新型村規(guī)民約對新疆基層治理的意義探析*

王萍

（中共新疆區(qū)委黨校 法學(xué)教研部 新疆 烏魯木齊830002）

村規(guī)民約是村（居）民進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的行為規(guī)范，是引導(dǎo)基層群眾踐行社會主義核心價(jià)值觀的有效途徑，是健全和創(chuàng)新黨組織領(lǐng)導(dǎo)下自治、法治、德治相結(jié)合的現(xiàn)代基層社會治理機(jī)制的重要形式。自2014年5月開始，新疆自治區(qū)黨委政法委在喀什地區(qū)的部分村鎮(zhèn)開展了新型村規(guī)民約試點(diǎn)工作。新型村規(guī)民約主要是指在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，由基層村（居）委會與村（居）民經(jīng)過充分協(xié)商，共同制訂并簽訂的以契約形式約定雙方的權(quán)利和義務(wù)、遵規(guī)守約程序、權(quán)利救濟(jì)渠道等內(nèi)容的行為規(guī)范?？傮w思路和做法是：堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，廣泛征求民意，充分民主協(xié)商，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，扎實(shí)深入宣傳，穩(wěn)妥有序推進(jìn)。從試點(diǎn)至今，新型村規(guī)民約已在全疆范圍內(nèi)實(shí)施并取得了顯著的成效，充分彰顯了其重大意義。

一、新型村規(guī)民約是對傳統(tǒng)文化實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的有益探索

新型村規(guī)民約兼具傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化之優(yōu)勢，蘊(yùn)含了社會主義核心價(jià)值觀，適應(yīng)了社會的發(fā)展，是對傳統(tǒng)文化實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的有益探索。

（一）新型村規(guī)民約兼具傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化之優(yōu)勢，適應(yīng)了社會的發(fā)展

文化興則國運(yùn)興，文化強(qiáng)則民族強(qiáng)。文化自信是更基礎(chǔ)、更廣泛、更深厚的自信。中國幾千年的文化源遠(yuǎn)流長，其中村規(guī)民約就來源于博大精深的中華傳統(tǒng)文化。村規(guī)民約起源于我國獨(dú)特的鄉(xiāng)土社會，是熟人社會中特有的公共性規(guī)則。我國理論界公認(rèn)的最早的成文“村規(guī)民約”是《呂氏鄉(xiāng)約》，它是以當(dāng)時(shí)的社會現(xiàn)實(shí)為背景，以儒家的“禮治秩序”為根本，以熟人社會中形成的輿論壓力為作用力，教化民眾要“德業(yè)相勸，過失相規(guī)，禮俗相交，患難相恤”，以形成“約一鄉(xiāng)之人，共為社倉、保甲、社學(xué)”的鄉(xiāng)治體系，而使和諧文明蔚然成風(fēng)。然而文化發(fā)展至今，一些社會倫理的認(rèn)同、價(jià)值的取向已發(fā)生諸多變化，同時(shí)新時(shí)代關(guān)于社會主義核心價(jià)值觀的內(nèi)容也需要新的載體來體現(xiàn)。新疆農(nóng)村地區(qū)實(shí)施的新型村規(guī)民約，既有傳統(tǒng)文化基因的傳承，又展現(xiàn)了新時(shí)代符合新需要的全新道德規(guī)范；既是對傳統(tǒng)文化實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的有益探索，又折射出其在鄉(xiāng)土社會治理過程中的頑強(qiáng)生命力。新型村規(guī)民約在村民中形成了強(qiáng)大的契約效力，對“失德不違法”的行為大有約束作用，甚至起到移風(fēng)易俗的作用。如喀什地區(qū)某村規(guī)民約第二十三條約定“保持村容整潔衛(wèi)生，不亂堆亂放垃圾、建筑材料、柴草等雜物，確保門前道路暢通”；第二十四條約定“建房應(yīng)服從村委會建設(shè)規(guī)劃，根據(jù)村委會的統(tǒng)一安排進(jìn)行修建，不得亂占亂建、損害四鄰利益”；第二十五條約定“愛護(hù)公共設(shè)施、不得損毀道路、水利、電力、通訊、電視廣播線路、公示宣傳欄、自來水管道等公共設(shè)施和其他集體財(cái)物”。這些約定展現(xiàn)了新時(shí)代的全新道德規(guī)范，適應(yīng)了當(dāng)下社會的發(fā)展。

（二）新型村規(guī)民約蘊(yùn)含了新疆工作總目標(biāo)和社會主義核心價(jià)值觀

村規(guī)民約是村民自治制度的重要組成部分，凝聚著村民們的共同價(jià)值觀，是法律之外規(guī)范千家萬戶的道德準(zhǔn)則，是推進(jìn)移風(fēng)易俗、加強(qiáng)鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)和脫貧攻堅(jiān)等方面的重要舉措。植入了鄉(xiāng)土倫理的村規(guī)民約，與村民們的生活息息相關(guān)，有契約性和自律性，易于形成共識，為村民所接受。村規(guī)民約經(jīng)過多年的實(shí)踐檢驗(yàn)，對于鄉(xiāng)土社會中的土地觀、環(huán)境觀、資源觀、自然觀產(chǎn)生了很大的現(xiàn)實(shí)影響。另外，對現(xiàn)代文明治理體系來講，其來自于基層、百姓、生活，是一種地域性的規(guī)范，是傳統(tǒng)文化留給我們的寶貴財(cái)富，是宏觀法制觀念體系無法取代的重要內(nèi)容。目前在新疆農(nóng)村地區(qū)推行的新型村規(guī)民約集中體現(xiàn)的價(jià)值理念就是新疆工作總目標(biāo)和社會主義核心價(jià)值觀。新型村規(guī)民約將這兩大內(nèi)容內(nèi)化為其基本價(jià)值理念，再根據(jù)各個(gè)村具體的實(shí)際情況進(jìn)行具體的設(shè)計(jì)，將基本價(jià)值理念具體化為村民行為的基本準(zhǔn)則。村委會與村民在制訂村規(guī)民約的過程中，緊緊圍繞新疆工作總目標(biāo)，從不同的社會層面踐行著社會主義核心價(jià)值觀的基本要求，同時(shí)還注重社會發(fā)展與傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)的協(xié)調(diào)一致。作為傳統(tǒng)文化與社會主義先進(jìn)文化的有機(jī)統(tǒng)一，社會主義核心價(jià)值觀體現(xiàn)在新型村規(guī)民約中，不僅是對現(xiàn)代民主法治理念的具體貫徹，同時(shí)還是對中華傳統(tǒng)文化精髓的有效結(jié)合。新型村規(guī)民約以德治教化村民，以和諧穩(wěn)定為價(jià)值追求，倡導(dǎo)懲惡揚(yáng)善、立德立業(yè)、互幫互助的傳統(tǒng)思想理論，同時(shí)還將社會主義民主法治思想融入其中，踐行著自治區(qū)黨委的戰(zhàn)略部署。如喀什地區(qū)某村《村規(guī)民約》第十七條規(guī)定“提倡社會主義精神文明，移風(fēng)易俗，反對封建迷信活動(dòng)、邪教組織及其他不文明行為，不看不聽不傳播不健康的音像制品和書刊，樹立良好的社會風(fēng)尚”。在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想的指導(dǎo)下，新型村規(guī)民約通過制訂合時(shí)宜的條款不斷踐行著中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信和文化自信。

二、實(shí)施新型村規(guī)民約是新疆基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要途徑

黨的十九大報(bào)告提出，“推進(jìn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，保證人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，鞏固和發(fā)展生動(dòng)活潑、安定團(tuán)結(jié)的政治局面”，[1]（PP28～29）要求保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，打造共建共治共享的社會治理格局。黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)，必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國。因此，實(shí)施新型村規(guī)民約有利于更好地貫徹落實(shí)中央精神，將依法治國方略和依法治疆戰(zhàn)略部署充分落實(shí)到新疆基層的具體實(shí)踐中，進(jìn)一步提升基層社會組織的治理能力，進(jìn)一步深入推進(jìn)基層政治法治化、社會治理法治化，進(jìn)一步筑牢新疆基層社會根基，扎實(shí)推進(jìn)社會穩(wěn)定和長治久安?？κ驳貐^(qū)部分村鎮(zhèn)試點(diǎn)先行新型村規(guī)民約，充分弘揚(yáng)了民主協(xié)商精神，嚴(yán)格遵循了群眾當(dāng)家作主的原則，為自治區(qū)基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)行了有益探索。

（一）新型村規(guī)民約充分弘揚(yáng)了民主協(xié)商精神，嚴(yán)格遵循了群眾當(dāng)家作主的原則

新型村規(guī)民約在性質(zhì)上一改之前村規(guī)民約單方、純義務(wù)性的行為規(guī)范，將村民與基層組織打造成為利益共同體，要求雙方嚴(yán)格遵守權(quán)利與義務(wù)，遵循權(quán)力與責(zé)任相結(jié)合的原則，將群眾的權(quán)利義務(wù)與村委會的權(quán)力責(zé)任有機(jī)統(tǒng)一，做到了利益驅(qū)動(dòng)與義務(wù)約束相統(tǒng)一，權(quán)力與責(zé)任擔(dān)當(dāng)相結(jié)合。新型村規(guī)民約不論從形式到具體內(nèi)容，還是其制訂的程序和制訂主體，都充分弘揚(yáng)了民主協(xié)商的精神。新型村規(guī)民約緊緊圍繞新疆工作總目標(biāo)，抓住影響新疆社會穩(wěn)定的薄弱環(huán)節(jié)，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織作風(fēng)建設(shè)的重點(diǎn)難點(diǎn)以及阻礙本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會健康持續(xù)發(fā)展的不利因素，廣泛動(dòng)員群眾反復(fù)征求意見，參與民主協(xié)商，杜絕一切形式主義、走過場、不到位情況的出現(xiàn)。同時(shí)在村黨支部的指導(dǎo)下，廣泛吸納社會各界的建言獻(xiàn)策，以確保新型村規(guī)民約在內(nèi)容上、形式上、程序上符合憲法和法律基本原則，不與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突。如喀什地區(qū)某村僅在部分試點(diǎn)村發(fā)放征求群眾、干部意見問卷就達(dá)20 000 余張，共征求各種建議、意見1 800 余條，村規(guī)民約草案前后修改49 次。新型村規(guī)民約為以法律強(qiáng)制力保障村規(guī)民約的正確實(shí)施創(chuàng)造了條件和前提。在嚴(yán)格遵循群眾當(dāng)家作主原則的基礎(chǔ)上制訂的新型村規(guī)民約，規(guī)范了農(nóng)村社會秩序，起到了引導(dǎo)和培育村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的作用。

（二）新型村規(guī)民約是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化在新疆基層的具體體現(xiàn)

基層治理一直都是社會治理的難點(diǎn)同時(shí)也是重點(diǎn)。習(xí)近平總書記一再強(qiáng)調(diào)：治國安邦重在基層，基層是一切工作的落腳點(diǎn)，社會治理的重心必須落到鄉(xiāng)村、社區(qū)。面對新疆嚴(yán)峻復(fù)雜的形勢，充分地將黨的治疆方略落實(shí)到基層，將基層的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)作為黨領(lǐng)導(dǎo)基層工作最直接的依據(jù)，進(jìn)一步解決好基層存在的突出矛盾和問題，以基層實(shí)踐為引領(lǐng)夯實(shí)農(nóng)村基層治理是新型村規(guī)民約的價(jià)值追求。制度創(chuàng)新是深入推動(dòng)農(nóng)村基層治理的重要?jiǎng)恿Γ滦痛逡?guī)民約作為基層治理的重要工具，充分體現(xiàn)出了黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與政府的高度重視，充分反映了農(nóng)村社會成員合法的利益訴求，是一種制度的創(chuàng)新，是農(nóng)村基層治理的重要形式，是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化在新疆基層的具體體現(xiàn)。

一是黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府的重視與支持是取得基層治理成果的組織保證。新型村規(guī)民約的制訂和推動(dòng)需要自治區(qū)黨委和政府在推動(dòng)基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的過程中加強(qiáng)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等制度建設(shè)，從而充分發(fā)揮新型村規(guī)民約在引導(dǎo)和培育村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督中的作用。

二是村民自治制度作為國家權(quán)力在鄉(xiāng)土社會的嵌入，所體現(xiàn)的是農(nóng)村社會成員合法的利益訴求。村民自治制度為民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督提供了制度平臺，而新型村規(guī)民約則為引導(dǎo)村民實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督樹立了公共行為規(guī)范。新型村規(guī)民約作為新疆鄉(xiāng)土社會的治理規(guī)范，是一項(xiàng)符合村民自治精神的制度。在村民自治制度的前提下，新型村規(guī)民約在提供農(nóng)村社會各階層利益表達(dá)渠道的同時(shí)，也能約束并監(jiān)督村莊公共權(quán)力的運(yùn)作。

三是新型村規(guī)民約實(shí)踐探索取得的成果為當(dāng)前農(nóng)村基層治理提供了重要的參考依據(jù)。從村莊外部來看，新型村規(guī)民約離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府的支持，離不開社會組織的參與和幫助；從村莊內(nèi)部來看，新型村規(guī)民約以村莊共同體的存在為前提，依托村集體公共資源與公共權(quán)力優(yōu)勢，以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)村民利益為宗旨，充分動(dòng)員并且通過多樣化形式調(diào)動(dòng)了廣大村民的積極性。

三、實(shí)施新型村規(guī)民約為新疆農(nóng)村基層治理法治化提供了有益參考

新型村規(guī)民約進(jìn)一步從目標(biāo)的確立、治理理念的革新、治理體系的完善和治理技術(shù)的創(chuàng)新等方面為新疆農(nóng)村基層治理法治化進(jìn)行了理論探索，是對推進(jìn)基層民主法治化、社會治理法治化的有益嘗試。新型村規(guī)民約將黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治理有機(jī)結(jié)合，注重法治與德治相結(jié)合，為新疆農(nóng)村基層治理法治化提供了有益參考。

（一）新型村規(guī)民約將黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治理有機(jī)結(jié)合

法治是治國理政的基本方式，是維系社會和諧的重要手段。黨的十九大報(bào)告指出，“東西南北中，黨政軍民學(xué)，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。[2]在制訂、推行和實(shí)施新型村規(guī)民約的過程中基層黨組織充分發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)作用。首先，做好了掌舵，充分地把黨的領(lǐng)導(dǎo)全面落實(shí)到新型村規(guī)民約的具體實(shí)踐中，確保了各項(xiàng)工作在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。其次，做好了統(tǒng)籌，將上級黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、村黨支部的具體落實(shí)、各族群眾的民主參與綜合協(xié)調(diào)起來，充分發(fā)揮出了紀(jì)檢監(jiān)察、宣傳、政法綜治、金融、民政、工商等多部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)作用。第三，做好了規(guī)劃，在新型村規(guī)民約的實(shí)踐與推進(jìn)中，科學(xué)規(guī)劃出實(shí)施細(xì)則，在充分總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上做到了全面科學(xué)總結(jié)、循序漸進(jìn)、扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)。這種由喀什地區(qū)試點(diǎn)先行，待試點(diǎn)取得成效后，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)穩(wěn)步跟進(jìn)的做法已通過新疆其他地區(qū)取得的實(shí)效得到了進(jìn)一步的檢驗(yàn)。現(xiàn)行的新型村規(guī)民約將黨的意志、要求、部署體現(xiàn)到村規(guī)民約具體內(nèi)容中，做到了“八個(gè)符合”：符合依法治國精神，符合憲法法律政策的基本原則，符合社會主義核心價(jià)值觀的內(nèi)涵，符合實(shí)現(xiàn)基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的價(jià)值取向，符合加強(qiáng)基層組織作風(fēng)建設(shè)的需要，符合人民群眾對建設(shè)公平正義社會秩序的期盼，符合新疆工作總目標(biāo)的要求。另外，新型村規(guī)民約在實(shí)施中非常注重基層黨組織在全面推進(jìn)依法治國中的重要戰(zhàn)斗堡壘作用，如有些村的新型村規(guī)民約將黨支部及其成員納入到了對村規(guī)民約履行情況進(jìn)行評判的組織機(jī)構(gòu)中，通過規(guī)范化的程序進(jìn)一步發(fā)揮基層黨組織的作用。

（二）新型村規(guī)民約注重法治和德治相結(jié)合

新型村規(guī)民約在社會治理中發(fā)揮著較強(qiáng)的功能，體現(xiàn)了社會規(guī)范在法治方面顯性的約束性功能。村規(guī)民約實(shí)質(zhì)上是國家法律法規(guī)和政策在農(nóng)村的延伸，它與當(dāng)?shù)氐拿耖g傳統(tǒng)習(xí)慣相結(jié)合，與國家的法律法規(guī)和政策形成了一個(gè)完整的體系，是對國家立法的補(bǔ)充。新型村規(guī)民約對村委會和群眾應(yīng)當(dāng)遵守的義務(wù)作出規(guī)范和約定，對違約的行為明確具體責(zé)任和處理方式，同時(shí)突出德治在基層民主政治和社會治理中的引導(dǎo)、教育、教化等方面的功能。

“堅(jiān)持依法治國和以德治國相結(jié)合，就要重視發(fā)揮道德的教化作用，提高全社會文明程度，為全面依法治國創(chuàng)造良好人文環(huán)境?！盵3]（P134）新型村規(guī)民約很好地貫徹了這一原則，如喀什地區(qū)某村村規(guī)民約在違約責(zé)任的承擔(dān)上提出了“堅(jiān)持獎(jiǎng)勵(lì)遵規(guī)守約，懲罰違規(guī)背約的原則”，并約定了模范遵規(guī)守約應(yīng)當(dāng)受到表彰和獎(jiǎng)勵(lì)的具體內(nèi)容。從條文的設(shè)置上，獎(jiǎng)勵(lì)的有關(guān)條款多于懲罰的條款，涉及規(guī)約當(dāng)事人的各種獎(jiǎng)勵(lì)的種類達(dá)到27項(xiàng)，而懲罰的種類只有14種（包括當(dāng)事人雙方，即村委會和村民）。在違約事項(xiàng)的處理上，確定了批評教育、訓(xùn)誡警告、在全村通報(bào)批評等以批評教育為主的處理方式，由寬到嚴(yán)，循序漸進(jìn)，凸顯了德治的精神。

（三）新型村規(guī)民約充分體現(xiàn)了基層治理法治化的要求

黨的十八屆四中全會決定指出，制度化、規(guī)范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障。新型村規(guī)民約是對以上要求的充分實(shí)踐。首先，新型村規(guī)民約在內(nèi)容方面完全符合黨的政策要求，完全符合法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，并與社會主義核心價(jià)值觀所倡導(dǎo)的精神完全一致。其次，新型村規(guī)民約制訂的過程做到了規(guī)范化與程序化。新型村規(guī)民約由基層村（居）委會與村（居）民經(jīng)過充分協(xié)商，共同制訂簽訂并以契約形式約定雙方權(quán)利和義務(wù)、遵規(guī)守約程序、權(quán)利救濟(jì)渠道等行為規(guī)范，充分體現(xiàn)出了社會規(guī)范的嚴(yán)謹(jǐn)性。再次，新型村規(guī)民約體現(xiàn)出了人人平等的原則。通過對各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村規(guī)民約的歸納和總結(jié)，必須明確的是簽約雙方即村民和村委會都是權(quán)利義務(wù)的主體，都不是可以隨意被侵犯的客體，雙方都必須平等地遵規(guī)守約。

新型村規(guī)民約是全體村民共同意志的體現(xiàn)，是從致力于“管人”到致力于“治心”的治理方式的轉(zhuǎn)變。運(yùn)用新型村規(guī)民約作為加強(qiáng)基層組織建設(shè)的方式是切實(shí)可行的，是夯實(shí)新疆基層治理基礎(chǔ)、實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定與長治久安總目標(biāo)的需要，是推進(jìn)基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切要求，更是回應(yīng)人民群眾期盼，將依法治國方略和依法治疆戰(zhàn)略落到基層的切實(shí)舉措。以民主法治理念為指導(dǎo)，不斷推進(jìn)新型村規(guī)民約在民主法治的框架下運(yùn)行，根據(jù)各族群眾的利益需求和農(nóng)村社會發(fā)展的實(shí)際狀況來引導(dǎo)村民在法治框架下通過自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督等民主形式合理表達(dá)自身利益訴求，既是保障新型村規(guī)民約真實(shí)性、權(quán)威性、有效性的最佳方式，也是推動(dòng)新疆農(nóng)村治理法治化的有效途徑。