加強(qiáng)省級事業(yè)單位對外投資管理的幾點(diǎn)建議

■郭旭軍

2021年2月1日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署國務(wù)院令，公布了《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第738號，以下簡稱條例），明確自2021年4月1日起施行，其中對事業(yè)單位對外投資行為首次以行政法規(guī)的形式予以明確，“事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)對外投資應(yīng)當(dāng)有利于事業(yè)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，符合國家有關(guān)規(guī)定，經(jīng)可行性研究和集體決策，按照規(guī)定權(quán)限和程序進(jìn)行。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)明確對外投資形成的股權(quán)及其相關(guān)權(quán)益管理責(zé)任，按照規(guī)定將對外投資形成的股權(quán)納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系”。

為全面了解掌握省級事業(yè)單位對外投資情況，加強(qiáng)對省級事業(yè)對外投資項(xiàng)目的管理和風(fēng)險(xiǎn)控制，防止國有資產(chǎn)流失，促進(jìn)投資項(xiàng)目的保值增值，促進(jìn)事業(yè)單位本身的健康發(fā)展，山西省財(cái)政廳開展了省級事業(yè)單位長期投資情況書面表格式調(diào)研摸底，通過調(diào)研，發(fā)現(xiàn)省級事業(yè)單位長期投資存在管理職責(zé)不清、投資項(xiàng)目隨意、投資收益較差、投資方向不利于事業(yè)發(fā)展、重投資輕管理等問題，為規(guī)范省級事業(yè)單位投資行為，提升對外投資管理效率，筆者提出四條改進(jìn)措施建議，僅供參考。

一、省級事業(yè)單位長期投資情況

2021年2月，省財(cái)政廳印發(fā)《山西省財(cái)政廳關(guān)于對省級事業(yè)單位長期投資情況進(jìn)行調(diào)研摸底的通知》，對省級一級預(yù)算單位所屬的事業(yè)單位長期投資情況進(jìn)行調(diào)研摸底，調(diào)研內(nèi)容包括10方面20小項(xiàng)，具體涵蓋被投資單位、投資行為批準(zhǔn)單位、投資形式、投資情況、被投資企業(yè)利潤情況、經(jīng)營狀況、投資項(xiàng)目是否與本單位職能關(guān)聯(lián)等內(nèi)容。經(jīng)摸底統(tǒng)計(jì)，截至2020年12月31日，有對外投資行為的省級一級預(yù)算單位有42個(gè)，涉及所屬事業(yè)單位124個(gè)，涉及對外長期投資項(xiàng)目共563筆，投資金額31.96億元，累計(jì)實(shí)收投資收益2.90億元。具體情況如下：

從投資形式看，貨幣資金21.14億元，固定資產(chǎn)6.19億元，無形資產(chǎn)0.1億元，其他2.07億元，不能確定投資形式的資產(chǎn)2.46億元。

從投資情況看，投資總額為31.96億元，實(shí)收投資收益2.90億元（其中2020年實(shí)收收益0.35億元），應(yīng)收未收投資收益0.79億元。能實(shí)際控制的被投資項(xiàng)目有318筆、占總投產(chǎn)筆數(shù)563筆的56.48%、涉及投資額21.20億元，非實(shí)際控制的被投資項(xiàng)目有216筆、占總投產(chǎn)筆數(shù)563筆的38.37%、涉及投資額10.58億元，不能確定是否控制的被投資項(xiàng)目有29筆、占總投產(chǎn)筆數(shù)563筆的5.15%、涉及投資額0.19億元。

從被投資企業(yè)近三年利潤情況看，2018年被投資企業(yè)利潤額為1.08億元，2019年被投資企業(yè)利潤額為－2.35億元，2020年被投資企業(yè)利潤額為1.00億元。

從被投資企業(yè)經(jīng)營狀況看，正常經(jīng)營的有309筆、涉及投資額25.14億元、占總投資額比78.66%，停業(yè)歇業(yè)的有66筆、涉及投資額1.59億元、占總投資額比為4.97%，待注銷的有52筆、涉及投資額0.80億元、占總投資額比為2.50%，已注銷待清理的有58筆、涉及投資額0.27億元、占總投資額比為0.84%，其他及不能確定經(jīng)營狀況的有78筆、涉及投資額4.16億元、占總投資額比為13.03%。

從投資項(xiàng)目與本單位職能關(guān)聯(lián)情況看，與本單位職能相關(guān)聯(lián)的投資有308筆、涉及投資額22.54億元、占總投資額比為70.53%，與本單位職能無關(guān)聯(lián)及不能確定的投資有255筆、涉及投資額9.42億元、占總投資額比為29.47%。

從投資項(xiàng)目所在地區(qū)看，省內(nèi)投資有535筆、涉及投資額29.34億元，省外投資有26筆、涉及資金2.62億元，國外投資有2筆、涉及投資額85.5萬元。

從投資行為批準(zhǔn)單位看，由省財(cái)政廳審批的投資有35筆、涉及投資資金7.03億元、占總投資額比為22.00%，由主管部門及單位內(nèi)部審批的投資有353筆、涉及投資資金24.20億元、占總投資額比為75.72%，未審批及審批不詳?shù)耐顿Y有175筆、涉及資金投資0.73億元、占總投資額比為2.28%。

二、省級事業(yè)單位對外投資中存在的主要問題

（一）對外投資管理不到位

《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財(cái)政部100號令）明確，“事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)對外投資、出租、出借和擔(dān)保等應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的可行性論證，并提出申請，經(jīng)主管部門審核同意后，報(bào)同級財(cái)政部門審批”。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于投資日期較早、多數(shù)集中在上世紀(jì)八九十年代，對外投資情況比較混亂，缺乏統(tǒng)一的審批管理，主要表現(xiàn)為：有的投資項(xiàng)目經(jīng)省財(cái)政廳審批，有的經(jīng)主管部門審批，有的經(jīng)單位內(nèi)部審批，有的未經(jīng)任何審批，有的審批情況不能確定，有的能實(shí)際控制，有的非實(shí)際控制，有的不能確定是否能控制。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，經(jīng)省財(cái)政廳審批的投資有35筆、占總投資筆數(shù)563筆的6.22%，經(jīng)主管部門和單位內(nèi)部審批的有353筆、占總投資筆數(shù)563筆的62.70%，未經(jīng)任何審批及審批不詳?shù)耐顿Y有175筆、占總投資筆數(shù)563筆的31.08%。能實(shí)際控制的被投資項(xiàng)目占56.48%，非實(shí)際控制或不能確定控制方式的被投資項(xiàng)目占43.52%。

（二）很大一部分對外投資項(xiàng)目偏離主業(yè)發(fā)展方向

《條例》明確“事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)對外投資應(yīng)當(dāng)有利于事業(yè)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，符合國家有關(guān)規(guī)定，經(jīng)可行性研究和集體決策，按照規(guī)定權(quán)限和程序進(jìn)行”。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)數(shù)量的對外投資與單位事業(yè)發(fā)展方向完全不符，偏離投資初衷，可行性研究和集體決策程序缺失，造成國有資產(chǎn)浪費(fèi)和流失。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，與本單位職能無關(guān)聯(lián)及無法界定關(guān)聯(lián)性的投資有255筆、占總投資筆數(shù)563筆的45.29%。

（三）對外投資收益質(zhì)量較差

《條例》明確“事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)對外投資應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值”。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于經(jīng)營管理不善、內(nèi)部監(jiān)督力度不夠等原因，導(dǎo)致絕大多數(shù)事業(yè)單位的對外投資低收益、無收益。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，對外投資收益為0的有528筆、占總投資筆數(shù)563筆的93.78%、投資額26.89億元，對外投資有一定收益的有35筆、占總投資筆數(shù)563筆的6.22%、投資額5.07億元。

三、加強(qiáng)省級事業(yè)單位對外投資管理的幾點(diǎn)建議

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)，嚴(yán)格管控事業(yè)單位對外投資

從調(diào)研統(tǒng)計(jì)情況看，事業(yè)單位對外投資中財(cái)政性資金占66.15%，是投資的主要形式。2015年財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的指導(dǎo)意見》，要求各事業(yè)單位不得利用財(cái)政資金對外投資，利用非貨幣性資產(chǎn)進(jìn)行對外投資的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行資產(chǎn)評估程序和審批程序，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控和監(jiān)督管理?！稐l例》中要求“事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)明確對外投資形成的股權(quán)及其相關(guān)權(quán)益管理責(zé)任，按照規(guī)定將對外投資形成的股權(quán)納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系”，規(guī)范了投資行為和監(jiān)管責(zé)任。因此，各主管部門、事業(yè)單位和監(jiān)管部門應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)，從嚴(yán)管控和規(guī)范事業(yè)單位對外投資行為，堵塞管理漏洞，減少財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，防止國有資產(chǎn)流失。

（二）加強(qiáng)績效管理，充分盤活存量國有資產(chǎn)

為避免事業(yè)單位對外投資的隨意性，要進(jìn)行可行性研究和集體決策，建立健全績效考核機(jī)制，對不合理的對外投資要清理規(guī)范。因此，對于使用非財(cái)政性資金進(jìn)行的對外投資，被投資項(xiàng)目處于正常經(jīng)營狀態(tài)且有一定收益的要加強(qiáng)監(jiān)管，明確績效考核目標(biāo)，充分激發(fā)主管部門和事業(yè)單位經(jīng)營的積極性，提高國有資產(chǎn)的回報(bào)率。

（三）加強(qiáng)退出機(jī)制研究，保障劣質(zhì)資產(chǎn)合理清退

對于使用財(cái)政性資金進(jìn)行的對外投資，要在清查梳理的基礎(chǔ)上及時(shí)進(jìn)行清理退出，其中：對納入事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制的投資項(xiàng)目，要按照省國資委、省國運(yùn)公司明確的事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制相關(guān)要求予以劃轉(zhuǎn)納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系，對其余的投資項(xiàng)目要在資產(chǎn)評估的基礎(chǔ)上予以清理退出。對于使用非財(cái)政性資金進(jìn)行的對外投資，對被投資項(xiàng)目長期虧損、無收益、低收益及與本單位職能無關(guān)聯(lián)的要在充分評估研判的基礎(chǔ)上，通過晉通資產(chǎn)和晉陽資產(chǎn)等不良資產(chǎn)處置平臺予以清理退出。

（四）加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)管，充分發(fā)揮監(jiān)督部門作用

充分發(fā)揮內(nèi)外部審計(jì)和監(jiān)管部門的優(yōu)勢，加強(qiáng)對事業(yè)單位對外投資的審計(jì)監(jiān)督，建立健全對投資項(xiàng)目的定期內(nèi)外部審計(jì)制度，對投資項(xiàng)目的經(jīng)營管理、財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)濟(jì)效益及時(shí)準(zhǔn)確地進(jìn)行分析評價(jià)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾偏，不斷改進(jìn)經(jīng)營管理，提高投資效益。