我國政府引導(dǎo)基金績效評價主要訴求

■王彩蘭

通過多年的探尋摸索和實(shí)踐總結(jié)，通過各級政府產(chǎn)業(yè)基金賦能本地發(fā)展的模式創(chuàng)新，產(chǎn)業(yè)基金在撬動社會資本、推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、助力招商引企和招才引智工作中成效顯著，產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立數(shù)量越來越多，募集資金規(guī)模越來越大。在這樣的背景下，引導(dǎo)基金績效評價工作的建立和完善引起了各級政府的關(guān)注和重視。

一、政策梳理

私募股權(quán)投資行業(yè)在我國發(fā)展時間不長，行業(yè)監(jiān)管、行業(yè)自律、人才培育等配套制度體系尚未健全，投資成效和業(yè)績體現(xiàn)亦需要時間檢驗(yàn)。在近年政府和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金迅速發(fā)展的背景下，如何對其進(jìn)行規(guī)范管理也逐漸成為引導(dǎo)基金管理人工作中的一個重點(diǎn)和難點(diǎn)。2018年8月，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于做好政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金績效評價有關(guān)工作的通知》，“要求對全國政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金和基金管理人進(jìn)行綜合性績效評價，旨在引導(dǎo)更多社會資本投入國家鼓勵支持的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，推動基金在支持創(chuàng)新發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級方面發(fā)揮更大作用?！痹缭?015年12月10日，財政部頒布的《政府投資基金管理暫行辦法》就已提出要求“各級財政部門要建立政府投資基金績效考核體系，評價基金政策目標(biāo)、投資和運(yùn)營的實(shí)現(xiàn)程度，并有效運(yùn)用績效評價結(jié)果”。建立基金績效評價體系，實(shí)現(xiàn)對基金績效的精準(zhǔn)評價，一是有利于反哺投前決策，其歷年評價結(jié)果可作為遴選參考依據(jù)及后期基金合作參考依據(jù)。二是有利于建立分級分類制度，將基金經(jīng)理的主觀評價轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬陀^的評級，以便針對性進(jìn)行管理。三是有利于衡量不同母基金的管理水平，可以直觀比較不同母基金管理主體的業(yè)績表現(xiàn)。

二、政府引導(dǎo)基金管理存在的問題

第一，基金設(shè)立系統(tǒng)性規(guī)劃不足。結(jié)合全國政府引導(dǎo)基金的情況，基金的投資和設(shè)立都有很大的波動性。省市基金的重復(fù)設(shè)立，導(dǎo)致投資期資金集中投入，退出期資金集中回收，這可能與企業(yè)的資金需求有關(guān)，時間和周期的錯配加大了投資風(fēng)險。

第二，信息披露要求不統(tǒng)一、報送不及時。一是各級各部門對于基金及所投企業(yè)信息披露要求不盡相同，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，口徑多樣化，存在多頭報送、重復(fù)報送情況；二是業(yè)務(wù)線上辦理流程尚未完全打通，基金信息、審理流程未完全實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)化、在線化、實(shí)時化；三是基金管理制度和運(yùn)營規(guī)范尚待進(jìn)一步健全，工作銜接存在堵點(diǎn)，過度管理和缺位管理的現(xiàn)象仍然存在。

第三，基金管理人遴選標(biāo)準(zhǔn)待完善。目前，各省已基本建立基金管理人遴選標(biāo)準(zhǔn)和組選考評機(jī)制，但標(biāo)準(zhǔn)的合理性和機(jī)制的適用性有待時間檢驗(yàn)。各基金管理機(jī)構(gòu)在服務(wù)政府的能力意識方面存在差異，部分機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)共同成長的決心和行動力有待提升。

三、政府引導(dǎo)基金績效評價主要訴求

（一）建立政府產(chǎn)業(yè)基金績效評價體系的意義

一是促使參股子基金管理機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行國家政策，促進(jìn)股權(quán)投資基金規(guī)范運(yùn)作，確保產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。營造基金運(yùn)作公平公正的良好環(huán)境，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金的撬動作用，吸引更多的社會資本支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金的引領(lǐng)作用，引導(dǎo)社會資本投資經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，有效推動各地重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和跨越發(fā)展。

二是在符合政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上，兼顧經(jīng)濟(jì)效益和管理效果。政府產(chǎn)業(yè)基金在募資過程中需要撬動社會資本，因此既要滿足社會資本的營利性要求，又要滿足政府投資的政策性要求。同時，在基金運(yùn)作過程中需要評估基金產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、省內(nèi)投資率以及投資比例的完成情況；管理指標(biāo)包括制度管理、基金管理以及項(xiàng)目管理的執(zhí)行情況；資金募集能力、資金到位情況、投資進(jìn)度以及投資退出情況；凈資產(chǎn)增長率以及國有資產(chǎn)保值增值情況等。

三是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)投資的制度化、標(biāo)準(zhǔn)化。堅(jiān)持“一把尺子量到底”，工作人員只需“照單操作”，標(biāo)準(zhǔn)更加統(tǒng)一；社會合作方只需“按圖索驥”，對接更加精準(zhǔn)。明確具體的績效評價體系成為評審人員必須遵守的“小憲法”，申請機(jī)構(gòu)辦事的“活地圖”，有效解決了申報材料質(zhì)量參差不齊、評價周期長短不一的問題。

四是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)投資業(yè)務(wù)的規(guī)范化、透明化?？冃гu價人員對照手中績效評價制度，不留“暗門”、不開“天窗”，集中精力關(guān)注核心事項(xiàng)，合作機(jī)構(gòu)也能感受到對接更加精準(zhǔn)。同時，減少自由裁量權(quán)的自我革命，消除了人情干擾，打消了經(jīng)辦人員的思想顧慮，有效防止了權(quán)力尋租。

（二）克服政府產(chǎn)業(yè)基金績效評價體系設(shè)計困難

基金管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在如何在主管部門監(jiān)管要求與行業(yè)準(zhǔn)則之間出現(xiàn)差異時，平衡政府與市場關(guān)系；如何讓處于不同發(fā)展定位的基金適用同一體系；如何量化政策目標(biāo)，引導(dǎo)基金積極貫徹政府意圖；如何針對不同類型基金在戰(zhàn)略目標(biāo)存在差異時，能夠保持共性并兼顧差異；如何在指標(biāo)全面覆蓋的同時能夠突出導(dǎo)向性要求；如何確定符合本區(qū)域?qū)嶋H情況的量化指標(biāo)等方面，政府基金績效評價體系建設(shè)仍需不斷摸索、完善和總結(jié)。

（三）實(shí)現(xiàn)政府產(chǎn)業(yè)基金績效評價體系的目標(biāo)

一是提高基金的募資能力和社會化募資水平，鼓勵龍頭企業(yè)加入出資人行列。除了爭取央企、國家級專項(xiàng)資金、省屬國企等參與本地產(chǎn)業(yè)基金，下一步將繼續(xù)擴(kuò)大募資范圍，積極引入出資能力強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)資源豐富的龍頭企業(yè)參與，進(jìn)一步發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基金的社會資本杠桿作用。

二是加強(qiáng)基金募資投資進(jìn)度管控。明確產(chǎn)業(yè)基金要肩負(fù)起產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)整合的作用，在前期盡職調(diào)查和簽訂協(xié)議階段，應(yīng)充分考慮并予以明確；在募資、投資進(jìn)度上加強(qiáng)調(diào)度和管理，按月收集信息，針對性的協(xié)商解決方案。對于投資進(jìn)度明顯滯后或在投資期內(nèi)無法完成投資的基金，采取終止出資、提前進(jìn)入退出期、收回未投資本金等方式，保障國有出資人權(quán)益。

三是倡導(dǎo)基金核算標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加強(qiáng)合規(guī)檢查。通過年報審計、對各子基金進(jìn)行財務(wù)檢查等方式，不斷推進(jìn)財務(wù)核算標(biāo)準(zhǔn)一致性建設(shè)，以便于各支基金之間的橫向比較和評價。通過項(xiàng)目回訪、管理機(jī)構(gòu)合規(guī)檢查等方式，核驗(yàn)基金協(xié)議落實(shí)執(zhí)行情況，測試基金底層資產(chǎn)的現(xiàn)場情況。

四是加強(qiáng)低效、風(fēng)險基金清理和退出。出臺《低效和風(fēng)險資產(chǎn)盤活退出辦法》，結(jié)合歷史因素和資產(chǎn)的實(shí)際情況，鼓勵加快低效和風(fēng)險資產(chǎn)清理，積極爭取市場化退出路徑進(jìn)一步暢通，積極探索與國內(nèi)主流S基金合作，通過份額轉(zhuǎn)讓等形式實(shí)現(xiàn)基金投資資金回籠。依據(jù)政府引導(dǎo)股權(quán)投資基金上一年度募資、投資考核結(jié)果，對基金進(jìn)行調(diào)減規(guī)模；對未完成基金年度募資、投資任務(wù)的基金扣減上一年度基金管理費(fèi)，并調(diào)減本年度母基金出資規(guī)模。

（四）明確政府在投資決策中的角色定位

常見的政府引導(dǎo)基金要求與社會資本實(shí)行“同股同權(quán)同回報”，但往往會提出要求在“不干預(yù)子基金日常運(yùn)作”前提下主管部門有權(quán)行使“一票否決權(quán)”，對于主管部門認(rèn)定存在資金使用違法違規(guī)或偏離政府導(dǎo)向時要求積極主張權(quán)利。在現(xiàn)實(shí)中這一要求，往往會延長投資的審批流程，導(dǎo)致某些項(xiàng)目投不出去，或錯過投資時機(jī)。

基于圍繞構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和做好“六穩(wěn)”“六保”等開展投資運(yùn)作的要求，結(jié)合政府引導(dǎo)基金特點(diǎn)，建立形成“募投管退”全方位立體式績效評價體系，明晰基金運(yùn)營績效的目標(biāo)和發(fā)展方向，期待為構(gòu)建科學(xué)的績效評價體系做出積極貢獻(xiàn)。