如何平衡財政與金融在國家治理中的作用

■魏笑甜

在現(xiàn)代國家，財政與金融是溝通政治、經(jīng)濟和社會的重要橋梁，兩者具有內(nèi)在一致性，共同構(gòu)成社會經(jīng)濟運行的基礎(chǔ)。財政關(guān)系到國民經(jīng)濟的健康發(fā)展，關(guān)系到社會公平正義的實現(xiàn)，是國家運行的基本保障；金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，關(guān)系到經(jīng)濟環(huán)境的可持續(xù)，是經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略資源和助推器。

一、財政與金融在國家治理中的作用

從理論層面看，就財政來說，熊彼特提出：“一個民族的精神風貌、文明程度、社會結(jié)構(gòu)，以及政策可能釀成的行為方式，所有這些甚至更多，都記錄在它的財政史上”。就金融來說，人們對金融地位的認識，發(fā)軔于貨幣觀。19世紀后期，馬克思首先指出貨幣是經(jīng)濟的動力，其著作《資本論》明確指出，“貨幣資本是社會再生產(chǎn)的第一推動力和持續(xù)的動力”。就財政與金融兩者間關(guān)系來說，凱恩斯宏觀經(jīng)濟理論認為，在實施宏觀經(jīng)濟管理中，財政政策和貨幣政策作為兩大核心政策，具有目標的內(nèi)在一致性，兩大政策是以穩(wěn)定經(jīng)濟增長、實現(xiàn)充分就業(yè)、抑制通貨膨脹以及國際收支平衡為目標；其著作《就業(yè)、利息和貨幣通論》中提到，“當貨幣政策控制投資的力度不足以完全消除‘失調(diào)’現(xiàn)象時，特別在經(jīng)濟萎縮時國家必須使用財政政策”。

從運行機制看，財政政策主要通過調(diào)整稅收、財政支出兩大工具，直接影響社會資源配置。而貨幣政策主要通過基礎(chǔ)貨幣投放、貨幣乘數(shù)影響貨幣供求關(guān)系，在影響社會總需求的基礎(chǔ)上間接引導社會資源配置。兩大政策的調(diào)控主要在于：當經(jīng)濟蕭條時，實行擴張性的財政和貨幣政策，以提升有效需求，提振國民經(jīng)濟，緩解就業(yè)壓力；當經(jīng)濟過熱、通貨膨脹率過高時，實施緊縮性的財政和貨幣政策，以抑制有效需求，緩解通脹壓力。

從體制層面看，1994年黨的十四大正式將社會主義市場經(jīng)濟體制確立為我國的基本經(jīng)濟制度，財政政策與金融政策開始在社會主義市場經(jīng)濟制度下實施。2013年黨的十八屆三中全會提出，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。2017年十九大報告中提出，要加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制，經(jīng)濟體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰。2020年黨的十九屆五中全會提出，建立現(xiàn)代財稅金融體制，要完善宏觀經(jīng)濟治理，以財政政策和貨幣政策為主要手段，就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、投資、消費、環(huán)保、區(qū)域等政策緊密配合，形成目標優(yōu)化、分工合理、高效協(xié)同的宏觀經(jīng)濟治理體系。

二、我國財政與金融的發(fā)展歷程

1949-1978，從新中國成立到改革開放前，我國實行計劃經(jīng)濟體制。這一時期，國家通過指令性計劃來配置資源，金融發(fā)展主要依附于財政，且承擔著部分財政職能。建國初期，我國金融系統(tǒng)尚未健全，金融機構(gòu)只有中國人民銀行一家，且隸屬于財政部，實行單一的、高度集中的“大一統(tǒng)”金融制度。上世紀80-90年代，隨著中農(nóng)工建四大銀行的成立，由于垂直管理，我國金融體系一直處于集權(quán)化發(fā)展中。改革開放前，我國金融政策較少發(fā)揮效應，主要是根據(jù)特定的時代背景，實施相關(guān)的財政政策。1949-1952，由于建國前一直以來的戰(zhàn)爭導致工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭到嚴重破壞，物價飛漲，通貨膨脹嚴重，甫一建國，又發(fā)生抗美援朝戰(zhàn)爭，財政政策在保證戰(zhàn)爭需要的前提下，根據(jù)輕重緩急原則，有計劃、有重點地安排預算支出，支持社會事業(yè)發(fā)展。1953-1957年，“一五”計劃時期，黨中央提出了逐步實現(xiàn)國家社會主義工業(yè)化和三大改造的“一化三改”總路線，國家工作重心開始轉(zhuǎn)向經(jīng)濟建設(shè)，對財政來說，不斷發(fā)揮財政重要作用，運用各種財稅政策籌集財政資金，在保障人民物質(zhì)文化生活需要的同時，以籌集建設(shè)資金和促進改造為重點全面展開。1958-1976年，全國掀起了“大躍進”高潮，十年的“文化大革命”更是又一次將社會和經(jīng)濟推到崩潰邊緣，財政收入大幅度下降，財政支出在收入銳減的情況下被迫壓縮，但仍難以實現(xiàn)收支平衡。1977-1979年，隨著粉碎“四人幫”的勝利，我國進入新的歷史發(fā)展時期，全國經(jīng)濟開始好轉(zhuǎn)，財政開始增收增支，政策效應開始逐步發(fā)揮。

1979年至今，改革開放后，我國根據(jù)不同的經(jīng)濟背景，先后實行了緊縮、擴張、適當緊縮等財政政策和貨幣政策。上世紀80-90年代，我國經(jīng)濟運行過熱發(fā)展，財政赤字規(guī)模迅速增加，我國于1980-1981年實行了從緊的財政政策，隨后在全國GDP增長率等出現(xiàn)下滑的經(jīng)濟形勢下，1982-1992年實行了擴張型的財政政策和“松緊交替”的貨幣政策。1992年后全國投資出現(xiàn)嚴重膨脹，經(jīng)濟泡沫化，形成新一輪通貨膨脹，我國于1993-1997年實行了適度從緊的財政政策和貨幣政策。1997年亞洲金融危機爆發(fā)，我國外貿(mào)的增長幅度明顯放緩，經(jīng)濟增速放緩，物價水平持續(xù)負增長，為應對當時的嚴峻經(jīng)濟形勢，我國于1998-2003年實行了積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策。2003年后全國經(jīng)濟增長開始加速，但同時投資需求膨脹，流動性過剩，通貨膨脹壓力加大，我國于2004-2007年實行了穩(wěn)健的財政政策、“穩(wěn)中適度從緊”的貨幣政策。2007年美國次貸危機引起金融危機爆發(fā)，我國進出口規(guī)模迅速下降，經(jīng)濟增長放緩，我國于2008-2010年實行了積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，并出臺了“四萬億（元）”投資刺激計劃，成效顯著，我國經(jīng)濟在全世界率先復蘇。2011-2015年，我國實行了積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策。2015年之后，隨著我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，經(jīng)濟發(fā)展由高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長，再加上國內(nèi)外各種不確定風險遞增，我國繼續(xù)實行了積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策。

三、平衡財政與金融關(guān)系的幾點思考

改革開放以來，隨著我國金融體制的逐步發(fā)展壯大，財政與金融開始共同承擔了資源配置、收入分配、宏觀調(diào)控三大職能，在經(jīng)濟社會發(fā)展中共同發(fā)力，成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的雙支柱。財政政策和貨幣政策作為重要的宏觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)工具，在我國社會主義市場經(jīng)濟中，為經(jīng)濟的繁榮發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。目前，在新時代大背景下，我國提出要建立符合新時代要求的財政金融協(xié)同機制，既是我國治理體系、治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是相適應于我國邁向高質(zhì)量發(fā)展階段的迫切需要。在我國“十四五”規(guī)劃中，“建立現(xiàn)代財稅金融體制”改革呼之欲出，成為這一時期我國經(jīng)濟領(lǐng)域改革的重要內(nèi)容。

（一）兩大政策既要相互支持又要相對獨立

兩大政策要合理界定雙方邊界，不斷致力于自身作用的雙雙歸位。財政政策是結(jié)構(gòu)性政策，承擔逆周期調(diào)節(jié)的任務，貨幣政策是總量政策，要助推市場要素的穩(wěn)定流動。財政方面，要在市場主導資源配置的基礎(chǔ)上，減少政府干預，將主導權(quán)歸位于市場，并積極為市場資源配置提供條件；要致力于公共財政的建設(shè)，不斷完善社會公共物品和公共服務，而非直接主導經(jīng)濟活動。金融方面，貨幣政策要發(fā)揮其實效性特點，短期內(nèi)盡快實現(xiàn)總需求調(diào)節(jié)，維持價格穩(wěn)定，實現(xiàn)總量平衡，為市場提供合理的貨幣金融環(huán)境；重視國債的金融屬性，從金融屬性出發(fā)，考量國債在金融市場運行、貨幣政策調(diào)控中的重要作用，使國債收益率在金融市場中發(fā)揮其基準定價作用，而非僅從財政角度出發(fā)考慮其平衡預算作用；加強資本市場基礎(chǔ)制度的建設(shè)，以體制機制促進金融的可持續(xù)發(fā)展，避免金融承擔財政職能，也要減少政府為金融風險買單。

（二）兩大政策的搭配運用需從實際出發(fā)

貨幣政策和財政政策的搭配選擇，要符合中國特色社會主義的實際需求，符合社會主義市場經(jīng)濟的核心要求。在我國幾十年具體的宏觀調(diào)控實踐中，當經(jīng)濟運行態(tài)勢比較復雜時，如何平衡財政政策和金融政策，使其相互協(xié)調(diào)、密切配合來完成經(jīng)濟調(diào)控任務，就可能成為一個難題，甚至出現(xiàn)“財政政策缺位、貨幣政策被動補位”等現(xiàn)象。雖然兩大政策具有內(nèi)在的一致性、目標的同一性等基本特點，但由于兩大政策存在調(diào)節(jié)側(cè)重不同、實效性不同、方式不同等差異，兩者既不能簡單地混同，又不能各行其是，而應該相互協(xié)調(diào)，密切配合，從實際出發(fā)進行政策選擇和具體操作。此外，兩大政策的的搭配使用，還取決于外部環(huán)境等外因的影響，國家要在兩大政策選擇的基礎(chǔ)上，協(xié)同具體的產(chǎn)業(yè)政策、分配政策、貿(mào)易政策、福利政策等具體發(fā)揮效應。

（三）從服務實體經(jīng)濟、防范化解金融風險等領(lǐng)域重點發(fā)力

一是服務實體經(jīng)濟。財政金融協(xié)同在微觀領(lǐng)域同樣重要，例如服務于實體經(jīng)濟，是深化金融領(lǐng)域改革的重要內(nèi)容，財政與金融的協(xié)同將會使實體經(jīng)濟的發(fā)展以乘數(shù)效應而事半功倍。財政部門應加大力度整合各類分散的產(chǎn)業(yè)支持政策，形成合力基礎(chǔ)上進行制度創(chuàng)新，優(yōu)化財政資金使用方式，聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效率；營造公平公正的政策環(huán)境，加快推進促進高質(zhì)量發(fā)展的財政政策落地生根。金融部門應增強服務于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、中小微企業(yè)等實體經(jīng)濟的政策支持，引導要素流動助力解決企業(yè)融資難融資貴問題；促進各類政策性融資擔保機構(gòu)有效服務于實體經(jīng)濟，降低融資擔保費率，提高融資機構(gòu)自身的抗風險和理財能力，提升金融服務實體經(jīng)濟的各項能力建設(shè)。

二是防范化解經(jīng)濟金融風險。在政府債務方面，兩大政策保持一定的獨立性愈發(fā)重要，在近些年的債務高發(fā)期，我國金融市場產(chǎn)生了一批“高收益、低風險”的產(chǎn)品，這些“創(chuàng)新”產(chǎn)品一定程度上扭曲了市場定價，擠占了投向?qū)嶓w經(jīng)濟的金融資源，在地方政府處置債務風險時，地方政府為融資平臺風險兜底的情況時有發(fā)生，而這些債務又間接變成政府隱性債務，繼而加大了政府債務風險。在我國當前經(jīng)濟中，系統(tǒng)性金融風險形勢嚴峻，嚴守金融風險底線，是我國當前經(jīng)濟的重中之重，也是財政金融協(xié)調(diào)機制的重要目標。因此，對財政來說，要不斷提升財政投資效率，減少對金融的介入，賦予其市場化出清，幫助化解債務風險；對于金融來說，要保持合理流動性，協(xié)調(diào)好貨幣政策與宏觀監(jiān)管的關(guān)系，提高金融平臺的自我運作能力和紓困能力，創(chuàng)新投融資機制，規(guī)避債務壓力轉(zhuǎn)移為隱性債務風險，防范和化解債務風險。

總之，新時代我國邁入了高質(zhì)量發(fā)展階段，加快推動財政金融協(xié)同發(fā)展是國家治理現(xiàn)代化的必然要求。在國家治理中，財政與金融的平衡至關(guān)重要，兩者既要協(xié)調(diào)配合共同發(fā)力，又要相互支持相對獨立，同時，從社會主義市場經(jīng)濟角度出發(fā)進行政策的搭配運用，在重點領(lǐng)域進行精準施策，不斷提高兩大政策的可持續(xù)發(fā)展。