協(xié)同發(fā)展視角下中小城市發(fā)展戰(zhàn)略研究
——以涿州市為例

王璇

（中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院）

1 引言

全球化背景下，隨著商品、資本、技術(shù)及人才等要素的全球化流動(dòng)進(jìn)一步加劇，城市之間的聯(lián)系越來(lái)越頻繁，城鎮(zhèn)體系也由原來(lái)的封閉系統(tǒng)走向開(kāi)放系統(tǒng)[1]，呈現(xiàn)出多極化、扁平化的趨勢(shì)?；诰嚯x特征的等級(jí)體系正在逐步弱化，越來(lái)越多的城市成為全球化網(wǎng)絡(luò)中的重要節(jié)點(diǎn)，全球城市網(wǎng)絡(luò)的空間結(jié)構(gòu)走向多中心-網(wǎng)絡(luò)化。以首都為核心的京津冀世界級(jí)城鎮(zhèn)群正朝著這一階段發(fā)展。

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，京津冀格局發(fā)生了眾多變化：北京非首都功能疏解、雄安新區(qū)設(shè)立、大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)及機(jī)場(chǎng)臨空區(qū)的建設(shè)等，區(qū)域發(fā)展格局深刻重塑，眾多的機(jī)遇與挑戰(zhàn)深刻影響著環(huán)京縣市級(jí)城鎮(zhèn)的發(fā)展。

2 環(huán)京縣市級(jí)城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀和相關(guān)研究

京津冀協(xié)同發(fā)展提出以來(lái)，環(huán)京中小城市發(fā)展速度顯著高于其他縣市。根據(jù)2016 年河北省城鎮(zhèn)化發(fā)展報(bào)告，在環(huán)京津核心功能區(qū)中，縣級(jí)層面的香河、三河、大廠城鎮(zhèn)化率超過(guò)60%，其次是涿州、霸州和固安，城鎮(zhèn)化率超過(guò)50%，其余21 個(gè)縣城鎮(zhèn)化率未達(dá)50%，這些緊鄰京津的縣（市、區(qū)）城鎮(zhèn)化率最高[2]。隨著北京疏解非首都功能，京津冀交界地區(qū)作為河北省接受北京功能外溢和產(chǎn)業(yè)協(xié)作最活躍的地區(qū)，產(chǎn)業(yè)與人口快速集聚，用地快速擴(kuò)張，與北京的聯(lián)系日益加強(qiáng)，不少縣市出現(xiàn)了“貼邊”發(fā)展的情況。

2017 年，河北省政府印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)京冀交界地區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理的實(shí)施方案》。按照管控要求，交界地區(qū)要嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，嚴(yán)控開(kāi)發(fā)邊界，防止“攤大餅”式擴(kuò)張，尤其控制在環(huán)京地區(qū)圍城式發(fā)展。同時(shí)，要加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，提高城市安全保障水平，落實(shí)與北京統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)限制和禁止目錄，提高產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻。針對(duì)大量的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)現(xiàn)象，要嚴(yán)控開(kāi)發(fā)總量，提高公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，健全公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)[3]。

隨著環(huán)京交界地區(qū)的管控日趨嚴(yán)格，在京津冀交界地區(qū)城鎮(zhèn)的協(xié)同發(fā)展問(wèn)題上，很多學(xué)者都曾提出過(guò)相關(guān)建議。馮晶曾梳理以大廠為代表的環(huán)京小城鎮(zhèn)主要發(fā)展階段特征，提出從2011 年開(kāi)始已經(jīng)進(jìn)入到功能優(yōu)化階段，環(huán)京小城鎮(zhèn)無(wú)論在城鎮(zhèn)發(fā)展的功能選擇、發(fā)展目標(biāo)、定位層面上更強(qiáng)調(diào)與北京交界地區(qū)的錯(cuò)位和互補(bǔ)發(fā)展[4]。王垚和年猛以涿州為例，提出要突破行政邊界和制度障礙，將京保廊三地發(fā)展納入統(tǒng)一規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)同城化發(fā)展[5]。王亮、伍毅敏等提出構(gòu)建跨界城鎮(zhèn)組團(tuán)，并將增強(qiáng)制度設(shè)計(jì)、共建生態(tài)網(wǎng)絡(luò)、加強(qiáng)交通引導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃等作為協(xié)同治理的抓手[6]。李國(guó)平和宋昌耀指出在京津冀交界地區(qū)應(yīng)該統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一管控，從人口規(guī)模、土地規(guī)模、公共服務(wù)質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等多方面著手[7]。

綜合現(xiàn)有研究，國(guó)內(nèi)學(xué)者在協(xié)同方向和路徑上做了較多研究，但較少討論將相關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略落地的進(jìn)一步舉措。鑒于此，本文以涿州為例，結(jié)合具體分析，對(duì)上述問(wèn)題做進(jìn)一步研究。

3 協(xié)同發(fā)展過(guò)程中涿州面臨的主要問(wèn)題

涿州是保定的縣級(jí)市，緊鄰北京市房山區(qū)，距離北京60km，是京廣線的出京第一站。作為緊鄰北京的城鎮(zhèn)，在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，涿州作為北京非首都核心功能疏解的重要承載地正經(jīng)歷著飛速發(fā)展。然而，近些年在融入京津冀，特別是加強(qiáng)對(duì)接北京的發(fā)展過(guò)程中，仍然面臨著許多問(wèn)題。

3.1 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與發(fā)展趨勢(shì)的不適應(yīng)

表面上，涿州產(chǎn)業(yè)比重為7.6:37.0:55.4，屬于后工業(yè)化時(shí)期。實(shí)際上，三產(chǎn)數(shù)據(jù)不反映涿州真實(shí)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)水平。三產(chǎn)業(yè)態(tài)中以科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)及房地產(chǎn)業(yè)為主，占三產(chǎn)的比例分別為79%和7%?？茖W(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)的貢獻(xiàn)均來(lái)源于物探局。然而，物探局雖然總部位于涿州，但從事的各類業(yè)務(wù)對(duì)涿州的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)、就業(yè)貢獻(xiàn)和本地其他產(chǎn)業(yè)的影響不大。剔除這一因素，涿州的產(chǎn)業(yè)比重為8.5:54.7:36.8，再通過(guò)城鎮(zhèn)化率、GDP 等綜合判斷，涿州市大致處于工業(yè)化中期的前半階段。

圖1 涿州的地理區(qū)位

從二產(chǎn)來(lái)看，汽車產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)，一枝獨(dú)秀。汽車制造業(yè)主要以汽車零部件及配件加工制造為主，主要產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)為加工制造，產(chǎn)品附加值較低、技術(shù)含量較低。汽車產(chǎn)業(yè)整體面臨著轉(zhuǎn)型升級(jí)的問(wèn)題。

涿州的企業(yè)呈現(xiàn)典型的央企驅(qū)動(dòng)特征。這些央企以區(qū)域總部、分公司為主，多為生產(chǎn)制造基地、區(qū)域總部辦公基地等類型，研發(fā)創(chuàng)新基地、銷售基地、集團(tuán)總部等多位于北京、上海等地，呈現(xiàn)“兩頭在外，中間在涿州”的飛地經(jīng)濟(jì)形態(tài)。央企高端工作人員多為北京調(diào)入人員，本地招工只招低等技術(shù)工種，對(duì)本地創(chuàng)新、本地企業(yè)和本地就業(yè)帶動(dòng)有限。

3.2 生態(tài)環(huán)境建設(shè)水平與區(qū)域要求的不適應(yīng)

涿州境內(nèi)的胡良河上游位于北京房山，但上下游的河道標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，有防洪隱患。上游北京段的南北泉水河整治工程已完成實(shí)施，整治后標(biāo)準(zhǔn)高、斷面尺寸大，下游涿州段河道寬度較小，未形成有效順接。涿州境內(nèi)的拒馬河水生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，與下游雄安新區(qū)生態(tài)要求不相符。涿州境內(nèi)多數(shù)河道常年斷流，拒馬河河道西段存在河道采砂現(xiàn)象，極大破壞了河道生態(tài)環(huán)境。而全市境內(nèi)地表水多為V 類或劣V 類水，河道水環(huán)境難以達(dá)到水功能區(qū)要求。

圖2 涿州2016 年分行業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值（萬(wàn)元）

3.3 歷史文化高地與現(xiàn)今文化特征的不匹配

涿州是歷史上的“天下第一州”，具有2300 多年歷史，文化資源豐富，素有“天下第一州”美譽(yù)。涿州也是距離北京最近的省級(jí)歷史文化名城，市縣級(jí)以上文保單位69 處，多于環(huán)京的淶水、永清、固安、三河等區(qū)縣。

但如今文化特色不顯。涿州的文化資源雖然豐富，但缺乏凝練，沒(méi)有突出的文化名片。雖然名流輩出，文化影響深遠(yuǎn)，擁有三國(guó)文化、盧氏文化、酈學(xué)文化、易學(xué)文化、禪宗文化等眾多文化屬性，但尚未擁有特別突出的文化名片。

城區(qū)歷史風(fēng)貌缺失。涿州雖然是千年古縣，省級(jí)歷史文化名城，但是古城年久失修，風(fēng)貌不再，文化大多缺乏物質(zhì)空間載體，城市風(fēng)貌特色不突出。另一方面，對(duì)歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)不足，歷史環(huán)境消失殆盡，城區(qū)內(nèi)歷史文保單位周邊多分布有小飯店、商店等低端經(jīng)營(yíng)性場(chǎng)所，歷史風(fēng)貌環(huán)境不協(xié)調(diào)不統(tǒng)一。

3.4 服務(wù)能力與外部需求的不匹配

1）外來(lái)人口集聚趨勢(shì)與城市服務(wù)供給能力不匹配

涿州是北京人口外溢的承接地之一，受北京影響顯著，外來(lái)人口集聚特征明顯。大量的人口涌入，對(duì)涿州的公共服務(wù)能力提出了更高的要求。然而，公共服務(wù)設(shè)施和商業(yè)商務(wù)設(shè)施覆蓋范圍不夠，供給不均衡。公共服務(wù)集中在老城布局，城市東邊，特別是高速以東片區(qū)公共服務(wù)設(shè)施覆蓋嚴(yán)重不足。

2）與北京的通勤需求與樞紐服務(wù)能力不匹配

借助OD 調(diào)查，通過(guò)對(duì)工作日和節(jié)假日兩個(gè)不同時(shí)間段的數(shù)據(jù)分析，可以判斷涿州與北京中心城區(qū)存在工作通勤現(xiàn)象。通勤人口大多經(jīng)過(guò)京廣高鐵和京廣線到達(dá)北京西站，工作日出行人數(shù)多于周末。然而，作為主要支撐通勤的樞紐站點(diǎn)與其他區(qū)域聯(lián)系不便。以中關(guān)村合谷創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園為例，園區(qū)員工普遍反映，園區(qū)雖然離高鐵站僅3km，但沒(méi)有直達(dá)道路，也沒(méi)有直達(dá)的公共交通，通勤北京極為不便。

3）都市休閑與消費(fèi)外溢需求與服務(wù)水平不匹配

旅游休閑需求凸顯，消費(fèi)時(shí)代到來(lái)。車程在120km 以內(nèi)的京郊短途自駕游受到青睞，出行的人群傾向于山水、田園、文化體驗(yàn)與創(chuàng)意場(chǎng)所等。與上海周邊的莫干山相比，北京周邊地區(qū)嚴(yán)重缺乏類似高質(zhì)量旅游產(chǎn)品。涿州雖然有豐富的歷史文化資源和良好的生態(tài)田園條件，但旅游服務(wù)水平較低，中高檔酒店僅3 家。

4 協(xié)同發(fā)展背景下涿州的發(fā)展路徑

在京津冀協(xié)同發(fā)展的大格局下，涿州要著眼于區(qū)域視角，緊扣京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展的大基調(diào)，積極融入?yún)^(qū)域，拉長(zhǎng)板、補(bǔ)短板，從生態(tài)、創(chuàng)新、文化、服務(wù)等方面向高質(zhì)量發(fā)展靠近，為京津冀世界級(jí)城市群參與全球競(jìng)爭(zhēng)提供特色節(jié)點(diǎn)支撐。

4.1 堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，積極構(gòu)建區(qū)域生態(tài)格局

在生態(tài)上堅(jiān)持協(xié)同共建，針對(duì)上下游河道問(wèn)題和生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，進(jìn)一步加大白洋淀上游流域生態(tài)環(huán)境的綜合整治和生態(tài)修復(fù)力度，改善入淀流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，恢復(fù)涿州市水系生態(tài)廊道。在空間上落實(shí)協(xié)同發(fā)展提出的“京南生態(tài)綠楔－拒馬河－白洋淀”生態(tài)廊道、“永定河-小清河綠楔”，建設(shè)森林濕地公園，完善環(huán)首都森林濕地公園環(huán)，擴(kuò)大生態(tài)空間，整體構(gòu)建環(huán)首都生態(tài)圈。

具體在生態(tài)廊道建設(shè)上，以中心城區(qū)周邊為重點(diǎn)，利用現(xiàn)有、新建環(huán)路（線），城區(qū)進(jìn)出道路林帶、構(gòu)建交通廊道、水系廊道等，形成全域生態(tài)綠帶空間，建設(shè)近自然的環(huán)城生態(tài)防護(hù)林帶、公園、綠廊等。

圖3 產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)示意

4.2 借勢(shì)區(qū)域創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)遇，聚焦創(chuàng)新孵化環(huán)節(jié)，做好產(chǎn)業(yè)集群

世界級(jí)城市群大多呈現(xiàn)圈層化布局的趨勢(shì)。其中，15km～50km是中間圈層，作為配套協(xié)作區(qū)，承接部分核心功能轉(zhuǎn)移[8]。涿州作為首都地區(qū)的配套協(xié)作圈層，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)與北京及周邊跨界地區(qū)的產(chǎn)業(yè)協(xié)作。京津冀城市群西部區(qū)域正在建設(shè)科技創(chuàng)新走廊，整個(gè)地區(qū)以中關(guān)村為龍頭，積極推進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新。涿州作為西部先進(jìn)制造產(chǎn)業(yè)帶南下第一站和產(chǎn)業(yè)溢出的轉(zhuǎn)換樞紐，位于中關(guān)村海淀園、西城園、豐臺(tái)園、房山園的延伸帶上，應(yīng)該積極承接西線產(chǎn)業(yè)外溢，關(guān)注創(chuàng)新環(huán)節(jié)，主動(dòng)加強(qiáng)研發(fā)等創(chuàng)新孵化方面的協(xié)作，支撐跨區(qū)域的科技成果轉(zhuǎn)化。對(duì)接北京、雄安新區(qū)，重點(diǎn)聚焦成果轉(zhuǎn)化、小試中試、測(cè)試生產(chǎn)等創(chuàng)新孵化環(huán)節(jié)。

涿州處于京津冀協(xié)同發(fā)展核心區(qū)和京保石產(chǎn)業(yè)發(fā)展軸前沿的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)上，且交通區(qū)位條件好，在物流、先進(jìn)制造、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)方面具有天然的承接優(yōu)勢(shì)。因此，涿州應(yīng)該把握雄安近期基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)機(jī)遇及北京十大高精尖產(chǎn)業(yè)構(gòu)筑機(jī)遇，以產(chǎn)業(yè)協(xié)同、產(chǎn)業(yè)配套為切入點(diǎn)構(gòu)筑區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。做好產(chǎn)業(yè)集群，引導(dǎo)先進(jìn)制造業(yè)的發(fā)展，以高度產(chǎn)業(yè)化集群、高附加值產(chǎn)品生產(chǎn)為主，創(chuàng)新培育智能制造、健康服務(wù)、科技農(nóng)業(yè)等區(qū)域創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群，組建特色凸顯的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型。

4.3 重塑文化形象，在三個(gè)層面做好文化文章

在國(guó)際層面，打造三國(guó)文化圣地這張世界的文化名片。在涿州眾多的文化資源中，三國(guó)文化的世界影響力最大，空間載體相對(duì)完整，文化IP 的應(yīng)用最廣。涿州可以通過(guò)建設(shè)三國(guó)文化園、三國(guó)影視城等文化空間載體，策劃大話三國(guó)、忠義文化會(huì)等文化活動(dòng)，打造三國(guó)文化圣地這張名片。

在區(qū)域?qū)用?，打造區(qū)域的文旅節(jié)點(diǎn)。涿州處在東西向（大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)-房山國(guó)際交往游憩帶）和南北向（山前古都文化帶）兩條區(qū)域文化交往走廊的交點(diǎn)處，可以依托百尺竿鎮(zhèn)，以北方的魚(yú)米之鄉(xiāng)作為切入點(diǎn)，用文旅產(chǎn)業(yè)為主題的特色小鎮(zhèn)的形式整合邵村花田、拒馬河水岸、邵子文化、京都高爾夫等資源，與北京共建稻田濕地，發(fā)展體育休閑產(chǎn)業(yè)，打造一處面向區(qū)域服務(wù)的文化游憩區(qū)。

在城區(qū)層面，加強(qiáng)歷史文化名城保護(hù)，塑造城區(qū)風(fēng)貌特色。在歷史城區(qū)內(nèi)，加強(qiáng)對(duì)歷史文化景觀的修復(fù)和保護(hù)，嚴(yán)格控制新建建筑高度和風(fēng)貌，加強(qiáng)對(duì)古城街巷的風(fēng)貌整治和城市道路立面的升級(jí)改造。在城市重要地區(qū)，增加標(biāo)志性建筑的塑造和城市廣告標(biāo)識(shí)系統(tǒng)的創(chuàng)意設(shè)計(jì)與精致設(shè)計(jì)。

圖4 以田園風(fēng)光為主的新涿州八景

4.4 根據(jù)不同的服務(wù)對(duì)象，提高多元服務(wù)水平

1）提升休閑服務(wù)水平

涿州是環(huán)京地區(qū)既能看到魚(yú)米之鄉(xiāng)、又能感受到沃野千里的地方。因此，涿州應(yīng)該對(duì)接京津冀范圍內(nèi)在文旅方面的強(qiáng)大消費(fèi)需求，打造田園風(fēng)光為主題的新涿州八景，關(guān)注休閑體驗(yàn)要素，面向體驗(yàn)經(jīng)濟(jì)，重塑休閑空間載體，將涿州打造為環(huán)京地區(qū)的田園休閑旅游目的地。

2）提升樞紐服務(wù)水平

針對(duì)大量的通勤需求，圍繞樞紐站點(diǎn)布局與樞紐緊密結(jié)合的高品質(zhì)生活服務(wù)功能，推進(jìn)站城一體化建設(shè)，構(gòu)建綜合服務(wù)中心，滿足對(duì)通勤人口的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)從單一功能向綜合功能的轉(zhuǎn)型。

3）提升城市服務(wù)水平

針對(duì)服務(wù)能力供給不足的問(wèn)題，一是重點(diǎn)增加社區(qū)級(jí)文教體衛(wèi)設(shè)施，構(gòu)建多層次的社區(qū)服務(wù)體系，覆蓋不同人群需求，完善近距離的社區(qū)服務(wù)。二是建設(shè)兒童友好型社區(qū)，在往來(lái)北京的通勤人口中，絕大部分為中青年，年輕化的社區(qū)和人群必將有著大量幼兒保育及兒童教育等需求。在社區(qū)提供幼兒保育如日托中心、幼兒園、學(xué)前班或者家庭式幼兒園，為兒童規(guī)劃安全空間，提供健康、教育和社會(huì)服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施是涿州提升城市生活品質(zhì)的一個(gè)重要抓手。

5 結(jié)語(yǔ)

環(huán)京的中小城市作為京津冀世界級(jí)城市群的組成部分，在謀劃未來(lái)發(fā)展的同時(shí)，要緊密關(guān)注區(qū)域協(xié)同過(guò)程中的方向和路徑。要站在世界的視角關(guān)注自身未來(lái)的成長(zhǎng)方向，站在區(qū)域協(xié)同的高度看待自身的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)，站在自身的視角發(fā)揚(yáng)特色彌補(bǔ)不足。在發(fā)展戰(zhàn)略的選擇上，突出協(xié)同，主動(dòng)融入到京津冀協(xié)同發(fā)展大格局中。同時(shí)，除了明確協(xié)同發(fā)展方向，更要結(jié)合自身的發(fā)展特點(diǎn)，探索適合自身的發(fā)展戰(zhàn)略。