輔警管理的立法缺失及其完善

于小龍，王紫一文，王守浩

（四川警察學(xué)院 四川瀘州 646000）

一、選題緣由

社會(huì)的多元、快速發(fā)展，給社會(huì)治理提出了多樣化、精細(xì)化、專(zhuān)業(yè)化等要求。公安執(zhí)法是社會(huì)治理的重要方面，其中輔警的存在及其功能定位的不斷優(yōu)化升級(jí)助力了政府機(jī)關(guān)特別是公安機(jī)關(guān)社會(huì)治理能力的現(xiàn)代化與體系化，更是極大緩解了政法專(zhuān)項(xiàng)編制不足這一突出矛盾。輔警作為一個(gè)龐大的存在于公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的職業(yè)群體，但涉及其管理的行政立法并不充盈，在中央層面只有一部國(guó)務(wù)院的規(guī)范性文件，在中央層面只有一部國(guó)務(wù)院的規(guī)范性文件，部級(jí)層面沒(méi)有相應(yīng)的行政規(guī)章，地方立法較為散亂。為了更好地規(guī)范輔警群體，發(fā)揮其在公安執(zhí)法、社會(huì)治理中的重要作用，學(xué)者們對(duì)其進(jìn)行了相應(yīng)研究。筆者通過(guò)知網(wǎng)和相關(guān)智庫(kù)檢索到，各類(lèi)公安院校、法學(xué)院校的碩博論文對(duì)其研究較多，而高層次的期刊學(xué)術(shù)論文較少，其中最具代表性的是熊一新教授的《警務(wù)改革背景下我國(guó)警務(wù)輔助力量建設(shè)——以英國(guó)和我國(guó)香港特別行政區(qū)輔警制度及警務(wù)改革為視角》。上述研究多集中于對(duì)比研究、政策性應(yīng)對(duì)等，對(duì)國(guó)內(nèi)輔警管理有一定借鑒意義，在梳理整合上述優(yōu)秀研究成果的基礎(chǔ)上，筆者結(jié)合已開(kāi)展輔警地方行政立法的省份，以立法（或行者立法）為切入點(diǎn)進(jìn)行研究，以期用立法引領(lǐng)輔警改革。

二、我國(guó)輔警管理立法存在的問(wèn)題及其原因

輔警管理立法與輔警管理改革相輔相成、互為條件，準(zhǔn)確把握兩者的辯證關(guān)系對(duì)輔警管理具有重大意義［1］。通過(guò)完善立法實(shí)現(xiàn)輔警管理改革，首先應(yīng)明確輔警管理過(guò)程中存在的各項(xiàng)問(wèn)題，并分析造成問(wèn)題的原因，才能實(shí)現(xiàn)輔警管理立法的靶向應(yīng)對(duì)，筆者通過(guò)對(duì)我國(guó)現(xiàn)有輔警地方立法的對(duì)比研究做以下總結(jié)分析。

（一）主要問(wèn)題梳理

1.管理制度的立法缺失。建立健全輔警管理制度是解決當(dāng)前我國(guó)輔警管理工作的有效路徑之一，圍繞輔警管理“三化”（法治化、規(guī)范化、制度化），中央和地方相繼出臺(tái)了輔警管理工作的政策文件，為長(zhǎng)期有效地做好輔警管理指明了方向。但在具體操作中，地方各自為政，中央政策不能得到完全的貫徹執(zhí)行。以S 省為例，全省輔警薪酬人均年薪為20000～40000 元，21 個(gè)地市州的輔警人員與民警人員的配比達(dá)到1：1 的市州，僅有5 個(gè)（數(shù)據(jù)截止2016 年5 月31 日）。全省缺乏統(tǒng)一高效的從省級(jí)到縣級(jí)的輔警管理、薪資保障、獎(jiǎng)懲措施等制度，省內(nèi)各地輔警隊(duì)伍的質(zhì)量和水平仍然較低。2021 年，S 省實(shí)施了省級(jí)輔警管理的行政規(guī)章，筆者在基層調(diào)研、問(wèn)卷調(diào)查中獲取的數(shù)據(jù)顯示，輔警人員對(duì)自己的身份定位、職責(zé)職權(quán)明晰等較以前有較大改觀，確實(shí)展現(xiàn)了立法引領(lǐng)輔警改革的重要作用。目前，我國(guó)各地已有的輔警管理制度中，不僅存著薪資制度、獎(jiǎng)懲制度的缺失，還有監(jiān)督制度、內(nèi)部組織制度等的缺失。

2.職業(yè)功能定位的立法缺失。第一，輔警工作定位不明。全國(guó)范圍內(nèi)沒(méi)有一部類(lèi)似于《人民警察法》的輔警相關(guān)法律（下文且先稱(chēng)之為《輔警法》），造成輔警人力屬性錯(cuò)位。第二，輔警歸口管理落后。因?yàn)檩o警職能職責(zé)不清晰、不明確，職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)身兼數(shù)職等原因，公安局等主要管理部門(mén)，時(shí)常相互推諉，逃避管理責(zé)任。第三，輔警招錄體制不科學(xué)、不完善。職權(quán)內(nèi)容的不明晰也導(dǎo)致招錄標(biāo)準(zhǔn)的不固定，進(jìn)而衍生出輔警招錄存在裙帶關(guān)系、輔警人員自身文化水平不高、公安專(zhuān)業(yè)技能不扎實(shí)、多數(shù)輔警對(duì)輔警工作認(rèn)知不足等問(wèn)題，為工作中一系列問(wèn)題的爆發(fā)埋下隱患［2］。另外，工作中輔警面臨著與正式民警相同的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，然而職能定位不明晰、職權(quán)內(nèi)容不具體等也導(dǎo)致了輔警承擔(dān)的工作增多責(zé)任加重，輔警改革困難加劇，對(duì)其的管理工作也日益艱難。

3.管理部門(mén)與經(jīng)費(fèi)投入的不明確。輔警管理工作涉及面極廣，經(jīng)費(fèi)投入巨大。目前的管理模式中，有與相關(guān)主管行政機(jī)關(guān)簽訂勞動(dòng)合同的、有勞務(wù)派遣的、還有已立法省市的公安局主管模式，在涉及到多部門(mén)、多警種的配套跟進(jìn)時(shí)，部門(mén)之間的相互推諉扯皮是橫亙?cè)诹⒎ㄩT(mén)前的大山。加之輔警管理經(jīng)費(fèi)投入巨大，立法部門(mén)在沒(méi)有豐富實(shí)踐的基礎(chǔ)上制定由誰(shuí)負(fù)責(zé)輔警管理經(jīng)費(fèi)容易產(chǎn)生諸多問(wèn)題，而經(jīng)費(fèi)跟進(jìn)不及時(shí)則部門(mén)預(yù)算不足，管理人手不夠則大幅度影響法律法規(guī)的實(shí)際操作，甚至導(dǎo)致不能盡職履責(zé)，形成惡性反復(fù)的后果，從而暫時(shí)擱置輔警管理的立法工作。

（二）原因分析

前述較為完整地展現(xiàn)了輔警管理的主要癥結(jié)，同樣也是輔警管理立法的要害所在。盡管我國(guó)輔警地方立法已有2012年“蘇州經(jīng)驗(yàn)”的指引（我國(guó)蘇州市率先開(kāi)展了以立法為引領(lǐng)的輔警改革實(shí)踐）以及2017 年“深圳樣本”的典范榜樣（《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)警務(wù)輔助人員條例》），但我國(guó)輔警管理的立法實(shí)踐仍然是行邁靡靡，中心搖擺。究其原因，筆者做以下概括。

1.上位法缺失。截止目前，我國(guó)尚未制定全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)范輔警人員的法律法規(guī)。法律沒(méi)有給予輔警相應(yīng)的地位，各省市不能根據(jù)上位法制定符合本地區(qū)輔警管理的法規(guī)規(guī)章，更不能有效的制定配套管理制度，這不僅導(dǎo)致輔警管理立法體系的“群龍無(wú)首”，更是制度化缺失的最直接原因。

上位法的缺失還有可能導(dǎo)致下位輔警立法的被邊緣化。地方立法不能依據(jù)上位法的規(guī)定對(duì)實(shí)際問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范，各地之間的同類(lèi)型立法缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)思想，本地立法就只能“偏安一隅”，既沒(méi)有被其它地方借鑒的價(jià)值，也不能對(duì)全國(guó)立法貢獻(xiàn)智慧。

2.立法理念偏差。人大立法（特別是全國(guó)人大），更愿意關(guān)注本地區(qū)（全國(guó)）民眾關(guān)注度高、社會(huì)治理更重要的領(lǐng)域，諸如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等方面?？紤]到輔警隊(duì)伍已有相對(duì)確定的行政管理部門(mén)，無(wú)論是中央還是地方對(duì)輔警立法的態(tài)度都比較模糊。

誠(chéng)然，公安機(jī)關(guān)使用了大部分輔警人員，輔警管理工作職責(zé)也主要由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)，形式上似乎解決了管理歸口問(wèn)題。但公安機(jī)關(guān)日常工作繁瑣、任務(wù)艱巨，既沒(méi)有明確的規(guī)章制度確定其為輔警管理責(zé)任部門(mén)，管理中又以使用輔警功能為主要目標(biāo)。此種環(huán)境下，公安機(jī)關(guān)不能及時(shí)認(rèn)識(shí)、發(fā)現(xiàn)輔警管理存在的問(wèn)題，更不能及時(shí)有效地為立法機(jī)構(gòu)輸送建議，進(jìn)一步導(dǎo)致各級(jí)對(duì)輔警立法產(chǎn)生理念偏差和缺少立法動(dòng)力。

3.研究匱乏。由于各省市發(fā)展情況不一，部分省市的輔警管理學(xué)術(shù)研究不夠深入，輔警研究領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)人才匱乏，相關(guān)立法理論支撐不足。盡管每省都有一所公安院校，但部分公安院校還停留在專(zhuān)科層次，以教學(xué)和公安人才培養(yǎng)為主要工作，科學(xué)研究能力不強(qiáng)，針對(duì)輔警的研究開(kāi)展較少。同時(shí)，其他法學(xué)研究工作人員（特別是從事立法研究的研究人員），考慮到我國(guó)人事類(lèi)法律較多，對(duì)輔警立法研究的熱情不足，也使得我國(guó)輔警立法研究匱乏。以前述輔警職責(zé)功能定位為例：實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)以發(fā)揮輔警功能為主要管理目標(biāo)，較少區(qū)分輔警職責(zé)、功能；學(xué)界對(duì)其功能定位研究較少；輔警管理工作對(duì)外交流相對(duì)封閉，不能學(xué)習(xí)借鑒其他國(guó)家的輔警功能定位理論；因此立法實(shí)踐中也就存在對(duì)輔警功能定位的模糊。

4.其他原因。一是輔警管理系統(tǒng)相對(duì)封閉，各地輔警立法實(shí)踐溝通交流較少。輔警的內(nèi)部管理系統(tǒng)存在著故步自封、因循守舊，缺乏完備有效、切實(shí)可行的配套規(guī)范性文件等問(wèn)題。而各省市在輔警管理的改革創(chuàng)新和立法經(jīng)驗(yàn)上大多各自為陣，沒(méi)有有效的溝通交流機(jī)制，沒(méi)有形成有效的共融互通，不能形成合力［3］。二是人民群眾對(duì)輔警身份性質(zhì)和工作職責(zé)的認(rèn)識(shí)程度不夠。輔警人員與人民群眾相互溝通渠道不暢，人民群眾對(duì)輔警執(zhí)法不信任，對(duì)輔警工作不理解，人民群眾與公安輔警缺乏雙向互動(dòng)。三是社會(huì)認(rèn)可度不高。前幾年輔警的負(fù)面新聞?shì)^多，媒體對(duì)輔警職業(yè)的正面報(bào)到率低，甚至出現(xiàn)了輔警污名化的現(xiàn)象，輔警人員的職業(yè)榮譽(yù)感也因此下降［4］。社會(huì)、公眾的認(rèn)可度不高、甚至存在負(fù)面看法，也導(dǎo)致國(guó)家和地方對(duì)輔警管理立法的興趣低，立法工作的社會(huì)基礎(chǔ)與群眾基礎(chǔ)薄弱。

三、中西方輔警管理的對(duì)比與啟示

（一）中西方“輔警”的定義

輔警的概念起源于英美法系，英語(yǔ)將其稱(chēng)為“SPECIAL CONSTABLE”，直譯為特殊警察，在英國(guó)英語(yǔ)中特指輔警，它是正式警力的補(bǔ)充與輔助力量。英國(guó)輔警主要來(lái)源于社區(qū)中有固定職業(yè)的人員，具有社區(qū)志愿者的性質(zhì)，同時(shí)，英國(guó)輔警在法律上被賦予一定權(quán)限的執(zhí)法權(quán)，與正式警察一起參與警務(wù)工作［5］。西方學(xué)者認(rèn)為，輔警是在警務(wù)工作中參與維護(hù)社會(huì)公平正義，維持社會(huì)秩序，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的警務(wù)輔助人員，他們可以是社區(qū)志愿者，可以是來(lái)自非警察行業(yè)的兼職人員，此為廣義輔警概念說(shuō)［6］。

國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）第3 條規(guī)定：警務(wù)輔助人員，是指依法招聘并由公安機(jī)關(guān)管理使用，履行本辦法所規(guī)定職責(zé)和勞動(dòng)合同約定的不具有人民警察身份的人員，主要包括文職、輔警兩類(lèi)從事警務(wù)輔助工作的人員。地方法規(guī)中的表述大同小異，如《山東省公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理辦法》第2 條規(guī)定：警務(wù)輔助人員，是指依法履行本辦法規(guī)定的輔助性警務(wù)職責(zé)、納入警務(wù)輔助人員用人額度、經(jīng)費(fèi)保障列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算、由公安機(jī)關(guān)管理使用、不具有人民警察身份的工作人員。

（二）中西方輔警管理體制的對(duì)比與啟示

1.中西方輔警管理體制的對(duì)比。英國(guó)1831年的《輔警法》，是世界上最早的輔警法。進(jìn)入新世紀(jì)，英國(guó)輔警的職權(quán)也不斷擴(kuò)大，職責(zé)范圍越來(lái)越廣，對(duì)輔警的分類(lèi)也更細(xì)化，輔警人員的執(zhí)法專(zhuān)業(yè)化水平顯著提高。歸納西方國(guó)家輔警管理制度的特點(diǎn)可發(fā)現(xiàn)，這些國(guó)家和地區(qū)都重視輔警制度建設(shè)，注重頂層設(shè)計(jì)，在上位法層面都有對(duì)輔警管理的相關(guān)立法，同時(shí)完善配套法律法規(guī)，規(guī)定輔警的志愿服務(wù)性質(zhì)，區(qū)分核心警務(wù)與邊緣工作，確立嚴(yán)格、高效的運(yùn)行機(jī)制，設(shè)立嚴(yán)格的福利待遇、經(jīng)費(fèi)保障，在制度層面上確保了輔警工作的“名正言順”。

我國(guó)中央層面僅有一部國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《意見(jiàn)》（既不是行政法規(guī)也不是規(guī)章，只是一部全國(guó)范圍內(nèi)的輔警管理規(guī)范性文件），全國(guó)眾多區(qū)域根據(jù)《意見(jiàn)》制定了相應(yīng)的實(shí)施辦法，這些辦法的法律效力有待考究。部分省份和城市頒布了地方性法規(guī)或規(guī)章，且各地標(biāo)準(zhǔn)不一，對(duì)輔警的功能定位、招聘標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利義務(wù)、職責(zé)職權(quán)、后勤保障的設(shè)定呈現(xiàn)出“百花齊放”的樣態(tài)。

2.中西方輔警管理體制對(duì)比的啟示。對(duì)比中西方輔警管理體制，我國(guó)管理不善的矛頭指向了法律缺失與制度缺陷，輔警管理的“三化”問(wèn)題盡顯［7］。盡管各地都有對(duì)輔警管理的具體適用辦法，但目前取得的管理效果與社會(huì)反響并不如預(yù)期，只有從源頭上解決這些缺陷，將輔警管理上升到立法高度，形成一部由全國(guó)人大或者國(guó)務(wù)院頒布的輔警管理法律或行政法規(guī)，才是在深化公安改革關(guān)鍵時(shí)期應(yīng)對(duì)輔警管理問(wèn)題的較優(yōu)路徑?？傮w而言，應(yīng)當(dāng)先制定全國(guó)統(tǒng)一的輔警管理法律法規(guī)，規(guī)劃好輔警管理的框架性問(wèn)題；再由地方各級(jí)人大或政府根據(jù)實(shí)際情況，在上位法規(guī)制的情況下，制定相應(yīng)的地方法規(guī)或規(guī)章；具體實(shí)施與執(zhí)行辦法可由輔警管理部門(mén)跟進(jìn)制定規(guī)范性文件，細(xì)化管理辦法。這樣自上而下、自下而上雙向耦合的行政立法模式可以較好的實(shí)現(xiàn)以立法引領(lǐng)輔警改革。

四、輔警管理立法的完善

在前述比較視域中，我們看到了英國(guó)輔警管理的立法完善、分類(lèi)專(zhuān)業(yè)等，也給我國(guó)輔警管理提供了借鑒意義。我國(guó)輔警管理的全國(guó)性法律尚未制定，上位法缺失是各地方開(kāi)展輔警管理和改革工作的巨大障礙。目前，可在《意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上，針對(duì)各地差異較大的狀況，盡快制定本省或本市統(tǒng)一的行政法規(guī)或者規(guī)章，有效解決當(dāng)前地方輔警管理無(wú)法可依的狀況。同時(shí)，在全國(guó)范圍輔警管理立法制定后，適時(shí)調(diào)整其與上位法抵觸部分。

（一）輔警管理的組織架構(gòu)

我國(guó)常見(jiàn)的輔警管理模式有兩種，一種是由公安機(jī)關(guān)直接管理，另一種則由地方政府管理參與其中。筆者認(rèn)為，各省市應(yīng)當(dāng)按照“誰(shuí)使用、誰(shuí)管理、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，建設(shè)一支從公安廳到市縣各級(jí)公安機(jī)關(guān)的輔警管理局，管理局領(lǐng)導(dǎo)由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任，從事專(zhuān)職管理等工作。將輔警人員從輔警長(zhǎng)到普通輔警劃分為十個(gè)層級(jí)，這樣既可以避免因多重行政主體參與管理導(dǎo)致的工作效率低下、節(jié)約行政執(zhí)法資源，也可以分散部分力量參與到其他重要的公安工作?！遁o警法》需要對(duì)機(jī)構(gòu)運(yùn)行、職責(zé)分工進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)，各地區(qū)根據(jù)自己的實(shí)際工作需要，在《輔警法》的框架下制定工作細(xì)則，細(xì)化完善適合自身情況的管理工作體制。財(cái)政部門(mén)、民政部門(mén)、人力資源與社會(huì)保障部門(mén)等也要制定配套規(guī)定，部門(mén)之間加強(qiáng)配合，各司其職，各負(fù)其責(zé)，最終形成合力，共同做好輔警管理工作。

組織建設(shè)中，監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)尤為重要，學(xué)者們對(duì)輔警監(jiān)督機(jī)制的建立完善給出了較多建議。筆者認(rèn)為，《輔警法》中可單列專(zhuān)章說(shuō)明監(jiān)督機(jī)制，也可以采用較為簡(jiǎn)略的方式指明參照《政務(wù)處分法》《人民警察紀(jì)律條令》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（值得一提的是，部分地方公安局的黨員發(fā)展已有專(zhuān)門(mén)針對(duì)優(yōu)秀輔警的名額）等。這些監(jiān)督機(jī)制的建立健全，能增強(qiáng)整個(gè)輔警隊(duì)伍的紀(jì)律約束和從嚴(yán)管理，進(jìn)一步加大對(duì)輔警個(gè)人評(píng)估和檢查監(jiān)督力度，還可以將輔警隊(duì)伍的日常監(jiān)督管理納入績(jī)效考核中，形成一個(gè)長(zhǎng)效完善的監(jiān)督管理機(jī)制。

（二）輔警人員的身份定位

法律法規(guī)只有明確了輔警的身份，使得輔警師出有名，得到社會(huì)認(rèn)可，才能激發(fā)出廣大輔警的工作積極性，增加工作凝聚力，從源頭上解決制約輔警管理的各種矛盾。輔警的身份應(yīng)該是經(jīng)過(guò)法律或行政法規(guī)授權(quán)，協(xié)助公安機(jī)關(guān)開(kāi)展部分警務(wù)工作的非人民警察，輔警的身份有別于普通公職人員，作為國(guó)家暴力機(jī)關(guān)的補(bǔ)充力量，輔警管理應(yīng)類(lèi)似于人民警察的管理工作。《輔警法》可借鑒《意見(jiàn)》的第3條：“警務(wù)輔助人員，是指依法招聘并由公安機(jī)關(guān)管理使用，履行本辦法所規(guī)定職責(zé)和勞動(dòng)合同約定的不具有人民警察身份的人員，主要包括文職、輔警兩類(lèi)從事警務(wù)輔助工作的人員”。這不僅可以將輔警同城市管理人員、保安、治安聯(lián)防隊(duì)員等進(jìn)行區(qū)分，為社會(huì)大眾重新認(rèn)識(shí)這個(gè)群體做好基礎(chǔ)性工作，還可以基于輔警的非人民警察身份，借鑒香港模式，探索建立兼職、公益輔警隊(duì)伍等輔警多元分類(lèi)，構(gòu)建多元化的公共安全體系。

（三）輔警人員的管理

輔警立法解決的核心問(wèn)題是輔警人員的管理問(wèn)題，做好這一立法工作，能較好的實(shí)現(xiàn)《輔警法》的良法善治。通過(guò)設(shè)定一定的目標(biāo)與壓力，構(gòu)筑競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，制定約束機(jī)制，完善保障機(jī)制，可以激勵(lì)輔警人員，促進(jìn)整個(gè)輔警管理系統(tǒng)良性循環(huán)發(fā)展。

1.招聘條件。作為一支紀(jì)律隊(duì)伍，必須堅(jiān)決擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保輔警人員政治素質(zhì)過(guò)關(guān)，踐行為人民服務(wù)的宗旨是輔警招錄的首要標(biāo)準(zhǔn)。目前已出臺(tái)的地方輔警招錄條件，大多包含了對(duì)被招錄人員的審查，但并沒(méi)有具體要求為政審，中央立法對(duì)此可作考量。

輔警面對(duì)復(fù)雜的警務(wù)工作，需要掌握足夠的警務(wù)技能，同時(shí)作為授權(quán)行使國(guó)家公權(quán)力的人員更應(yīng)注重個(gè)人素質(zhì)。這就要求對(duì)輔警的年齡、身體素質(zhì)、教育文化水平、違法犯罪記錄、個(gè)人征信記錄等進(jìn)行嚴(yán)格篩選，確保輔警人員的自身水平過(guò)硬。對(duì)于社會(huì)涌現(xiàn)出的杰出優(yōu)秀人物，公安政法類(lèi)院校畢業(yè)生，退伍軍人以及英雄模范代表的家屬參與輔警人員招聘的，在同等條件下應(yīng)當(dāng)優(yōu)先錄用。

2.工作職責(zé)。實(shí)際工作中，因警務(wù)工作的突發(fā)性，警力的有限性，時(shí)常會(huì)出現(xiàn)對(duì)輔警工作職責(zé)內(nèi)容進(jìn)行突破，其中既有贏得贊譽(yù)的一面，也有引來(lái)巨大爭(zhēng)議的一面。輔警的輔助性和警務(wù)性決定了輔警和整個(gè)隊(duì)伍是被法律法規(guī)授權(quán)的“行政執(zhí)法主體”。因此需要明確輔警的職責(zé)范圍，確定輔警分類(lèi)，對(duì)從事勤務(wù)類(lèi)與文職類(lèi)輔警工作細(xì)化。

文職輔警應(yīng)當(dāng)以文書(shū)助理、檔案管理、接線查詢(xún)、窗口服務(wù)、證件辦理、信息采集與錄入等行政管理工作為主。心理咨詢(xún)、醫(yī)療、翻譯、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)維護(hù)、數(shù)據(jù)分析、軟件研發(fā)、通訊保障、視頻監(jiān)控、實(shí)驗(yàn)室分析、現(xiàn)場(chǎng)勘查、檢驗(yàn)鑒定、交通技術(shù)、警犬訓(xùn)導(dǎo)、無(wú)人機(jī)操控、新媒體管理等技術(shù)支持工作還應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的資質(zhì)認(rèn)可。勤務(wù)輔警應(yīng)當(dāng)以協(xié)助治安管理和服務(wù)活動(dòng)，協(xié)助行政案件整體流程辦理，協(xié)助公安機(jī)關(guān)監(jiān)管場(chǎng)所的管理勤務(wù)，協(xié)助維護(hù)大型公共活動(dòng)秩序，協(xié)助參與突發(fā)事件處置等工作為主要內(nèi)容。

3.管理經(jīng)費(fèi)。充足的經(jīng)費(fèi)保障是充分發(fā)揮輔警隊(duì)伍協(xié)助公安部門(mén)維護(hù)社會(huì)公共秩序、準(zhǔn)確履行職責(zé)的重要物質(zhì)條件，也是促進(jìn)輔警隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化的先決條件。時(shí)至2020 年，眾多西部地區(qū)輔警基本工資仍然停留在1000 元左右，加之部分年輕輔警人員將輔警工作作為跳板，伺機(jī)尋找更好的工作崗位，致使整個(gè)隊(duì)伍的凝聚力，向心力不足，隊(duì)伍穩(wěn)定性差，從事具體事務(wù)的積極性與工作的質(zhì)量都有所下降。在執(zhí)行工作任務(wù)中，輔警面臨著與民警相同的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，輔警與民警不能因?yàn)槌袚?dān)工作不同而在福利待遇方面有所差別，作為安全衛(wèi)士，他們理應(yīng)獲得同等的權(quán)利。

輔警管理經(jīng)費(fèi)列入各級(jí)政府年度預(yù)算開(kāi)支是解決當(dāng)前輔警管理經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的長(zhǎng)效之策，具體操作可由地市州及以上的公安部門(mén)設(shè)立的輔警管理部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)發(fā)放，薪資水平應(yīng)當(dāng)高于當(dāng)?shù)刈畹托劫Y水平，并扎實(shí)有效地落實(shí)輔警人員的“五險(xiǎn)一金”，對(duì)家庭困難的輔警實(shí)行社會(huì)救助和社會(huì)保障制度。

4.獎(jiǎng)懲措施?！度嗣窬旆ā芬?guī)定了我國(guó)警察的激勵(lì)與懲罰措施，公安部也設(shè)立了不同的獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰等級(jí)，充分激發(fā)了人民警察的工作積極性，也筑牢了人民警察的紀(jì)律底線，確保了公安隊(duì)伍的政治性與純潔性。輔警隊(duì)伍作為公安部門(mén)的助手與后備力量，亟待成立一套自己的工作激勵(lì)措施。首先，建立健全輔警人員勉勵(lì)晉升制度，參照《公務(wù)員法》，《人民警察法》制定詳細(xì)的職務(wù)與職級(jí)晉升標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立層級(jí)管理，健全逢晉必考等機(jī)制，細(xì)分獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰條款，并直接從特別優(yōu)秀的輔警中招錄人民警察，使輔警人員意識(shí)到自身的社會(huì)價(jià)值。其次，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，創(chuàng)新績(jī)效考核，實(shí)行“四掛鉤”：月目標(biāo)績(jī)效與月考核金掛鉤，技術(shù)培訓(xùn)情況與續(xù)聘標(biāo)準(zhǔn)掛鉤，年度綜合評(píng)定與年度獎(jiǎng)金和評(píng)優(yōu)評(píng)先掛鉤，月評(píng)、年評(píng)及爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)與晉升津貼掛鉤［8］。還可以嘗試社會(huì)滿意度與輔警管理部門(mén)意見(jiàn)雙項(xiàng)指標(biāo)作為輔警績(jī)效考核的標(biāo)準(zhǔn)，以人民群眾的監(jiān)督與意見(jiàn)來(lái)促進(jìn)輔警工作方式改善。最后，輔警作為“授權(quán)”執(zhí)法主體，在履職中也應(yīng)受到監(jiān)督。輔警在招聘、管理中應(yīng)當(dāng)按照法律法規(guī)的程序進(jìn)行招錄，建立健全投訴受理和反饋制度，違規(guī)違法者應(yīng)當(dāng)受到責(zé)任追究。輔警違反公安機(jī)關(guān)紀(jì)律或者相關(guān)制度要求的，要參照《人民警察法》《公務(wù)員法》《監(jiān)察法》《政務(wù)處分法》《公安機(jī)關(guān)人民警察紀(jì)律條令》等有關(guān)規(guī)定，給予相應(yīng)處分或處理，對(duì)于履職過(guò)程中出現(xiàn)的違法犯罪行為的，依法追究法律責(zé)任。

5.教育培訓(xùn)。教育培訓(xùn)將落實(shí)輔警隊(duì)伍規(guī)范化和實(shí)戰(zhàn)化訓(xùn)練的要求，提升輔警的專(zhuān)業(yè)本領(lǐng)。在以往的輔警培訓(xùn)中，通過(guò)幾天的簡(jiǎn)短培訓(xùn)，輔警便開(kāi)始上崗跟隨民警工作，然后在實(shí)際工作中逐漸熟悉工作流程和內(nèi)容，這雖然能夠節(jié)省成本并提高上崗效率，但帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)也長(zhǎng)期存在。

輔警培訓(xùn)應(yīng)參考公安民警培訓(xùn)，在法律法規(guī)規(guī)定的工作職責(zé)下，展開(kāi)培訓(xùn)，培訓(xùn)可分為兩個(gè)階段。第一階段為集中授課的理論培訓(xùn)，第二階段為正式民警帶領(lǐng)的崗位培訓(xùn)。理論培訓(xùn)可設(shè)置為在公安院?；蛘邞?zhàn)訓(xùn)基地進(jìn)行集中授課，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，公安基礎(chǔ)知識(shí)、輔警崗位職責(zé)、體能訓(xùn)練、安全與急救、常用法律法規(guī)、法律文書(shū)寫(xiě)作等為內(nèi)容，提高輔警學(xué)員的政治意識(shí)與專(zhuān)業(yè)知識(shí)等。崗位培訓(xùn)應(yīng)更多注重實(shí)踐操作，由正式公安民警擔(dān)任老師開(kāi)展警務(wù)工作。整體培訓(xùn)時(shí)長(zhǎng)應(yīng)在三個(gè)月以上，培訓(xùn)后要及時(shí)舉行測(cè)試，檢驗(yàn)學(xué)習(xí)水平效果。有條件的地方，可以依托地方資源開(kāi)辦輔警學(xué)院，根據(jù)輔警工作職責(zé)編撰輔警培訓(xùn)與工作的專(zhuān)門(mén)教程，進(jìn)一步提升輔警教育的地位，實(shí)現(xiàn)學(xué)歷教育與職業(yè)教育對(duì)接，技能教育與崗位培訓(xùn)銜接，為輔警職業(yè)的規(guī)范化、技能化發(fā)展提供強(qiáng)有力的智力支撐。

盡管還沒(méi)有全國(guó)層面統(tǒng)一的輔警管理立法，但截止2021年7月，以立法為引領(lǐng)的輔警改革，已有近半數(shù)省份開(kāi)始實(shí)踐。有些沿海省份諸如浙江等，雖然沒(méi)有省級(jí)輔警管理行政法規(guī)、規(guī)章，但也出具了省會(huì)甚至多地級(jí)市的輔警管理法規(guī)和規(guī)章。筆者在梳理總結(jié)、對(duì)比研究各省級(jí)輔警管理行政法規(guī)和規(guī)章的過(guò)程中，不僅抽象出前文論述的眾多共性，還發(fā)現(xiàn)了很多值得點(diǎn)贊、借鑒的優(yōu)秀立法成果。由此可見(jiàn)，全國(guó)范圍的輔警管理行政立法已具備了理論模型和實(shí)踐基礎(chǔ)，中央層面已可以適時(shí)開(kāi)展輔警行政立法?？稍趪?guó)務(wù)院的指導(dǎo)下由公安部先行垂范，以部門(mén)規(guī)章的形式出臺(tái)并帶領(lǐng)全國(guó)輔警改革向更深入發(fā)展，也可直接由國(guó)務(wù)院出具行政法規(guī)，進(jìn)一步展現(xiàn)深化公安改革的決心和信心，展現(xiàn)改革措施的科學(xué)化、理論化、法制化。待輔警在公安執(zhí)法、社會(huì)治理中扮演的角色更加重要，對(duì)其的研究理論更加豐富，各地輔警改革實(shí)踐模式更加充盈，再考慮對(duì)其的管理納入全國(guó)人大法律制定的范疇。

五、結(jié)語(yǔ)

輔警隊(duì)伍建設(shè)是化解目前公安工作警力不足的有效方法，輔警改革作為全面深化公安改革的主要任務(wù)之一，從“蘇州經(jīng)驗(yàn)”到“深圳樣本”，改革已具一定成效。目前，國(guó)內(nèi)輔警改革步入深水區(qū)，以輔警立法為改革主要路徑已基本達(dá)成共識(shí)，中央和地方積極探索輔警管理的立法、執(zhí)法改革有望加快推進(jìn)輔警隊(duì)伍管理的健康有序發(fā)展。