央地金融合作監(jiān)管下區(qū)域金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制研究

中國人民銀行南通市中心支行 董曉倩

1 我國金融監(jiān)管歷程

(1)1978—1992年，央行統(tǒng)一監(jiān)管。1978年改革開放以來，農(nóng)行、中行等相繼從央行獨(dú)立出來，1983年國務(wù)院決定由中國人民銀行行使中央銀行職能，1986年頒布的《中華人民共和國銀行管理暫行條例》規(guī)定，人民銀行是金融監(jiān)管者。此階段，人民銀行既負(fù)責(zé)制定貨幣政策，又負(fù)責(zé)監(jiān)管銀行、保險、證券和信托等金融機(jī)構(gòu)。

(2)1992—2003年，分業(yè)監(jiān)管。隨著我國金融市場不斷發(fā)展，1993年頒布《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》，要求對保險、證券、信托和銀行實(shí)行分業(yè)經(jīng)營，制定和完善相應(yīng)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和管理條例。至2003年，隨著證監(jiān)會、保監(jiān)會、銀監(jiān)會的相繼成立，我國金融監(jiān)管進(jìn)入“一行三會”分業(yè)監(jiān)管模式。

(3)2003—2013年，地方金融辦逐漸成立。我國第一批地方金融辦出現(xiàn)在2003年前后，履行編制金融規(guī)劃、配合金融監(jiān)管、加強(qiáng)金融服務(wù)、推動金融創(chuàng)新等職能。但此時地方金融辦處于較弱勢的地位，僅被定義為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。2009年地方機(jī)構(gòu)改革，全國各地加大金融辦建設(shè)力度，地方金融辦的監(jiān)管職能逐步加強(qiáng)。此外，部分地方開始探索建立中央派出機(jī)構(gòu)和地方政府部門的協(xié)作機(jī)制，以維護(hù)區(qū)域金融穩(wěn)定、防范金融風(fēng)險，如江蘇建立了金融穩(wěn)定工作協(xié)調(diào)小組。

(4)2013—2017年，央地金融合作監(jiān)管初步形成。為協(xié)調(diào)金融監(jiān)管，維護(hù)金融業(yè)運(yùn)行穩(wěn)健，2013年國務(wù)院批準(zhǔn)建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度，由人民銀行牽頭。全國多數(shù)省市也探索建立了相應(yīng)工作機(jī)制，如金融監(jiān)管協(xié)作機(jī)制、區(qū)域金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)合作機(jī)制、加強(qiáng)金融監(jiān)管維護(hù)金融穩(wěn)定聯(lián)席會議制度等。

(5)2017年至今，央地金融協(xié)調(diào)監(jiān)管逐漸深化。2017年設(shè)立了國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，2018年3月銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并成立了中國銀行保險監(jiān)督管理委員會(簡稱“銀保監(jiān)會”)。至此，“一委一行兩會”的金融監(jiān)管體系形成，中央層面的監(jiān)管體系逐漸完善，同時，地方金融監(jiān)管改革不斷加強(qiáng)。2018年下半年地方金融辦改革為地方金融監(jiān)管局，增加了金融屬地監(jiān)管職能，對“7+4類金融機(jī)構(gòu)”(“7+4類金融機(jī)構(gòu)”指典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司、區(qū)域性股權(quán)市場、融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)、小額貸款公司、投資公司、開展信用互助的農(nóng)民專業(yè)合作社、社會眾籌機(jī)構(gòu)及地方各類交易場所)進(jìn)行監(jiān)管。隨著2020年金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，中央和地方的金融協(xié)調(diào)監(jiān)管進(jìn)一步加強(qiáng)，截至2020年底，有近40個地區(qū)建立了地方協(xié)調(diào)機(jī)制。

2 央地金融監(jiān)管的國際模式

中央與地方金融監(jiān)管涉及中央與地方政府權(quán)責(zé)劃分，既與國家的政治體制相關(guān)，又與國家的地域面積、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)。國際上，設(shè)立地方金融監(jiān)管局的國家較少，單一制國家中只有中國設(shè)立了地方金融監(jiān)管局，聯(lián)邦制國家中僅美國和加拿大設(shè)立了地方金融監(jiān)管局，以美國為代表，如2011年紐約州成立了紐約金融服務(wù)局(NYDFS)。國際上只有中國設(shè)立了央地金融監(jiān)管協(xié)作機(jī)制，根據(jù)各國金融監(jiān)管特點(diǎn)，可以分為以下幾種模式。

2.1 雙層分業(yè)監(jiān)管：美國

1999年美國頒布《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》，形成了雙層分業(yè)監(jiān)管模式，規(guī)定州和聯(lián)邦實(shí)行分權(quán)監(jiān)管，銀行、證券由州和聯(lián)邦共同監(jiān)管，保險主要由州監(jiān)管。2008年金融危機(jī)后，美國出臺了《多德—弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》，設(shè)立金融穩(wěn)定委員會(FSOC)，承擔(dān)系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)測以及協(xié)調(diào)部門間監(jiān)管職責(zé)。FSOC由十五名成員組成，其中十名成員有投票權(quán)，為一名熟悉保險知識的獨(dú)立成員和九名聯(lián)邦金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)成員，列席成員以顧問身份參與FSOC的運(yùn)作，包括：新成立的金融研究室主任、聯(lián)邦保險辦公室主任、各州保險委員會選出的一位州保險監(jiān)管委員、各州銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)選出的一位州銀行監(jiān)管委員以及各州證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)選派的一位證券監(jiān)管委員。在此模式下，州政府的監(jiān)管意見及訴求可以通過FSOC進(jìn)行反饋，央地金融監(jiān)管存在一定互動。由于雙層分業(yè)監(jiān)管模式下有些機(jī)構(gòu)由多個部門監(jiān)管，存在監(jiān)管成本高、效率低、監(jiān)管真空等弊端。

2.2 中央集中監(jiān)管：英國、日本

國際金融危機(jī)過后，英國頒布《2012年金融服務(wù)法案》，將金融監(jiān)管服務(wù)局撤銷，成立審慎監(jiān)管局(PRA)和金融行為監(jiān)管局(FCA)，分別作為英格蘭銀行的附屬機(jī)構(gòu)對財政部、議會負(fù)責(zé)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)微觀審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管。同時，在英格蘭銀行理事會下設(shè)金融政策委員會(FPC)，負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管，形成了“雙峰監(jiān)管+超級央行”的監(jiān)管框架，于2016年進(jìn)一步改進(jìn)監(jiān)管架構(gòu)?！?016年英格蘭銀行與金融服務(wù)法案》規(guī)定，將PRA完全并入英格蘭銀行內(nèi)部，董事會升級為審慎監(jiān)管委員會(PRC)，與金融政策委員會(FPC)和貨幣政策委員會(MPC)共同組成英格蘭銀行組織架構(gòu)，從而形成了英格蘭銀行與金融行為監(jiān)管局的“雙峰監(jiān)管”模式。在此模式下，英格蘭銀行的三大專業(yè)委員會和金融行為監(jiān)管局未設(shè)置地方分支機(jī)構(gòu)，英格蘭銀行在全國設(shè)立了12個區(qū)域代表處。英格蘭銀行區(qū)域代表處隸屬于英格蘭銀行貨幣分析統(tǒng)計局，是其派出機(jī)構(gòu)，只需完成總行交給的任務(wù)，無決策權(quán)，因此英國金融監(jiān)管屬于中央集中監(jiān)管，央地金融監(jiān)管并無交流。

2000年日本金融廳成立之前，金融監(jiān)管主要由金融監(jiān)督廳負(fù)責(zé)，金融政策制定主要由大藏省負(fù)責(zé)。2000年7月，日本將金融監(jiān)督廳的金融監(jiān)管權(quán)和大藏省的金融政策制定權(quán)合并，成立金融廳，2001年大藏省更名為財務(wù)省，僅保留對存款保險機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)監(jiān)管職能。金融廳委托財務(wù)省下屬地方財務(wù)局對地方金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常監(jiān)管，地方財務(wù)局并無決策權(quán)，日本銀行執(zhí)行貨幣政策。日本的金融監(jiān)管逐漸形成以金融廳為核心，日本銀行與存款保險機(jī)構(gòu)共同參與，地方財務(wù)局受托監(jiān)管的中央集中監(jiān)管體制。在此模式下，央地金融監(jiān)管并無交流。

2.3 單一監(jiān)管體制：歐盟

歐盟于2010年9月通過了《泛歐金融監(jiān)管改革法案》，建立了“一會三局”監(jiān)管各金融機(jī)構(gòu)。“一會”是指宏觀層面上建立“歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險委員會(ESRB)”，負(fù)責(zé)對整個金融體系進(jìn)行宏觀審慎監(jiān)管，并預(yù)警歐洲經(jīng)濟(jì)中的各種風(fēng)險，成員由歐盟成員國中央銀行行長組成。“三局”是指微觀層面上，設(shè)置歐洲銀行管理局、歐洲保險和職業(yè)養(yǎng)老金管理局、歐洲證券和市場管理局，對銀行、保險、證券三個行業(yè)實(shí)行分別監(jiān)管。歐盟作為歐洲的經(jīng)濟(jì)政治共同體，金融監(jiān)管在很多方面需要各成員國的合作與協(xié)調(diào)，因此歐盟與各成員國之間的互動較為深入。

3 我國央地金融監(jiān)管協(xié)作面臨的挑戰(zhàn)

3.1 央地金融協(xié)作監(jiān)管存在法律空白

第一，央地金融協(xié)作監(jiān)管各國情況不一樣，現(xiàn)階段我國處于探索實(shí)踐階段，尚未有法律法規(guī)對于央地金融協(xié)作監(jiān)管做出明確分工，僅通過中央文件或通知將部分金融監(jiān)管事權(quán)下放至地方，因此在央地金融監(jiān)管中存在部分機(jī)構(gòu)監(jiān)管及行為監(jiān)管分工空白的情況。第二，目前地方金融監(jiān)管權(quán)尚無法律明確規(guī)定，僅地方政府的三定方案中規(guī)定了地方金融監(jiān)管局履行地方金融監(jiān)督管理職責(zé)。此外，由地方金融監(jiān)管局負(fù)責(zé)對“7+4類金融機(jī)構(gòu)”的監(jiān)管，沒有相應(yīng)法律支撐，僅有部門規(guī)章或規(guī)范性文件，如《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國人民銀行關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》規(guī)定省級政府明確一個主管部門(金融辦或相關(guān)機(jī)構(gòu))負(fù)責(zé)對小額貸款公司的監(jiān)督管理，并承擔(dān)小額貸款公司風(fēng)險處置責(zé)任。第三，雖然天津、四川等地出臺了地方金融監(jiān)督管理條例，明確了地方對部分金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)，但目前缺乏全國統(tǒng)一的地方金融監(jiān)管條例，各地分別立法存在地方金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和尺度不一的問題，易形成“洼地效應(yīng)”。

3.2 基層金融監(jiān)管能力較弱

首先，近年來地方金融機(jī)構(gòu)規(guī)模和數(shù)量不斷擴(kuò)大，尤其是小貸公司、融資擔(dān)保公司逐漸增多，民間融資領(lǐng)域非法集資案件高發(fā)，存在較大風(fēng)險隱患。地方金融監(jiān)管局于2018年陸續(xù)成立，全國各地普遍面臨工作人員少、監(jiān)管機(jī)構(gòu)多的現(xiàn)狀。以某市地方金融監(jiān)管局為例，正式行政編制人員僅40人左右，截至2020年7月全市各類地方金融從業(yè)機(jī)構(gòu)170家，監(jiān)管人員與金融機(jī)構(gòu)在數(shù)量上存在嚴(yán)重倒掛現(xiàn)象。其次，由于銀保監(jiān)局在縣級沒有分支機(jī)構(gòu)，人民銀行雖然在縣級有分支機(jī)構(gòu)，但人員較少且老齡化嚴(yán)重，因此基層金融監(jiān)管職責(zé)主要由地方金融局承擔(dān)。再次，中央對地方金融監(jiān)管的溝通指導(dǎo)機(jī)制尚不完善?，F(xiàn)階段，央地協(xié)調(diào)機(jī)制中的金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制僅設(shè)立在省級層面，對于市縣缺乏有效的溝通指導(dǎo)，大量金融活動甚至非法金融活動更多活躍在基層。最后，地方金融監(jiān)管局向上僅有省級金融監(jiān)管局，并無中央層面直屬領(lǐng)導(dǎo)部門，一定程度上降低了中央金融監(jiān)管信息的溝通交流效率。

3.3 金融新業(yè)態(tài)存在監(jiān)管空白

一方面，隨著金融科技迅速發(fā)展，逐漸出現(xiàn)了P2P、眾籌、網(wǎng)貸等金融新業(yè)態(tài)，此類金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)和風(fēng)險處置責(zé)任由地方政府或地方金融局承擔(dān)。由于不受物理網(wǎng)點(diǎn)限制，部分機(jī)構(gòu)在某地注冊，卻跨地區(qū)經(jīng)營，加之地方監(jiān)管部門能力、監(jiān)管資源不足及監(jiān)管半徑有限等，可能存在事前把關(guān)不嚴(yán)格、事中控制不及時、事后分析處置互相推諉的現(xiàn)象，極易造成地方金融風(fēng)險的跨區(qū)域傳播。另一方面，由于我國金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營趨勢逐漸明顯，企業(yè)逐漸向多元化、綜合化方向發(fā)展，如部分互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)通過新設(shè)機(jī)構(gòu)、控股或參股金融企業(yè)等，成為金融控股公司。在當(dāng)前分業(yè)監(jiān)管以及中央和地方監(jiān)管部門溝通不及時的現(xiàn)狀下，部分互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)游離于金融監(jiān)管之外或利用監(jiān)管空白套利。

4 加強(qiáng)央地金融監(jiān)管協(xié)作的相關(guān)建議

4.1 健全法律法規(guī)，規(guī)范央地金融監(jiān)管模式

鑒于地方部分金融監(jiān)管事權(quán)未落實(shí)到法律法規(guī)層面，建議出臺相關(guān)法律明確央地金融監(jiān)管分工，將央地金融監(jiān)管職責(zé)劃分上升至法律層面。結(jié)合我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，制定全國統(tǒng)一的地方金融監(jiān)督管理法律法規(guī)，統(tǒng)一各地金融監(jiān)管要求，預(yù)防出現(xiàn)金融監(jiān)管套利行為。對于融資租賃公司、融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)等“7+4類金融機(jī)構(gòu)”，以及經(jīng)過金融科技包裝后的各類金融新業(yè)態(tài)，加快出臺相應(yīng)行業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)對各類金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管全覆蓋。

4.2 充實(shí)基層監(jiān)管力量，提高基層金融監(jiān)管能力

人員配備方面，建議根據(jù)地方金融監(jiān)管需要，增加基層監(jiān)管人員數(shù)量，同時加強(qiáng)對基層監(jiān)管人員的培訓(xùn)指導(dǎo)和業(yè)務(wù)交流，提高監(jiān)管能力?？h域金融監(jiān)管方面，建議地方金融監(jiān)管各部門加強(qiáng)配合，暢通各部門的信息交流渠道，充分發(fā)揮各部門優(yōu)勢，形成監(jiān)管合力，及時有效防控金融風(fēng)險，提升基層金融監(jiān)管的質(zhì)量和水平。

4.3 創(chuàng)新監(jiān)管手段，加強(qiáng)金融新業(yè)態(tài)監(jiān)管力度

建議充分發(fā)揮央行金融科技委員會在金融科技領(lǐng)域的研究規(guī)劃以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，加強(qiáng)監(jiān)管科技在地方金融監(jiān)管中的應(yīng)用，利用大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能等新技術(shù)創(chuàng)新金融監(jiān)管手段，提高跨行業(yè)、跨市場交叉性金融風(fēng)險的甄別、防范和化解能力。金融監(jiān)管創(chuàng)新方面，我國借鑒英國等發(fā)達(dá)國家“監(jiān)管沙盒”的監(jiān)管方式，在北京、雄安新區(qū)、蘇州等地區(qū)進(jìn)行金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn)。建議根據(jù)試點(diǎn)實(shí)行情況，總結(jié)經(jīng)驗，加快完善以創(chuàng)新監(jiān)管工具為基礎(chǔ)、以監(jiān)管規(guī)則為核心、以數(shù)字化監(jiān)管為手段的金融科技監(jiān)管框架，從而在全國推廣。