會資本組織體育賽事。

3.2.3 調(diào)低休閑體育消費定價，降低參與成本

增加城市免費公園尤其是大型公園的數(shù)量。降低景區(qū)的門票價格，甚至取消很多較低級別景區(qū)的收費政策；對一年內(nèi)多次光顧某一景區(qū)運動健身的游客給予一定的價格優(yōu)惠。降低公路過路費價格和燃油費價格，達到預定收費年限的公路應取消收費，取締地方公路違規(guī)亂收費行為。建議在控制休閑體育場館收費定價的基礎上，通過直接補貼場館或俱樂部的方式降低民眾參與成本。

3.2.4 出臺戶外運動和游憩事故責任認定法律法規(guī)

出臺該領域專門的安全事故歸責法規(guī)或在《體育法》修訂時加入戶外運動傷害責任認定具體條款，并加以闡釋。借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，保護戶外活動組織者、發(fā)起者和同伴的權益。同時，完善戶外運動事故賠償機制，經(jīng)濟賠償主要通過社會保障和商業(yè)保險完成，加大對保險公司依法賠償?shù)谋O(jiān)督力度。

3.2.5 建立有效的行業(yè)信譽體系和規(guī)范

建立權威的信譽評價平臺和體系。定期公布信譽排行榜，曝光不良企業(yè)、俱樂部、賓館、飯店乃至個人。建立行業(yè)規(guī)范和質量標準，在服務提供、技能培訓、活動管理、設施建設、器材裝備制造等方面提高產(chǎn)業(yè)標準化水平。針對飛行營地、山地戶外營地、徒步路線、自駕房車營地、戶外急救中心、自行車路網(wǎng)、徒步騎行服務站等不僅要出臺國家級規(guī)范，更要建設一批示范樣本。建立統(tǒng)計制度和指標體系，形成休閑體育行業(yè)監(jiān)測機制。

3.2.6初步建立政策落實監(jiān)督機構和政策績效評價體系

監(jiān)督機構可以由政府人員、群眾代表、律師和媒體人員等多方成員組成，重點監(jiān)控：①民營企業(yè)休假制度落實情況；②地方保護主義和各種“宰客”、亂收費等違法行為；③社區(qū)開發(fā)商落實休閑體育中心建設標準情況；④戶外景區(qū)及運動健身場所收費標準；⑤機關、事業(yè)單位場館設施向社會開放情況。某些監(jiān)督結果應在相關平臺公布，便于民眾查看。應由獨立的第三方專業(yè)機構負責對政府政策績效進行評價，形成多層級的評價體系。評價內(nèi)容的重點包括政府公共體育投資的合理性、公平性、覆蓋面、透明度及效率等。