協同治理視角下社會組織參與社區(qū)治理的阻滯因素及路徑分析

孟慶蓮

中共長沙市委黨校，湖南 長沙 410004

社會組織參與社會治理是順應政府職能轉變，推動社會組織發(fā)展壯大，實現政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動的必然過程。伴隨我國全面深化改革的不斷推進和社區(qū)管理體制改革的持續(xù)深入，社會組織在社區(qū)治理工作中發(fā)揮著越來越重要的作用，已成為承接政府職能轉移、為社區(qū)居民提供社會服務、豐富群眾文化生活、維護基層社會和諧穩(wěn)定的重要力量。

一、協同治理理論及其基本觀點

社會組織主要包括行業(yè)協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織。社會治理是以黨委、政府、群團組織、經濟組織、社會組織、自治組織和公民為主體，以黨建、法律、道德、市民公約、村規(guī)民約、心理、科技為手段，以解決社會問題、化解社會矛盾為目標的社會治理有機系統(tǒng)或基本形態(tài)［1］。

協同治理理論為社會組織參與社區(qū)治理提供了重要的理論資源，協同治理是指在網絡信息技術的支持下，政府、企業(yè)、社會組織、社區(qū)居民等社會主體，基于一定的共識和信任，合作治理社會公共事務，以追求最大化治理效能，最終達到最大限度地維護和增進公共利益之目的［2］?；趨f同治理理論及基本觀點，構建社會組織與政府、基層自治組織、市場力量協同治理的制度環(huán)境，以權力獲取、資源配置、權力行使等要素進行分配和互動的視角，構筑政府、社會、市場等多元主體合力協作的立體治理結構。重視社區(qū)之中多元主體間的互動關系，堅持“平等協商、合作治理”的原則，轉化社區(qū)權力的分配和運行方式，改變傳統(tǒng)自上而下的治理方式，優(yōu)化社區(qū)治理權力結構，推動社區(qū)自治化［3］，讓社會組織能夠真正融入社區(qū)治理工作中。

二、社會組織參與社區(qū)治理的現實意義

社會組織參與社區(qū)治理是國家治理體系的重要組成部分，是推動政府職能轉變、釋放社會活力、提升社區(qū)服務專業(yè)化和質量水平的重要途徑，通過社區(qū)組織這一平臺為政府及分散的社會成員提供溝通交流的渠道和紐帶，可有效加快政府治理和基層民眾自治之間的有效對接，提高基層社會治理效能。

（一）社會組織參與社區(qū)治理，可有效推動政府向服務型政府轉變

我國社區(qū)屬于政府主導下社會改革的產物，當前社區(qū)里同時存在市場主體、社會主體以及基層政府代言人（社區(qū)兩委），社會組織憑借社會力量的身份參加社區(qū)治理工作，其前提是梳理政府與社會之間的關系，才能真正融入社區(qū)治理工作中。治理的最終目標是實現善治，善治的基礎在于善政，必須推動國家治理體系和治理能力現代化，其中一個重要方面就是轉變政府職能，提升政府服務意識，提供更為豐富多元的社會服務。近幾年來，我國積極推廣放管服制度改革，政府職能不斷下放，給予社會及市場更為豐富的自治空間。一方面，需要改變傳統(tǒng)政府負責一切的問題，進一步精簡政府機構，縮減政府投入成本，限制基層政府權力過分干涉社區(qū)治理，使政府能夠從直接管理社區(qū)的職能中脫離出來，轉變?yōu)樯鐓^(qū)發(fā)展的規(guī)劃者、社區(qū)治理的服務者，而非社區(qū)治理工作的直接落實者，同時要為社區(qū)賦權增能，讓社區(qū)從紛雜的行政事務中解脫出來，發(fā)揮基層群眾自治制度的優(yōu)勢和作用，推動政府向服務型政府轉變。另一方面，通過政府向社會組織購買服務的方式，進一步擴展和深化為社區(qū)居民服務的范圍及具體內容，優(yōu)化社區(qū)服務體系和服務方式，使經濟社會發(fā)展成果可以實現最大程度的普惠。

（二）社會組織參與社區(qū)治理，可彌補政府提供公共產品不足的問題

社會組織參與社區(qū)治理能夠有效彌補社區(qū)治理過程中政府或市場失靈的問題。公共產品是私人產品的對稱，是指具有消費或使用上的非競爭性和受益上的非排他性的產品，不能為單一的個體所獨有，一般由政府或社會團體提供。由于公共產品的非競爭非排他，無法運用市場機制配置，因此導致市場失靈，公共產品只能由政府提供。而隨著市場機制失靈現象的產生，必然會伴隨政府的介入，通過政治決策解決問題，但決策參加者普遍存在對物品的需要因個人家庭、薪資水平、文化及社會背景影響而產生一定的差異。所以，最終參與政策投票的結果必然無法滿足所有人的需求，且受競爭不足及成本壓力的干預，一般會產生浪費現象，導致政府自身行為效率大幅下降，進而引發(fā)政府失靈現象。隨著市場和政府失靈，為社會組織提供公共服務、參與社會治理提供了空間和機會，社會組織依靠其專業(yè)能力、優(yōu)質服務為市民提供政府和市場無法供應的公共商品，滿足少數群眾的社會需求，進一步拓展公共服務的覆蓋范圍和深度。伴隨政府職能轉化，我國政府需要將大量職能轉讓給專業(yè)的社會組織，這為社會組織蓬勃發(fā)展提供更多的政策空間和現實空間，社會組織作為社會公共產品的重要供應者之一，是政府所供應公共商品在不能滿足社會需要情況下的有效補充。

（三）社會組織參與社區(qū)治理，可暢通多元力量參與社區(qū)治理的平臺和渠道

社會治理時代，必須建立暢通政府與社會的交流渠道。不同社會組織代表不同社會群體的利益訴求和實際需要，社會組織參與社區(qū)治理使社會不同階層參加社會治理的渠道得到暢通，特別在反映公眾實際需要、協調利益關系方面的效果更為理想。通過社會組織幫助政府了解群眾的訴求，為政府解決社會問題及現有政策中存在的問題、提高后期政策的精確度及可行性提供重要參考。隨著經濟社會不斷發(fā)展，公眾的利益訴求也開始呈現多樣化趨勢，政府與社會公眾之間需要建立暢通的溝通渠道，社會組織作為中間人和橋梁，可以積極吸收多方意見，為政府與分散的社會成員提供一個交流渠道和平臺，成為政府與民眾溝通的重要紐帶，加快政府治理和基層群眾自治之間的有效對接。因此，通過社會組織參與社區(qū)治理，保證政府這一治理主導者與社會公眾之間實現多渠道且更為直接的交流，促進完善政府、社會組織、社會公眾之間的民主協商制度。

三、當前社會組織參與社區(qū)治理的阻滯因素分析

當前國家和政府支持鼓勵社會組織參與社區(qū)治理，社會組織參與社區(qū)治理的廣度和深度顯著提升，社會活力進一步釋放，但在實踐中也暴露出很多現實問題，如當前社會組織參與社區(qū)治理的政策制度、法規(guī)體系不完善，有的地方黨委政府對社會組織的功能及價值認識不深入，社會組織參與社區(qū)治理的主動性和能力不強等［4］。

（一）社會組織參與社區(qū)治理的政策制度和法規(guī)不完善

社會組織參與社區(qū)治理是社會建設的重要內容，是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。中央鼓勵社會組織參與社會治理，首先在基層地方試點先行，然后在全國推廣，積累了豐富的地方模式和經驗，但在制度建設方面相對滯后于實踐。一是中央層面缺少明確社會組織如何規(guī)范參與社區(qū)治理的政策性文件?，F行法律更傾向于管理，針對社會組織的財產關系、資金管理、財務制度、業(yè)務范圍等有關標準的規(guī)定有待進一步精確細化，各種法規(guī)之間不能形成有效銜接，在解決實際問題方面缺乏實用性和可操作性，部分法規(guī)制度不能結合社會組織參與社區(qū)治理中產生的新問題給予及時的補充修改，內容陳舊，難以保證社會組織充分發(fā)揮其作用價值。二是政府購買公共服務制度不完備。當前政府向社會組織購買公共服務存在程序不規(guī)范、競爭性不強、監(jiān)管不到位等問題，導致政府購買公共服務的質量和效率低下，基層群眾滿意度較低，浪費國家資源和社會資源，影響政府公信力。三是缺少明確各治理主體間權責的政策文件。在社區(qū)治理過程中，政府、社區(qū)兩委以及社會組織定位、責任及義務不明確，分工不清晰，導致出現參與各主體間彼此干擾、相互推諉的現象。四是激勵扶持和監(jiān)督評估制度不健全。各個地區(qū)針對社會組織的支持政策相對零散，且欠缺力度，例如部分社會組織沒有機會享受稅收優(yōu)惠政策，甚至繳納稅額高于微小企業(yè)，導致社會組織發(fā)展受到一定程度影響，同時對社會組織監(jiān)督評估缺少完備的指標體系，監(jiān)督評估的科學性、實操性不強。

（二）地方黨委政府對社會組織參與社區(qū)治理的功能及價值認識不深入

基層政府的重視程度直接影響社會組織參與基層治理的效能，從政府角度而言，許多基層政府對社會組織的功能和價值認識不深入，對社會組織信任度和認可度不高，將轉變政府職能單純認為是權力丟失。一是在社區(qū)治理工作中，街道作為基層政府力量的代表干預社區(qū)太多，很多地方街道和社區(qū)由于行政權力慣性的影響，在運行體系方面還采用單一的行政機制，在新資源運用方面采用獨立的行政資源，在力量分配方面采用獨立的政府力量，沒有給社會組織充分的參與空間、參與渠道和參與機會，社會組織的力量和活力未得到充分顯現。二是針對社會組織的幫扶工作普遍由民政部門負責管理或牽頭，其他部門參與和能夠提供的幫助相對較少，沒有形成扶持合力。三是社會組織在承接我國政府服務性項目的同時，被要求承擔額外的行政事務性工作，使得社會組織不能專注于自身專業(yè)領域，影響服務質量。四是有的地方社會組織等級審核流程時間成本較高，沒有廢除社會團體籌備流程，尤其在鼓勵社區(qū)及基金會登記注冊方面的積極性有待提高。

（三）社會組織參與社區(qū)治理的主動性和能力不強

社區(qū)治理是社區(qū)兩委、社會組織、企業(yè)、社區(qū)居民等多元利益相關方針對公共事務，在充分表達各方意見基礎上平等協商、共同決策的過程［5］。因此，社會組織參與社區(qū)公共事務的主動性和能力決定了合作共治的效能。一是社區(qū)社會組織自主性不強。從當前社會組織參與社區(qū)治理的實際現狀來看，社會組織雖然是參與社區(qū)治理的主體之一，但基本處于被動參與的狀態(tài)，僅僅是活動中的一個參與者，本身缺少主動性。有的社區(qū)社會組織成立和運行受街道、社區(qū)干預和影響較大，這種基于社區(qū)居委會牽頭構建的社會組織雖能很好地協助社區(qū)兩委開展社區(qū)治理工作，但同時也面臨自主性不強的問題，雖然設立有自己的法人代表，但在實際工作中基本聽從居委會安排，大部分活動由居委會負責發(fā)起，社會組織中人員任免、人才隊伍、組織結構受社區(qū)居委會或街道影響很大，大部分事務依賴社區(qū)書記及居委會定奪，社會組織自主能力不理想。二是社會組織參與社區(qū)治理的能力不強。參與能力主要指社會組織的專業(yè)性和融入社區(qū)的能力，社會組織可分為外源性專業(yè)社會組織和內生性社區(qū)社會組織，這兩種社會組織在專業(yè)性、社區(qū)融合性方面差異較大。外源性專業(yè)社會組織的專業(yè)性強，但融入社區(qū)的能力不足，雖然在社區(qū)提供服務，卻游離于社區(qū)居民之外；內生性社區(qū)社會組織由于成立于社區(qū)，對社區(qū)情況比較了解，融入社區(qū)和居民能力強，但專業(yè)性不足，提供專業(yè)服務的能力不強。

四、協同治理視角下社會組織參與社區(qū)治理的路徑分析

新時期，我們應該從戰(zhàn)略高度認識社會組織參與社區(qū)治理的重要作用，改變傳統(tǒng)自上而下的治理方式，及時轉化社區(qū)權力分配和運行方式，優(yōu)化社區(qū)治理權力結構，構建多元主體協同治理格局，實現社區(qū)治理資源的互補和強化，擴大社會組織參與社區(qū)治理的空間、機會和渠道，提高社區(qū)工作的科學化、專業(yè)化、社會化水平，實現社區(qū)的現代化治理。因此，要系統(tǒng)提升治理主體對社區(qū)治理的認知，強化多元主體的目標協同；完善政策制度和法規(guī)體系，強化社會組織參與社區(qū)治理的制度協同；提高社會組織的主動性和參與能力，提升參與社區(qū)治理的效能。

（一）系統(tǒng)提升治理主體對社區(qū)治理的認知，強化多元主體的目標協同

作為社區(qū)治理主體的社區(qū)兩委、社會組織、企業(yè)、社區(qū)居民等，只有基于協同合作、民主協商的基本原則，基于一定的目標共識和信任基礎，才能合作處理社區(qū)公共事務，構筑政府、社會、市場等多元主體合力協作的立體治理結構。要強化各治理主體間的目標協同，必須系統(tǒng)提升各治理主體對社區(qū)治理的認知，做到各治理主體相互合作，互為一體。一要堅持“平等協商、合作治理”原則。這是各主體相互協作的基礎，有利于“營造參與方式自由、參與過程公平、參與秩序穩(wěn)定以及輿論態(tài)度積極的社區(qū)治理氛圍”［6］。二要加強社區(qū)社會組織、企業(yè)、社區(qū)居民的思想引領，通過舉辦豐富多彩的社區(qū)公益活動，加強對社區(qū)治理內涵、對象、目標、功能的認知，加強對社區(qū)公共事務的交流和合作，引導他們積極參與社區(qū)公共事務，營造良好的社區(qū)治理氛圍。三要增強政府基層社會治理主導者的認知程度和責任意識，加強對社區(qū)治理的指導和賦能，提升社區(qū)自治能力。作為政府部門要強化對社會組織功能及價值的認知，構建更為清晰明確的政府與社會組織的合作互動關系。四要社會組織同外界構建更為理想的互動溝通關系，尤其與政府、大眾傳媒及民眾間建立良好的公共關系，使政府、媒體及民眾等社會主體全面深入了解社會組織，提高社會組織的社會信任程度，為參加社區(qū)治理營造更為理想的社會環(huán)境。

（二）完善政策制度和法規(guī)體系，強化社會組織參與社區(qū)治理的制度協同

社會組織參與社區(qū)治理首要條件是合法進入，需要國家在政策制度方面賦予社會組織更多參與空間和參與機會。治理主體只有遵循相應的參與規(guī)則和制度，才能發(fā)揮出資源整合和行動整合的優(yōu)勢。要著力完善社會組織參與基層治理的政策法規(guī)體系，通過制度方式梳理和協調各方主體的利益關系，把中國特色社會主義制度優(yōu)勢轉化為制度效能。一要健全有關社會組織的法律體系，加速討論、頒布《社會組織法》和《社會組織參與社區(qū)治理的指導意見》，明晰社會組織功能定位、法律地位、法律權利及義務責任，確立社會組織的服務客體、服務重心、審核流程，發(fā)揮法律保障社會組織有序參加社區(qū)治理工作的功能及價值，為各地探索實踐提供法律指導和改革方向［7］。二要完善地方政府購買公共服務制度，優(yōu)化政府購買服務流程，強化監(jiān)督檢查，提高政府購買公共服務的規(guī)范性、有序競爭性、資源優(yōu)化性。三要建立權責清單制度，明確各治理主體的責權關系，通過構建基層社區(qū)治理權力與責任清單，確認社區(qū)治理過程中政府、社區(qū)居委會及社會組織的定位、責任和義務，形成權責明確的合作共治關系。四要健全激勵扶持和監(jiān)督評估制度，加大稅收優(yōu)惠力度，構建科學合理的監(jiān)督評估指標體系，強化對社區(qū)服務的監(jiān)督和評估，提高專業(yè)社會組織的服務質量。

（三）提高社會組織的主動性和參與能力，強化參與社區(qū)治理的效能

內因是事務發(fā)展的根據和決定因素，要提高社會組織參與社區(qū)治理的主動性和參與能力，主動融入社區(qū)治理，優(yōu)化社區(qū)治理權力結構，推動形成基層社會治理新格局。一要提高社會組織對內部事務處理的自主性，提高在人才隊伍、組織結構、人員任免及財務規(guī)劃等方面的獨立性；在承接政府服務方面，社會組織專業(yè)性強，發(fā)揮好居民與政府間橋梁紐帶作用，積極了解群眾期待和需求，通過與政府溝通協商及時調整服務范圍和類別，滿足群眾需求。二要優(yōu)化社區(qū)民主協商機制，通過培養(yǎng)社區(qū)居民的民主協商意識，規(guī)范社區(qū)協商民主程序，完善相關監(jiān)督保障機制，保障社會組織這一參與主體充分表達意見，提高對社區(qū)事務的發(fā)言權、參與權和決策權。三要提升外源性社會組織和內生性社會組織參與社區(qū)治理的能力。對于內生性社會組織要加大培育和扶持力度，這類社會組織的成員基本來源于小區(qū)居民，對社區(qū)事務的參與意識強，但其專業(yè)性不足，要加強培訓和指導，提高內生性社會組織提供專業(yè)服務的能力和質量；同時鼓勵和引導外來專業(yè)社會組織積極融入社區(qū)居民，不僅提升服務質量，還要加強與社區(qū)居民的交流，進一步了解社區(qū)情況和群眾需求，提高服務效率。