社會工作參與市域社會治理現(xiàn)代化的制度建設(shè)

戴香智

（長沙民政職業(yè)技術(shù)學院，湖南 長沙 410004）

黨的十九屆四中全會明確做出“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”①中共中央第十九屆四中全會報告．關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定。的戰(zhàn)略部署，指出了市域作為社會治理體系的重要構(gòu)成部分，處于承上啟下的樞紐地位，在化解社會矛盾、降低社會風險、促進社會和諧等方面起著上下貫通的關(guān)鍵作用。作為國家治理體系的重要部分，市域社會治理現(xiàn)代化的本質(zhì)在于強調(diào)社會多元協(xié)同參與社會治理，即社會力量作為重要主體將與政府、市場、公眾等一起參與社會治理事務(wù)。作為社會力量重要構(gòu)成部分的社會工作，能夠回應現(xiàn)實社會發(fā)展及人民群眾的需求，有效參與市域社會治理。而社會工作參與市域社會治理現(xiàn)代化的核心又在于其是否具備足夠的能力、能否有效參與到市域社會治理事務(wù)中去，這些復雜問題的解決則需要制度作為不同主體之間的規(guī)則來協(xié)調(diào)。近年來，各地進行了積極探索并積累了一定經(jīng)驗，但就加快推進市域社會治理現(xiàn)代化的目標而言，社會工作所起作用還相當有限，如何提升社會工作參與能力、協(xié)調(diào)不同主體關(guān)系、促進社會工作有效參與等方面亟須進一步加強制度建設(shè)。

一、社會工作在市域社會治理現(xiàn)代化過程中的功能與作用

社會工作作為一個舶來品，在我國是隨著社會變遷加劇、社會轉(zhuǎn)型而發(fā)展起來的，在市域社會治理中扮演著越來越重要的角色；同時，作為社會治理創(chuàng)新發(fā)展的重要結(jié)果，社會工作又依托其民間性、自愿性、非營利性等特征，使其日益成為一個重要主體能夠參與到市域社會治理現(xiàn)代化進程中去，并彰顯其靈活性、易認同性等優(yōu)勢。

（一）市域社會治理現(xiàn)代化的本質(zhì)內(nèi)涵

就淵源而言，社會治理是在政府公共支出膨脹和公眾參與社會管理訴求日漸增強的雙重壓力之下產(chǎn)生的，即“在現(xiàn)存政治制度的基本框架內(nèi)、在政府部分職能和公共服務(wù)輸出市場化以后所采取的公共管理方式”[1]。較之于傳統(tǒng)治理，現(xiàn)代社會治理基于現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展的背景，逐漸改變傳統(tǒng)的、部分“對社會的干預往往是粗劣的和自相矛盾的”[2]方式，要在堅持政府作為其重要主體之外，更加強調(diào)治理主體的多元性以及各種社會力量的協(xié)同參與性。作為國家治理的重要內(nèi)容，社會治理現(xiàn)代化不僅需要治理主體的現(xiàn)代化，而且需要治理客體的現(xiàn)代化；不僅需要治理體制的現(xiàn)代化，更需要治理能力現(xiàn)代化。自黨的十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[3]作為全面深化改革的總目標以來，黨和政府在“加強社會治理制度建設(shè)”，“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化”，“打造共建共治共享的社會治理格局”[4]方面進行了一系列的探索與創(chuàng)新。特別是黨的十九屆四中全會明確做出“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”戰(zhàn)略部署，堅持“加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”，為新時代進一步有效推進社會治理現(xiàn)代化指明了方向。市域社會治理現(xiàn)代化就是要將社會治理現(xiàn)代化的總體目標要求，落實到“市域”范圍之內(nèi)讓市域成為主導角色，在市域內(nèi)解決影響國家安全、社會安定以及人民對美好生活向往等方面的突出問題，通過每個點的“市域之治”最終實現(xiàn)“全國之治”。就其本質(zhì)而言，仍然是在堅持黨的領(lǐng)導下，在市域范圍內(nèi)充分發(fā)揮社會力量的作用，完善群眾參與機制，統(tǒng)籌實施治理活動，實現(xiàn)社會治理理念、體系及能力等方面的現(xiàn)代化。

（二）社會工作參與市域社會治理現(xiàn)代化的必然性

作為一種獨立于黨政體系和企事業(yè)單位之外的重要社會力量，社會工作的非營利性、公益性等特征決定了其在市域社會治理現(xiàn)代化進程中必然占據(jù)重要地位。隨著改革日漸進入深水區(qū)，原有社會領(lǐng)域的直接服務(wù)、資源整合、社會協(xié)調(diào)等方面，“政府獨包獨攬機制失靈”傾向日漸明顯，而社會工作鑒于其本質(zhì)屬性，以及在直接服務(wù)、政策倡導、促進參與、實現(xiàn)共治等方面的功能與優(yōu)勢，不僅能夠彌補“政府失靈”的不足，而且能夠起到其獨特作用。

1．社會工作可以成為市域社會治理的直接服務(wù)者。隨著人們需求個性化、市場需求多元化發(fā)展日趨明顯，市域政府職能部門及其代理機構(gòu)承擔基本公共服務(wù)的原有模式所面臨的挑戰(zhàn)與壓力日漸凸顯。社會工作的發(fā)展源于服務(wù)社會弱勢群體的一線實踐，較之于部分職能部門更能直接、全面、真實地了解不同社會層面或群體需求，并能及時地做出服務(wù)回應。因此，社會工作不僅可以利用自身專業(yè)優(yōu)勢參與到直接的市域社會治理服務(wù)供給環(huán)節(jié)中去，承擔起部分扶貧濟困、養(yǎng)老助殘、救災“抗疫”等民生領(lǐng)域中亟須的服務(wù)，而且可以利用專業(yè)理念、方法、技能為解決服務(wù)對象問題、滿足需要帶來視角、思路、路徑等方面的創(chuàng)新，以利于進一步強化市域社會治理的服務(wù)者角色。

2．社會工作可以成為市域社會治理的資源整合者。作為重要的社會力量，社會工作參與到市域社會治理中去，有助于增進政府與公眾之間的理解，促進良性互動，有效整合資源。比如，社會工作可以利用行業(yè)協(xié)會組織等平臺，鏈接、引進國內(nèi)社會工作發(fā)展較好地區(qū)、領(lǐng)域的專業(yè)社會工作資源，借鑒其經(jīng)驗模式，甚至還可通過與境外社會工作組織進行合作，開發(fā)引進和利用境外的專業(yè)知識、技術(shù)、資本、資源，促進社會工作參與市域社會治理現(xiàn)代化，并提高參與成效。

3．社會工作可以成為市域社會治理的政策倡導者。社會工作的發(fā)展，不僅在一定程度上可以彌補政府傳統(tǒng)治理的不足，而且較之于政府更貼近社會治理實踐。社會工作不僅可以將市域社會治理的觸角延伸到社會的每個角落，使千千萬萬隨著“單位制”斷裂逐漸由“單位人”轉(zhuǎn)化為無組織可言的“社會人”重新回歸到治理的約束之中；而且社會工作依托其民間性，可以在政府、公眾之間建立起有效的溝通渠道，可以獲取更多的信息、聚集更真實的社會意見，更具廣泛的代表能力，更能設(shè)身處地理解和認識社會問題，有利于社會公眾有效表達需求，也有利于“政府了解民眾的真實需求”[5]，進而扮演好政策倡導者、決策參與者的角色，促進政策制度形成與實施的科學化、民主化。

4．市域社會治理現(xiàn)代化可為社會工作提供重點的發(fā)展空間。市域社會治理現(xiàn)代化要求政府及時轉(zhuǎn)換職能，將原來由政府承擔的部分治理服務(wù)向社會轉(zhuǎn)移，為社會工作整合資源、獲取發(fā)展提供了機會。越來越多治理服務(wù)需要社會的廣泛參與，社會工作機構(gòu)根植于基層、熟知百姓基本生活、了解公眾基本需求，不僅可以積極參與政府購買社會工作服務(wù)，而且還可依托專業(yè)優(yōu)勢在扶貧濟困、慈善救助、福利服務(wù)等方面發(fā)掘社會需求，策劃出具有特色的服務(wù)項目。這樣，不僅有利于滿足服務(wù)對象需求和市域社會治理需要，而且還可以為自身爭取到更大的發(fā)展空間。

二、社會工作參與市域社會治理的實踐困境

社會工作作為一支重要社會力量，在推進市域社會治理創(chuàng)新過程中具有重要作用。但其參與市域社會治理現(xiàn)代化是一個比較復雜的系統(tǒng)工程，不僅涉及參與過程的現(xiàn)實行動中所表現(xiàn)出來的駕馭社會治理活動的實際本領(lǐng)和有效方式，而且需要政府、社會、市場、公眾等不同主體之間基于推進市域社會治理創(chuàng)新發(fā)展的協(xié)同。實踐中，運行機制不暢、資源支持不夠及參與能力不足等方面因素的制約，給社會工作有效參與市域社會治理現(xiàn)代化帶來了實踐困境。

（一）社會工作參與市域社會治理現(xiàn)代化的制度安排不足

1．已有部分政策探索，但高層次的專門法律法規(guī)不夠。制度“作為系列化的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范”[6]，不僅是社會良性互動的框架體系，更是社會工作等社會力量參與社會治理不可或缺的調(diào)控手段。從十六屆六中全會提出“構(gòu)建一支宏大的社會工作人才隊伍”戰(zhàn)略，到十八大“培育扶持社會組織”、十八屆三中全會“激發(fā)社會組織活力”、十八屆四中全會“加強社會組織立法，規(guī)范和引導各類社會組織健康發(fā)展”，再到十九大“打造共建共治共享的社會治理格局……發(fā)揮社會組織作用”、十九屆四中全會“要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”，無不體現(xiàn)了黨和國家對社會力量參與社會治理的重視和政策制度探索?！蛾P(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導意見》（2012）、《民政部關(guān)于進一步加快推進民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的意見》（2014）、《關(guān)于加強社會工作專業(yè)崗位開發(fā)與人才激勵保障的意見》（2016）等文件的頒發(fā)，為社會工作參與社會治理服務(wù)提供了一定的政策依據(jù)。但總體上，專門針對社會工作參與市域社會治理現(xiàn)代化建設(shè)的制度層級還不夠，甚至尚未有專門的法律法規(guī)，“一般都是以‘意見’的方式發(fā)布的指導性文件”[7]，而法制層級的不夠則直接影響其效力。

2．現(xiàn)有制度大多為應對性安排，但系統(tǒng)性不強。作為社會力量，社會對于社會工作參與市域社會治理的角色定位與期待，在于其“是否具備與其角色身份相符的法律責任和社會責任的基本要求”[8]。在黨和國家宏觀政策指引下，各地進行了大量探索，為社會工作參與市域社會治理現(xiàn)代化提供了初步的制度依據(jù)，但大多散見于不同文件，缺乏專門性、系統(tǒng)性，部分政策之間甚至存在相互沖突現(xiàn)象。比如，2013年《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》明確指出了成立公益慈善、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)等四類社會組織，“直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意”[9]，標志著取代原有雙重管理體制的直接登記體制的頂層設(shè)計初步成形。各地紛紛進行了相關(guān)制度改革，但實踐中，有關(guān)社會工作服務(wù)機構(gòu)直接登記準入仍存在不少局限。一方面難以科學認定社會工作服務(wù)機構(gòu)的協(xié)同市域治理的主體性，甚至仍將其視為職能部門的“小伙計”，“需要時，可幫忙打打雜”；另一方面，有的地方則擔心放開業(yè)務(wù)主管單位而進行登記將會加大登記部門管理壓力，且配套政策也不足，登記服務(wù)力量、監(jiān)管機制、評估評價機制等方面未能及時跟進，直接影響社會工作有序參與市域社會治理服務(wù)。

3．部分地方有做法創(chuàng)新，但制度創(chuàng)新動力不足。市域政府的創(chuàng)新是社會治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是推動制度變遷的實踐來源。中央政策的出臺和支持，各地進行了不同層面的實踐與創(chuàng)新，比如深圳的“7＋1”等，直接推進了社會工作參與市域社會治理現(xiàn)代化的創(chuàng)新。但制度創(chuàng)新是個系統(tǒng)工程，需要市域政府在推動地方經(jīng)濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定、推進社會治理服務(wù)等之間科學尋找最佳平衡點，配置社會資源。而部分地方政府職能部門對于相關(guān)制度的價值和意義認識仍然不到位，“一些地方官員仍然沒有將社會建設(shè)放到‘五位一體’的大格局中去考慮”[7]，存在“重經(jīng)濟、輕社會”的績效導向，以及“上級政府的偏好是影響地方政府行為的重要因素”[10]；直接導致對于社會工作參與市域社會治理現(xiàn)代化的制度創(chuàng)新重視程度不夠，甚至“創(chuàng)新的動力不足是中國地方政府創(chuàng)新的普遍性問題”[11]。

（二）社會工作參與市域社會治理現(xiàn)代化的政策執(zhí)行不力

1．現(xiàn)有制度政策大多為較抽象的原則性規(guī)定。隨著社會力量逐漸得到國家認可并不斷凸顯，越來越多的政策文件開始涉及社會工作參與社會治理創(chuàng)新。十八屆三中全會的“激發(fā)社會組織活力”“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，十九大的“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化”“打造共建共治共享的社會治理格局”，十九屆四中全會明確提出的“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”戰(zhàn)略部署，都體現(xiàn)了社會工作參與社會治理制度建設(shè)的頂層設(shè)計創(chuàng)新，也蘊含了中央對地方政府推進創(chuàng)新的要求，要求地方政府通過較為系統(tǒng)可行的制度設(shè)置積極推進社會工作力量發(fā)展、實現(xiàn)與政府的良性互動、推進市域社會治理現(xiàn)代化建設(shè)。但這些規(guī)定大多為方向性、原則性的規(guī)定，比較抽象，缺乏具體的可操作性細則。市域政府“在缺乏細則的情況下要同時貫徹這些政策思路就面臨著一定的操作模糊性”[12]，為了規(guī)避風險，也就可能導致市域?qū)用嫦嚓P(guān)制度再生產(chǎn)的模糊性，進而影響其執(zhí)行。

2．制度政策執(zhí)行過程的協(xié)調(diào)性不夠。市域社會治理現(xiàn)代化的核心理念強調(diào)協(xié)同。社會工作參與市域社會治理，需要政府職能部門、社會工作服務(wù)機構(gòu)、社會工作者等多方面協(xié)同參與、各司其職。但實踐中，推進市域社會治理現(xiàn)代化的具體工作可能由各個不同職能部門去承擔，不同主體分屬不同領(lǐng)域，不同主體之間看問題的視角不同、優(yōu)勢不同、責任不同以及實施邏輯不同，有的傾向于“效率優(yōu)先”，有的追求“利益最大化”，有的關(guān)注社會公平，這樣，自然也就影響了政策制度執(zhí)行過程的協(xié)調(diào)性，出現(xiàn)“宏觀政策在執(zhí)行中的碎片化現(xiàn)象”[13]，甚至導致“各行其是”現(xiàn)象。

3．政策執(zhí)行的工具主義傾向較強。政策執(zhí)行過程中，政府職能部門的態(tài)度很重要，直接關(guān)系社會工作參與市域社會治理現(xiàn)代化的程度與有效性。市域政府對于推進社會工作發(fā)展與社會治理現(xiàn)代化建設(shè)之間的相互關(guān)系應該已經(jīng)有了較為普遍的認識，能夠認可社會工作的社會治理創(chuàng)新者角色。但鑒于風險規(guī)避與資源相對有限性等因素，大多政府部門傾向于將推進社會工作發(fā)展與上級要求的績效指標掛鉤，以工具主義態(tài)度來選擇性執(zhí)行制度政策。一方面，選擇將資源投放于風險性低、社會顯示度較高的扶貧濟困、養(yǎng)老助殘等公益服務(wù)領(lǐng)域，以獲得較強“外顯功能”；另一方面，則可能設(shè)置“隱性進入壁壘的排斥性偏好”[14]，將部分社會工作力量排斥在外，進而實現(xiàn)對社會工作參與的管理與強化。

（三）社會工作參與市域社會治理現(xiàn)代化建設(shè)的資源保障機制不夠

從制度設(shè)置層面，社會工作已成為市域社會治理的重要主體，被納入社會治理體系，但資源保障層面則缺乏明確的配置機制，仍難以與其他主體獲得平等資格。政府購買服務(wù)仍是大多社會工作力量獲取資金的主要渠道。雖然在北上廣深等經(jīng)濟社會發(fā)達地區(qū)已形成了比較完備的政府購買服務(wù)制度，但大多市域的相關(guān)制度過于原則化，缺乏系統(tǒng)科學的購買服務(wù)實施細則，政策裁量空間較大，社會工作主體出于對資源的依賴，往往也難以獲得與購買方之間的對等地位而進行協(xié)商。加之各地現(xiàn)有的政府購買社會工作服務(wù)，大多采取項目制形式，通常項目周期較短，且不包含社會工作能力建設(shè)方面的資金支持。因此，社會工作參與市域社會治理現(xiàn)代化建設(shè)的資源難以保障。

（四）社會工作本身能力不足制約了其參與市域社會治理現(xiàn)代化制度建設(shè)

社會工作參與市域社會治理現(xiàn)代化建設(shè)過程中為社會、公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)能力，包括專業(yè)技術(shù)能力、資源整合能力等，直接影響其參與制度建設(shè)的話語權(quán)。實踐中，社會工作作為一個舶來品，在我國發(fā)展歷史還不長，且長期受“強國家－弱社會”模式的影響，專業(yè)服務(wù)機構(gòu)和人才隊伍的社會治理參與能力相對較弱，還不足以建立起與政府之間的伙伴關(guān)系，在某種程度上仍是事實上的依附性合作關(guān)系。經(jīng)過近年來的快速發(fā)展，社會工作作為市域進行社會治理創(chuàng)新的重要伙伴，雖然已進入了有關(guān)方面的頂層設(shè)計，但是制度慣性的影響不可小覷。一方面，社會工作專業(yè)服務(wù)的不可替代性不強，不同主體對其承接社會治理服務(wù)能力的質(zhì)疑并不少見。另一方面，在市域社會治理任務(wù)日漸繁重、“政府希望更多的社會組織能夠承擔政府轉(zhuǎn)移的職能”[15]背景下，社會工作獲得政府相關(guān)部門對其制度建設(shè)支持的難度自然較大，進而又將影響其能力建設(shè)。

三、推進社會工作參與市域社會治理現(xiàn)代化制度建設(shè)的路徑

制度是調(diào)整市域社會治理現(xiàn)代過程中各個行為主體之間關(guān)系的各種法律、政策、制度、機制等構(gòu)成的規(guī)則體系，具有重要的“治理基礎(chǔ)、治理規(guī)范和行為約束意義”[16]。社會工作參與市域社會治理現(xiàn)代化需要良好的制度環(huán)境來規(guī)范和保障，其實質(zhì)即指要在堅持國家治理基本制度前提下，充分發(fā)揮地方創(chuàng)新的主動性，結(jié)合市域發(fā)展實際需要，疏通原有梗阻，創(chuàng)新制度建設(shè)，促進政府職能讓渡和社會工作參與能力提升，有效推進市域社會治理現(xiàn)代化建設(shè)。

（一）加強黨的領(lǐng)導，強化制度建設(shè)的核心意識

黨是社會治理現(xiàn)代化的領(lǐng)導核心，是社會工作力量堅持正確政治方向、更好地發(fā)揮協(xié)同作用、健康有序參與市域社會治理現(xiàn)代化的堅強保障。十八屆四中全會指出“黨領(lǐng)導是社會主義法治最根本的保證”。堅持黨的領(lǐng)導是我國社會治理體系構(gòu)建的政治優(yōu)勢和重要特征，也是優(yōu)化制度建設(shè)不可動搖的政治原則。只有堅持黨領(lǐng)導的社會工作參與市域社會治理現(xiàn)代制度建設(shè)，按照要求設(shè)置機構(gòu)，充分發(fā)揮黨支部在社會工作服務(wù)機構(gòu)的引領(lǐng)作用，才能有效貫徹落實黨的路線方針政策，才能有效統(tǒng)籌制度建設(shè)的規(guī)范效益、政治效益和社會效益，才能充分服務(wù)大局、全面關(guān)注人民群眾對美好生活的向往，才能充分體現(xiàn)人民群眾的根本利益。

（二）正確處理幾組關(guān)系，強化制度建設(shè)的原則保障

社會工作參與市域現(xiàn)代化的制度建設(shè)，不僅是市域社會治理的重要內(nèi)容，也是國家社會治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。不僅涉及廣大人民群眾的根本利益，而且也關(guān)系到市域范圍的創(chuàng)新活力，更關(guān)系到國家治理的長治久安。而制度作為協(xié)調(diào)不同主體關(guān)系的規(guī)則體系，必然涉及方方面面，因此在推進制度建設(shè)過程中，必須處理好幾組關(guān)系。

1．正確處理好政府與社會的關(guān)系。黨和國家倡導“黨委領(lǐng)導、政府引導、社會參與”的社會治理創(chuàng)新。創(chuàng)新不僅強調(diào)改變傳統(tǒng)的政府作為單一主體的治理模式，將治理主體擴展到政府、市場、社會力量以及公眾，而且特別強調(diào)政府與社會的職能分離，各自承擔其擅長的事情。要正確處理好政府與社會的關(guān)系，在推進社會工作參與市域社會治理制度建設(shè)過程中，一方面就必須堅持政社分離，讓政府從傳統(tǒng)的“劃槳者”解脫出來，騰出精力更多地扮演好“掌舵人”；另一方面，必須建立政社良性互動機制，鼓勵社會工作等力量積極參與市域社會治理創(chuàng)新。當然，政社分離并非意味著政府可以放任不管，相反社會治理現(xiàn)代化的主要責任者還是政府，政府不僅需要從制度層面建立良性互動機制，而且需要做好總體規(guī)劃，把握好市域社會治理現(xiàn)代化的方向與趨勢。

2．正確處理好整體性與恰適性的關(guān)系。在黨和政府大力推動下，“全國一盤棋”，國家宏觀政策為社會工作參與社會治理現(xiàn)代化提供了合法性基礎(chǔ)，民政部、財政部《關(guān)于購買社會工作服務(wù)的指導意見》等制度為推進社會工作參與社會治理提供了方向指導。但各地發(fā)展不平衡、政府理念有差異，社會工作發(fā)展程度和制度建設(shè)差距較大，既有長三角、珠三角部分地方出臺了系列政策法規(guī)以購買服務(wù)為主要方式較大程度地促進了社會工作參與市域社會治理服務(wù)，也有“廣大中西部地區(qū)社會工作發(fā)展和制度建設(shè)總體上較為落后”[17]、“依然把經(jīng)濟效益作為政績觀的主要標準——并沒有將社會工作發(fā)展納入當?shù)亟?jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃”[18]。因此，制度建設(shè)必須堅持整體性與恰適性、同一性與差異性相統(tǒng)一，既要與上級政策步調(diào)一致，又符合本地實際，既要堅持社會治理現(xiàn)代化的共性目標，又要兼顧市域的基礎(chǔ)與特點。只有這樣，才能真正“適時應世”，有效推進社會工作參與市域社會治理現(xiàn)代化建設(shè)。

3．正確處理制度科學制定與有效執(zhí)行的關(guān)系。社會治理現(xiàn)代化需要科學的制度來保障，制度能夠給各種治理活動以秩序規(guī)范。但影響制度目標能否達成的關(guān)鍵因素，不僅包括制度設(shè)置的科學性與否，而且直接受制于其能否有效執(zhí)行。制度建設(shè)過程中，不僅要對制度設(shè)置進行理論探索和研究，確保其科學性、正義性，而且要加強實施的程序正義研究，確保其可操作性；不僅要充分認識到“制度可以被看作是實踐在時－空當中的深度沉積”[19]，而且在執(zhí)行過程中設(shè)計者和執(zhí)行者要時刻關(guān)注時空發(fā)展變化及時作出反應，并將之制度化。因此，在市域?qū)用?，既要跟進本地實際科學設(shè)置制度，而且要注意執(zhí)行程序、方式的規(guī)范性、有效性，進而確保制度能夠落實到推進社會工作參與市域社會治理現(xiàn)代化過程中去，促進市域治理現(xiàn)代化的目標實現(xiàn)。

（三）抓好幾大工作，確保制度建設(shè)的有序推進

1．積極制定完善制度，搭建社會工作參與市域社會治理現(xiàn)代化的制度體系。社會工作參與社會治理現(xiàn)代化建設(shè)已經(jīng)取得了相當發(fā)展，但仍需要一套有效法律制度來推進，要在堅持黨統(tǒng)領(lǐng)的基礎(chǔ)上，建立、健全相應的制度體系，以明確社會工作的角色地位、社會功能，促進其健康、持續(xù)發(fā)展。一方面，國家層面要根據(jù)我國社會經(jīng)濟發(fā)展實際，制定實施在全國具有普遍適用力的社會工作或者社會組織法，明確政府職能轉(zhuǎn)型與讓渡、鼓勵社會工作力量參與以及不同主體之間權(quán)責關(guān)系的通式性規(guī)定，以規(guī)范社會工作參與社會治理現(xiàn)代化的基本要求與發(fā)展方向。另一方面，市域?qū)用嬉Y(jié)合本地實際、廣泛借鑒外來經(jīng)驗，堅持“不抵觸、有特色、可操作”原則，用好市域立法權(quán)，充分發(fā)揮市域能動性，及時制定出完善權(quán)責明晰、操作便捷的市域法規(guī)制度，確保社會工作參與市域社會治理現(xiàn)代化有法可依、有章可循，切實保障其參與合法、風險可控、規(guī)范有序。

2．改革財稅制度，完善資源保障。社會工作的參與不僅能為公眾帶來實際的服務(wù)，能為承接原屬于政府部門的職能，而且能夠增強有關(guān)地區(qū)或部門的社會效益和經(jīng)濟效益。鼓勵社會工作參與市域社會治理，不僅要承認其參與的合理性，而且要讓其充分表達利益訴求，在參與過程中找到與政府職能部門合作的最佳利益契合點，形成積極參與的資源保障和動力源。因此，要加快有關(guān)財稅制度改革，強化社會工作主體地位和成本－效益原則，一方面，完善政府購買社會工作服務(wù)制度，在強化服務(wù)協(xié)同機制、質(zhì)量評價機制的基礎(chǔ)上，加大購買資金支持力度；另一方面，有條件的地方可以將社會工作力量發(fā)展按納入政策規(guī)定列入專門撥款項目，加大財政傾斜和稅收減免。這樣，有利于引導社會工作資源的有效投入，切實保障社會工作參與市域社會治理現(xiàn)代化的需要。

3．改進內(nèi)部機制，增強社會工作參與能力。社會工作服務(wù)能力是其承接政府職能轉(zhuǎn)換、獲取購買服務(wù)、參與社會治理現(xiàn)代化機會的重要前提。我國社會工作起步較晚且受主客觀因素影響，其社會參與能力仍然較弱。能力較弱又進一步影響其資源獲取，資源有限，控制成本似乎成為其運行過程風險博弈的首選。因此，要想有效參與市域社會治理現(xiàn)代化，社會工作服務(wù)機構(gòu)首要問題必須創(chuàng)新、完善內(nèi)部機制，強化自身參與能力建設(shè)。具體包括以下方面：首先，要完善內(nèi)部章程，不僅要認識到章程對于其發(fā)展、運行的核心指導作用，而且要在章程基礎(chǔ)上制定、完善各種管理制度規(guī)范，強化其內(nèi)部管理能力。其次，社會工作機構(gòu)需要增加人力成本預算，適當提高待遇，增加培養(yǎng)力度，盡力吸引優(yōu)質(zhì)專業(yè)人才，最大限度提升服務(wù)能力。最后，社會工作服務(wù)機構(gòu)要建立起良好的信息披露制度，提升社會信譽，從而促進社會治理參與能力的提高，進一步推進市域社會治理現(xiàn)代化建設(shè)的健康有序發(fā)展。