疫情防控對空管業(yè)務(wù)連續(xù)性管理的挑戰(zhàn)及應(yīng)對策略

□ 民航局運行監(jiān)控中心 李 哲/文

自2020 年1 月下旬新冠肺炎疫情在我國大面積爆發(fā)以來，給我國航空運輸業(yè)帶來了非常大的沖擊，這也對空中交通管制的業(yè)務(wù)連續(xù)性管理（BCM）提出了巨大的挑戰(zhàn)。隨著計算機技術(shù)的不斷發(fā)展和應(yīng)用，空中交通管制技術(shù)的運行模式發(fā)生了翻天覆地的變化，計算機運用到工作中在極大地提升效率、節(jié)省成本的同時也帶來了風(fēng)險。空中管制技術(shù)對信息技術(shù)的高度依賴，使得信息系統(tǒng)一旦出現(xiàn)故障，就會導(dǎo)致個別甚至是一系列的業(yè)務(wù)被迫中斷。

“9·11”事件以后，各國政府開始持續(xù)關(guān)注BCM 的實施和應(yīng)用，并制定了一系列相關(guān)的國家標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范。英國標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會發(fā)布BS25999-2，在100 多個國家得到實踐，并在43 個國家獲得認(rèn)可，后被ISO 22301 取代。澳大利亞標(biāo)準(zhǔn)化組織發(fā)布HB211、HB292、HB293 三個關(guān)于BCM 的使用手冊；加拿大標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會制定覆蓋應(yīng)急管理和業(yè)務(wù)持續(xù)規(guī)劃的CSA Z1600 標(biāo)準(zhǔn)。在學(xué)術(shù)研究方面，無論從BCM 理論中的三個層面的標(biāo)準(zhǔn)和原則，分析將重大疫情納入業(yè)務(wù)連續(xù)性管理的必要性；還是用定性的方法研究基于PDCA 持續(xù)改善的BCM 實施框架；或是將定性的框架和量化標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來，提出強化的BCM風(fēng)險評估框架，有效地處理了風(fēng)險評估和管理過程。由于BCM 具有很強的實踐性，部分BCM研究主要著眼于案例分析，這些案例涉及各種不同行業(yè)的廣泛應(yīng)用。

中國的BCM 應(yīng)用和研究都相對較晚，早期的BCM側(cè)重于信息技術(shù)及信息系統(tǒng)層面的應(yīng)用，后來，石油、煤礦、民航等行業(yè)相繼引入BCM的理念，根據(jù)BCM 理論和對容災(zāi)方案的研究，提出了數(shù)據(jù)中心容災(zāi)系統(tǒng)的建設(shè)方案。在行業(yè)層面，我國民航于2016 年發(fā)布信息公告《業(yè)務(wù)連續(xù)性管理，突發(fā)事件應(yīng)急管理實用工具》（IBGO-2016-001），將業(yè)務(wù)連續(xù)性管理介紹給民航相關(guān)企業(yè)。此后，民航局安全能力建設(shè)基金項目《業(yè)務(wù)連續(xù)管理新技術(shù)在民航應(yīng)急管理中的研究》（2017 年）、《運輸機場業(yè)務(wù)連續(xù)性管理體系標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)研究》（2019 年）獲批準(zhǔn)并在民航行業(yè)開展相關(guān)研究，探討業(yè)務(wù)連續(xù)管理新技術(shù)在民航行業(yè)的具體實踐，為民航建立基于業(yè)務(wù)連續(xù)性管理的管理模式提供理論支持和技術(shù)準(zhǔn)備。

加強業(yè)務(wù)連續(xù)性管理是完善空中交通管制應(yīng)急體系的重要內(nèi)容

業(yè)務(wù)連續(xù)性管理是對組織可能發(fā)生的中斷事件以及中斷事件可能對業(yè)務(wù)運行產(chǎn)生的影響進行識別，實現(xiàn)組織業(yè)務(wù)連續(xù)性的一整套管理過程，該過程為組織做好處置妨礙其目標(biāo)實現(xiàn)的中斷事件的準(zhǔn)備以保護組織的資源、形象、創(chuàng)造價值的活動和重要相關(guān)方的利益提供了框架。BCM 可以有效應(yīng)對運行中斷事件，建立應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)機制和管理能力框架，保障持續(xù)運行的一整套管理過程，包括組織架構(gòu)、方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，其涉及面廣、技術(shù)性強、工作量大，是一項系統(tǒng)性工程。

業(yè)務(wù)連續(xù)性管理應(yīng)用“策劃（Plan）—實施（Do）—檢查（Check）—改進（Act）”（PDCA）模型來開展，通過策劃、建立、實施、運行、監(jiān)視、評審、維護和改進來保證組織業(yè)務(wù)連續(xù)性管理系統(tǒng)（BCMS）的有效性。圖1 說明了BCMS 中以相關(guān)方的業(yè)務(wù)連續(xù)性管理要求作為輸入，通過必要的措施和過程，達到滿足這些要求的連續(xù)性結(jié)果。

疫情防控給空中交通管制業(yè)務(wù)連續(xù)性管理帶來挑戰(zhàn)

空中交通管制部門作為重要的航空運輸保障機構(gòu)，在疫情期間秉承家國情懷，全力保障抗疫醫(yī)療團隊、防疫物資安全高效抵達目的地。在前期，各管制部門制定業(yè)務(wù)連續(xù)性管理辦法，構(gòu)建業(yè)務(wù)連續(xù)性管理組織架構(gòu)，開展運行影響分析與風(fēng)險評估，建立健全業(yè)務(wù)連續(xù)性計劃與應(yīng)急預(yù)案體系，有效推動了全面風(fēng)險管理體系的完善。此次突發(fā)疫情從多個維度對空中交通管制運行活動產(chǎn)生影響，如何在不確定的環(huán)境下確保人員、物資的安全運輸，成為對空中交通管制業(yè)務(wù)連續(xù)性管理能力的一次重大考驗與挑戰(zhàn)。同時，疫情的突發(fā)也暴露出了空中交通管制中應(yīng)急的短板。

（一）應(yīng)急機制尚不完善

疫情期間，全國各管制部門員工眾志成城，共克時艱，依靠多年來處理突發(fā)事件的豐富經(jīng)驗，有效保障了空中交通運行總體穩(wěn)定，但突發(fā)狀況下保障高效運行的業(yè)務(wù)連續(xù)性應(yīng)急管理機制尚不完善，在應(yīng)急管理組織機構(gòu)的構(gòu)建、業(yè)務(wù)連續(xù)性計劃和業(yè)務(wù)連續(xù)性應(yīng)急預(yù)案體系的改進、業(yè)務(wù)連續(xù)性演練的覆蓋范圍與開展頻次上，都需要通過持續(xù)改進，不斷提升應(yīng)急管理水平。

（二）辦公資源需求巨大

此次疫情對全國空中交通管制部門的業(yè)務(wù)連續(xù)性資源保障產(chǎn)生了一定壓力。一是管制大廳資源方面，備用辦公場地是否充足是決定管制員能否在崗位突發(fā)疫情，其余未感染肺炎人員持續(xù)工作的關(guān)鍵，部分疫情災(zāi)區(qū)為確保防疫效果采取了全員封閉措施。但從長遠看，更多備用管制大廳的建設(shè)與補充顯得尤為重要。二是在管制模擬機資源方面，疫情期間，由于管制場所和模擬機通常在同一座辦公樓，或者管制員和機長模擬機席位在同一房間，為了確保防疫安全，暫停了部分管制員模擬機培訓(xùn)或者減少模擬機培訓(xùn)次數(shù)，這對疫情恢復(fù)后航班量的急劇增長以及管制技能的恢復(fù)產(chǎn)生一定影響。

（三）業(yè)務(wù)連續(xù)性演練需增強針對性

開展業(yè)務(wù)連續(xù)性演練是檢驗應(yīng)急預(yù)案體系最有效的手段，“9·11”事件讓各個領(lǐng)域的企業(yè)因為是否具有BCP 或BCP 完備與否而呈現(xiàn)出了“同命不同運”的巨大差異。投資巨頭摩根·史丹利公司在世貿(mào)中心受災(zāi)極為嚴(yán)重，但公司立即啟動BCP，事發(fā)次日便在新澤西州的災(zāi)難備份中心恢復(fù)了正常業(yè)務(wù)運轉(zhuǎn)。與此對應(yīng)的是，數(shù)百家企業(yè)在遭受突然災(zāi)害后，由于缺乏BCP 貨物和計劃不完備而在事發(fā)后兩年內(nèi)紛紛倒閉。在部分管制單位過往的實際運行中，更多的側(cè)重開展日常突發(fā)狀況的專項演練，對于全國性突發(fā)事件的演練經(jīng)驗較少，而此次疫情對管制指揮影響小，對于人員與場地資源影響更大，需要在日常管理中增強對全國性突發(fā)事件的關(guān)注度，有針對性地開展桌面演練與模擬演練，根據(jù)演練結(jié)果持續(xù)改進應(yīng)急預(yù)案體系，提升應(yīng)急管理能力。

加強空中交通管制業(yè)務(wù)連續(xù)性管理的對策

“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘亂”。疫情是危機也是轉(zhuǎn)機。此次突發(fā)疫情雖然引發(fā)了巨大的負(fù)面影響，卻也為空中交通管制運行提供了建立完善業(yè)務(wù)連續(xù)性管理體系的契機。國內(nèi)各地區(qū)空管局在新冠疫情期間制定了業(yè)務(wù)連續(xù)性措施（如表1 所示），包括人員防控、場所保障、設(shè)施設(shè)備保障等方面，為應(yīng)對疫情威脅、降低災(zāi)害損失，確?？罩薪煌ü苤品?wù)順利開展提供了有效借鑒。

我國民航空管單位在疫情期間的業(yè)務(wù)連續(xù)性安排，可得出如下啟發(fā)：

表1：各地區(qū)空管局應(yīng)對新冠疫情的業(yè)務(wù)連續(xù)性措施

（一）從疫情防控中汲取經(jīng)驗，完善業(yè)務(wù)連續(xù)性應(yīng)急管理機制。要嚴(yán)格按照監(jiān)管要求，持續(xù)完善空中交通管制業(yè)務(wù)連續(xù)性應(yīng)急管理相關(guān)制度，吸納合理做法，摒棄冗余手段，優(yōu)化完善業(yè)務(wù)連續(xù)性總體應(yīng)急預(yù)案與交通管制專項應(yīng)急預(yù)案，做到業(yè)務(wù)部門、技保部門、后勤保障部門的應(yīng)急預(yù)案有效銜接，為運營中斷事件應(yīng)急響應(yīng)與處置提供科學(xué)合理的流程與機制，保障運行持續(xù)穩(wěn)定。針對各重要運行，要定期、及時開展重大風(fēng)險場景下的業(yè)務(wù)連續(xù)性桌面演練和模擬演練，保證空中交通管制在面臨重大風(fēng)險時有足夠的處置能力，同時檢驗專項應(yīng)急預(yù)案的合理性和可操作性，檢驗現(xiàn)有應(yīng)急準(zhǔn)備能力建設(shè)，磨合協(xié)調(diào)響應(yīng)機制，根據(jù)演練結(jié)果持續(xù)對應(yīng)急預(yù)案進行更新和改進，進而對強化應(yīng)急準(zhǔn)備能力建設(shè)提出可行的規(guī)劃計劃和實施方案。

（二）持續(xù)推進業(yè)務(wù)連續(xù)性資源建設(shè)，保障業(yè)務(wù)持續(xù)運營的物質(zhì)基礎(chǔ)。只有根據(jù)實際需要持續(xù)不斷地推進業(yè)務(wù)連續(xù)性管理資源建設(shè)，才能在管制運行中斷事件的處置中更加游刃有余。一是各相關(guān)部門根據(jù)應(yīng)急資源保障情況提出資源建設(shè)需求，在日常管理中建立更多的備用辦公場所、備用辦公資源等來滿足對業(yè)務(wù)快速恢復(fù)的需要。二是完善重要信息系統(tǒng)的災(zāi)備建設(shè)，提升系統(tǒng)恢復(fù)能力，逐步補齊在信息系統(tǒng)發(fā)展與更新過程中產(chǎn)生的瑕疵，確保空中交通管制系統(tǒng)發(fā)生中斷事件時可以及時切換。三是應(yīng)從空管設(shè)備所提供服務(wù)的連續(xù)性為出發(fā)點制定相應(yīng)的業(yè)務(wù)連續(xù)性規(guī)劃，即應(yīng)從各類主用設(shè)施設(shè)備提供服務(wù)的可連續(xù)性角度來考慮應(yīng)急設(shè)施設(shè)備的建設(shè)，而不是從設(shè)備連續(xù)運行的角度考慮問題，其原則應(yīng)為每一個主用設(shè)備提供的服務(wù)都確保有支持設(shè)備能夠提供，或有其他措施能夠基本消除該主用設(shè)備服務(wù)中斷后帶來的影響。

（三）強化文化理念傳導(dǎo)宣貫，使業(yè)務(wù)連續(xù)性管理真正融入管制文化。空中交通管制部門擔(dān)負(fù)著保障旅客及貨物運輸安全的重大任務(wù)，肩負(fù)著社會穩(wěn)定的重大責(zé)任，能否從容應(yīng)對突發(fā)事件，迅速控制不良影響和防災(zāi)減損，既反映了政策性空中交通管理水平，也是履行社會責(zé)任，展現(xiàn)管制工作的實際體現(xiàn)。要對全行業(yè)進行業(yè)務(wù)連續(xù)性管理理念的傳導(dǎo)宣貫，通過業(yè)務(wù)影響分析、業(yè)務(wù)連續(xù)性演練等日常管理工作開展及定期舉辦專項培訓(xùn)與講座，不斷加深全行業(yè)對業(yè)務(wù)連續(xù)性管理的理解，培養(yǎng)業(yè)務(wù)連續(xù)性管理意識，將業(yè)務(wù)連續(xù)性管理真正融入空中交通管制的文化之中，使之成為全行業(yè)員工主動參與的自覺行為。

業(yè)務(wù)連續(xù)性管理是社會化進程中，應(yīng)對各類突發(fā)事件保持組織各項活動正常進行的產(chǎn)物，體現(xiàn)了新時代各類突發(fā)事件應(yīng)對特征，契合我國社會主義安全發(fā)展理念和安全生產(chǎn)實踐活動。與傳統(tǒng)安全管理理論實踐及方法相比，業(yè)務(wù)連續(xù)性管理體系更加全面系統(tǒng)考慮運行與社會的關(guān)系，把安全運行納入整個社會發(fā)展的公共安全體系，更加適應(yīng)了社會化大生產(chǎn)的發(fā)展需要。特別是這次新冠肺炎疫情，對管制乃至整個社會造成的業(yè)務(wù)連續(xù)性沖擊，為我們強化應(yīng)急準(zhǔn)備能力建設(shè)和做好業(yè)務(wù)連續(xù)性管理提供了難得的機會。

業(yè)務(wù)連續(xù)性管理從提出以來，其內(nèi)涵及要求也在不斷變化和完善。由于社會制度、文化及國情的不同，我們不能完全照搬西方的業(yè)務(wù)連續(xù)性管理體系模式或固守某一行業(yè)的經(jīng)驗做法，應(yīng)該以業(yè)務(wù)連續(xù)性管理原理為基礎(chǔ)，探索建立起與我國社會主義安全生產(chǎn)和安全發(fā)展理念相適應(yīng)的業(yè)務(wù)連續(xù)性管理體系運行模式，以總體國家安全觀和公共安全體系建設(shè)來指導(dǎo)安全生產(chǎn)實踐。