市場轉(zhuǎn)型與依法行政：新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)制度與治理邏輯

王婧益 韋焱 葛立國

2014年5月，習(xí)近平同志在考察河南的過程中提出，中國發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，我們要增強(qiáng)信心，從當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征出發(fā)，適應(yīng)新常態(tài)，保持戰(zhàn)略上的平常心態(tài)。作為一種對于發(fā)展階段的科學(xué)研判，新常態(tài)的主要特征是經(jīng)濟(jì)從高速增長轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈咚僭鲩L，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級，經(jīng)濟(jì)增長的動力從要素和投資驅(qū)動轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓜?chuàng)新驅(qū)動。目前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，這標(biāo)志著經(jīng)濟(jì)體制改革的階段性進(jìn)展，也對未來的發(fā)展提出了一系列新要求。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的進(jìn)步離不開國家（政府）的作用，在國家的強(qiáng)力主導(dǎo)下，一系列項目建設(shè)、投資等極大地推動了經(jīng)濟(jì)的增長，同時保證了社會的穩(wěn)定。但隨著新常態(tài)的到來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的國家于經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系亟須進(jìn)行再次審視和強(qiáng)調(diào)。

一、市場轉(zhuǎn)型中的依法行政

（一）調(diào)整國家與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的必要性

上世紀(jì)八十年代以來，“兩個轉(zhuǎn)變”——從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變、從粗放經(jīng)濟(jì)向集約經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變一直是黨和國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主題。在市場化進(jìn)程中，國家的推動力一直作為一個最重要的力量起到了關(guān)鍵性作用。直至今日，由國家、政府主導(dǎo)的高積累、高投資、高速度的發(fā)展模式仍在國民經(jīng)濟(jì)增長中占據(jù)了較為重要的比例。于此同時，市場力量也在逐漸增長，并日益成為當(dāng)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中最具活力的一部分，據(jù)國家稅務(wù)總局披露，2020年，民營經(jīng)濟(jì)銷售收入同比增長8%，高于全國企業(yè)總體水平2個百分點(diǎn)，特別是私營企業(yè)銷售收入同比增長9.6%，高于民營經(jīng)濟(jì)總體水平1.6個百分點(diǎn)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民營經(jīng)濟(jì)的壯大，政府職能也在逐漸變化過程中。改革開放四十余年來，我國經(jīng)濟(jì)社會體系中國家和經(jīng)濟(jì)的關(guān)系從“企業(yè)辦社會”式的強(qiáng)國家體制不斷向市場占據(jù)資源配置的主導(dǎo)地位，政府服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變，但受制于觀念與利益上的選擇，改革與穩(wěn)定上的權(quán)衡等方面的限制，政府在市場得到較大的發(fā)展的當(dāng)下，仍具備了較大、較多的在經(jīng)濟(jì)層面的以主體身份進(jìn)入市場，參與生產(chǎn)和分配的“主動權(quán)”。這些主動權(quán)在某些方面不僅沒有促進(jìn)市場發(fā)揮資源配置效益的功能，甚至影響了市場，阻礙了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的正常進(jìn)程，造成了低效率。

（二）依法行政——國家與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的發(fā)展方向

政府職能轉(zhuǎn)變的核心是明確職能邊界，而明確政府職能的核心是依法行政。市場發(fā)揮效率的基礎(chǔ)是存在一個法治環(huán)境明確各項交易活動的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，可預(yù)見性是各類市場主體充分發(fā)展的內(nèi)生要求，包括各類政府行為的確定性。因此，市場經(jīng)濟(jì)從本質(zhì)上來說，是一種法治經(jīng)濟(jì)，各類權(quán)力必須在法律的框架內(nèi)施行。因此，依法行政就是政府在行政過程中不能超出法律規(guī)定。我們做出這樣的界定并非是有意趨近經(jīng)濟(jì)上的新自由主義，正如同他們將政府作為“司法型”政府一樣，實(shí)際上，我們還必須強(qiáng)調(diào)依法行政的另一個方面，即政府在法律的框架內(nèi)，不能“合法地不作為”。市場力量的壯大，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，市場化轉(zhuǎn)型，這些在改革開放之初看來還很遙遠(yuǎn)的概念已經(jīng)日漸成為現(xiàn)實(shí)，而實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的一個重要方面即正確地處理政府與市場之間的關(guān)系，一方面，市場在資源配置中占據(jù)基礎(chǔ)位置，另一方面政府在法律和制度的框架內(nèi)積極履行責(zé)任，發(fā)揮宏觀調(diào)控等經(jīng)濟(jì)功能，慎用行政手段，加強(qiáng)市場化操作。

（三）推動依法行政的路徑探析

依法行政是解決我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐中政府行為錯位、越位、不到位問題的關(guān)鍵所在。針對具體行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員，依法行政是從整體層面上對行政進(jìn)行的一種具體安排，它的內(nèi)涵是行政職能相關(guān)法律規(guī)定的遵守，外延是一種行政規(guī)范和意識的建立。同時，市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展也內(nèi)在地要求政府在行政中做到簡政放權(quán)，讓政府從經(jīng)濟(jì)的決策者轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)的管理者。法治和市場轉(zhuǎn)型兩種因素相互促進(jìn)是推動依法行政的重要力量。政府職能轉(zhuǎn)變的方向是服務(wù)型政府、開放型政府，高效率政府。在我國的政治實(shí)踐中，需要著重在政府行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員的安排和職務(wù)的明晰的基礎(chǔ)上，就審批、監(jiān)管、引導(dǎo)等職能調(diào)整方面進(jìn)行改善和變革，推動政府職能向服務(wù)型轉(zhuǎn)化，從而有效發(fā)揮市場活力，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。

構(gòu)建滿足市場經(jīng)濟(jì)體制下管理要求的行政體系、職能體系是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的基本方式。通過建立依法行政體系，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，依法治國、依法行政同步推進(jìn)，促進(jìn)社會法制化進(jìn)程，是市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的動力。依法行政，就是客觀上實(shí)現(xiàn)政府依法行使權(quán)力，按照規(guī)章制度辦事，形成制度慣習(xí)和法律認(rèn)同。隨著各級政府逐漸形成依法行政意識和慣例，對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)向經(jīng)濟(jì)的治理轉(zhuǎn)變，由政府主導(dǎo)擴(kuò)張型經(jīng)濟(jì)向政府改善市場環(huán)境，發(fā)展社會公共服務(wù)上轉(zhuǎn)變，市場經(jīng)濟(jì)的活力才會得到進(jìn)一步提升。

二、新常態(tài)下治理邏輯轉(zhuǎn)變過程中的問題

目前，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，調(diào)整經(jīng)濟(jì)治理邏輯，轉(zhuǎn)變政府行為方式是實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，跨越中等收入陷阱的前提。政府轉(zhuǎn)型是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)，在新常態(tài)下，推動治理邏輯的轉(zhuǎn)變，釋放市場活力需要重點(diǎn)解決以下幾個問題。

（一）市場化轉(zhuǎn)型過程中政府職能轉(zhuǎn)變的方式

實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，在實(shí)現(xiàn)“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的基礎(chǔ)上，必須確保有關(guān)機(jī)構(gòu)工作效能和執(zhí)行效力，在當(dāng)下的治理實(shí)踐中，政府職能的調(diào)整圍繞中央、地方各級部門之間對于具體行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的“收收放放”中，往往導(dǎo)致了“一放就亂，一收就死”，實(shí)際上這些問題出現(xiàn)的根源在于政府并未將具體的產(chǎn)權(quán)和收益、經(jīng)營和決策等方面開放給市場主體。例如，2018年機(jī)構(gòu)改革，中央和地方各級進(jìn)行了大規(guī)模的部門合并和裁撤，但無論是行政人員還是具體的行政手段均未變更，換湯不換藥——同一撥人仍就管理同樣的行業(yè)和同樣的事務(wù)，只是換了張名片而已。

（二）依法行政、市場轉(zhuǎn)型下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向和特點(diǎn)

我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是經(jīng)濟(jì)、政治、社會等各個方面綜合性的轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變推動了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，同時，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也對體制轉(zhuǎn)型提出了新的要求。目前，我們強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的動力轉(zhuǎn)變，而改變粗放經(jīng)濟(jì)發(fā)展，低質(zhì)量生產(chǎn)的關(guān)鍵在于調(diào)整政府主導(dǎo)的資源配置體制。在當(dāng)下資源、環(huán)境、人口等條件的約束下，我國已經(jīng)進(jìn)入市場體制改革的攻堅期，轉(zhuǎn)型發(fā)展所面臨的各方面情況將更加復(fù)雜化。在尋求依法行政與政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特征將同以往具有較大的差別，摸清這些特點(diǎn)對于認(rèn)識發(fā)展規(guī)律，進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。