新中國(guó)成立以來社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

張洪武

[摘? 要]新中國(guó)成立以來，我國(guó)的社區(qū)管理體制經(jīng)歷了從單中心治理到多中心治理的轉(zhuǎn)變。新中國(guó)成立之后到改革開放之初，社區(qū)管理體制作為整個(gè)國(guó)家管理體制的一部分，服從和服務(wù)于國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，形成了單中心的政府管理體制。改革開放之后，在單位制解體、社會(huì)流動(dòng)性增加、舊城改造、住房制度改革等因素的推動(dòng)下，原來單中心的管理體制已經(jīng)不適應(yīng)社區(qū)居民物質(zhì)文化生活的需要，于是，多中心治理秩序應(yīng)運(yùn)而生。

[關(guān)鍵詞]行動(dòng)者;單中心;“多中心”結(jié)構(gòu)

[中圖分類號(hào)]D60? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號(hào)]1672-2426（2021）12-0033-07

從制度變遷的視角看，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)的社區(qū)管理體制是單一垂直的行政體制，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的變遷，社區(qū)管理體制也在由垂直的行政管理向“多中心”權(quán)力互動(dòng)治理體制轉(zhuǎn)變，“多中心”的治理體制革除了街居范圍內(nèi)社區(qū)行政單中心治理的弊端，從某種程度上說，它是改革開放以來我國(guó)社區(qū)管理體制改革的內(nèi)在趨勢(shì)和必然要求。

一、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的單中心治理

在改革開放之前，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，單位制與街居制一起構(gòu)成了基層社會(huì)的管理體制，而它們都是政府單中心管理體制的兩種不同表現(xiàn)形式。

（一）單位制

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，單位是對(duì)社會(huì)成員進(jìn)行管理和服務(wù)的首屬層級(jí)。作為單位人，每個(gè)在職人員的工作關(guān)系隸屬于某一單位，那就意味著他的衣食住行、生老病死、社會(huì)保障、福利待遇全部由單位負(fù)擔(dān)，單位作為國(guó)家的代理人是生活資料的供給主體，也是社會(huì)管理和服務(wù)的主體，國(guó)家委托單位代理人完成了對(duì)社會(huì)成員的組織、教育、控制、管理和服務(wù)。這種“單位辦社會(huì)”模式就是單位作為政府代理人代表政府治理社會(huì)的模式。這種模式一方面加強(qiáng)了單位的治理功能，單位行使著維護(hù)基層社會(huì)秩序的治理職能，另一方面又承擔(dān)了服務(wù)保障職能，職工工作在單位，生活依靠單位，單位的資源情況直接決定著職工的生活狀況和生活水平，而職工在單位以外的社會(huì)活動(dòng)較少，對(duì)街道辦事處和居委會(huì)的依存度較低。

（二）街居制

在單位制之外，街居制就成為基層社會(huì)的另一種管理與服務(wù)體制。新中國(guó)成立后，城市政府層級(jí)主要有兩種形式：在大城市設(shè)有市政府和區(qū)政府兩級(jí)，在中小城市則只設(shè)市政府一級(jí)?！霸谑姓蚴休牳氯绾卧O(shè)置組織，新中國(guó)成立之初并未有定論。有的設(shè)立街公所（如鄭州），有的設(shè)立了街政府（如武漢），有的設(shè)立了街道人民委員會(huì)（如天津），有的在街道設(shè)立了‘接管專員辦事處’（如上海）。所有這些，都在鞏固新生的人民民主專政政權(quán)中發(fā)揮了重要作用，也基本行使了一級(jí)政權(quán)的職能?！盵1]101-102基層群眾組織也不統(tǒng)一，有各種各樣的叫法，如冬防隊(duì)、居民代表委員會(huì)、照顧烈屬委員會(huì)、清潔衛(wèi)生委員會(huì)、生活福利委員會(huì)、居民委員會(huì)等，委員會(huì)下還設(shè)立了若干小組。鑒于各地機(jī)構(gòu)設(shè)置及群眾組織混亂的狀況，時(shí)任北京市委書記兼市長(zhǎng)的彭真在1953年6月8日給黨中央的報(bào)告中提出建立街道辦事處和居委會(huì)的建議：各地街道的組織不統(tǒng)一，造成領(lǐng)導(dǎo)不統(tǒng)一，工作混亂，街道積極分子的工作太繁重，亂籌款、亂募捐的現(xiàn)象也很嚴(yán)重，因此，應(yīng)建立街道居委會(huì)，該組織是群眾自治組織，不是政權(quán)組織，城市街道不是一級(jí)政權(quán)組織，而是設(shè)立市或區(qū)的人民政府派出機(jī)關(guān)，設(shè)立街道辦事處也是為了減輕區(qū)政府和公安派出所的工作負(fù)擔(dān)。[2]241因?yàn)樵诖酥?，福利救?jì)等工作也歸屬公安派出所，公安派出所負(fù)擔(dān)較重，影響了它們本身的治安保衛(wèi)工作。1954年12月召開的全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過了《城市街道辦事處組織條例》《城市居民委員會(huì)組織條例》，全國(guó)的基層政權(quán)體制、基層群眾自治組織從此建立起來。在改革開放之前的20多年間，街道辦事處的權(quán)力職能幾經(jīng)變化：1958年之前，組織居民生產(chǎn)自救。1959年之后，一些城市以街道為單位建立城市人民公社，是政社合一體制，街道辦小型工廠，開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，比如當(dāng)時(shí)的街道經(jīng)濟(jì)就是為了解決街道中的無(wú)業(yè)人員，尤其是家庭婦女的就業(yè)問題。街道經(jīng)濟(jì)如縫紉、修理、理發(fā)、食品、托兒所、幼兒園、老人護(hù)理、代訂報(bào)刊、收廢品、為國(guó)營(yíng)大廠加工訂貨等，由于規(guī)模不大、經(jīng)營(yíng)方式靈活，對(duì)于解決家庭就業(yè)、方便城市生活起了很好的作用。1962年又撤銷公社建制，恢復(fù)街道辦事處。1967年開始，街道建立了革命委員會(huì)，掌握轄區(qū)內(nèi)的黨政財(cái)文權(quán)力，主抓階級(jí)斗爭(zhēng)。1982年新憲法頒布后，恢復(fù)街道辦事處建制。在這個(gè)歷史時(shí)期，城市居委會(huì)也適應(yīng)了街道辦事處的權(quán)力職能變動(dòng)：1958年“大躍進(jìn)”時(shí)期，居委會(huì)舉辦小工廠、食堂、托兒所等，服務(wù)群眾。在“文化大革命”時(shí)期，居委會(huì)變成了具有政治性質(zhì)的自治組織，居委會(huì)的名字也改為“革命居民委員會(huì)”“里弄革命委員會(huì)”。這是國(guó)家社區(qū)融為一體即國(guó)家社區(qū)化，社區(qū)國(guó)家化、政治化的時(shí)期。應(yīng)該說，單位制與街居制是適應(yīng)當(dāng)時(shí)基層社會(huì)管理的單中心管理體制。在當(dāng)時(shí)的社會(huì)條件下，這種單中心管理體制創(chuàng)造了最好的社區(qū)秩序、提供了最優(yōu)的社區(qū)服務(wù)，因此，它具有一定的合理性。但隨著改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)行，這種管理體制已經(jīng)不適應(yīng)基層社會(huì)發(fā)展的需要，在新形勢(shì)下，基層社會(huì)的管理體制必須發(fā)生相應(yīng)變化。

二、由單中心到“多中心”的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

（一）單位人逐漸變?yōu)樯鐣?huì)人

由于單位制的實(shí)行，城市居民中凡是在單位中工作的都直接接受單位的管理，街道辦事處基本上就是針對(duì)那些無(wú)單位人員進(jìn)行管理與服務(wù)。改革開放之后，具有行政屬性的單位在急劇減少，新生組織在急劇增加。[3]新生組織不再?gòu)膰?guó)家那里分配資源和權(quán)力，不再是國(guó)家體制的治理單元，不具有“政府代理人”的角色，不像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的單位那樣具有政治性、行政性和服務(wù)性。從單位制下對(duì)員工的全方位管理變?yōu)橹粚?duì)員工進(jìn)行職業(yè)活動(dòng)管理，新生組織的出現(xiàn)將人們的社會(huì)生活轉(zhuǎn)移到單位之外。同時(shí)，隨著城市中單位制社區(qū)的解構(gòu)，無(wú)單位的區(qū)域性社區(qū)在增多，單位對(duì)個(gè)人的社會(huì)管理功能在弱化，需要居民自理的事情日益增多。

（二）街道、社區(qū)的管理職能日益繁重

由于單位人向社會(huì)人的轉(zhuǎn)變以及社區(qū)流動(dòng)人口的增多，街道、社區(qū)所承擔(dān)的就不只是原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下單位外人員的就業(yè)安置和福利供給職能，而是單位制解體之后從所有單位剝離出來的社會(huì)管理、服務(wù)職能以及流動(dòng)人口的管理職能。需要提出的是，街道、居委會(huì)比計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期承擔(dān)著更多更復(fù)雜的管理職能和社會(huì)服務(wù)職能，但權(quán)力、資源沒有變，所謂責(zé)任大、權(quán)力小、辦事難，許多事情是“看得見的管不了，管得了的看不見”。很顯然，傳統(tǒng)的街居職能定位已不能包攬所有轉(zhuǎn)移過來的社會(huì)事務(wù)，難以滿足改革開放和社區(qū)發(fā)展的需要，不能滿足居民、業(yè)主不斷增長(zhǎng)的權(quán)利訴求。

（三）街道、居委會(huì)管理體制轉(zhuǎn)型探索

在初始的基層權(quán)力重構(gòu)中，街道辦事處的人員和機(jī)構(gòu)也在增加，區(qū)政府有什么機(jī)構(gòu)，街道辦事處一般也有相應(yīng)機(jī)構(gòu)與之對(duì)應(yīng)，街道辦事處所承擔(dān)的任務(wù)也早已超出了《城市街道辦事處組織條例》所規(guī)定的三項(xiàng)任務(wù)（辦理市、市轄區(qū)的人民委員會(huì)有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)，指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作，反映居民的意見和要求），街道辦事處不再是派出機(jī)構(gòu)，而是具有一級(jí)政府的性質(zhì)。1982年，民政部開展的關(guān)于城市基層政權(quán)管理體制改革的調(diào)研表明，多數(shù)城市主張把街道辦事處建成一級(jí)政府，即街道人民政府，只有少數(shù)城市主張維持現(xiàn)狀，把基層政權(quán)設(shè)立在市或市轄區(qū)。1985年北京市召開的市區(qū)工作會(huì)議認(rèn)為：“街道辦事處是派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，基本完成一級(jí)政權(quán)的任務(wù)”，“街道辦事處目前權(quán)力太小，可以考慮不是派出機(jī)構(gòu)，最好定一級(jí)政權(quán)。這樣才能把管區(qū)管好，治安發(fā)案才能降到最低限度，才能搞好服務(wù)?！盵1]133于是，從1985年開始，全國(guó)各地都開始了以擴(kuò)大街道辦事處權(quán)限為內(nèi)容的城市管理體制改革。北京市改革的目標(biāo)是理順條塊關(guān)系，擴(kuò)大街道辦事處的行政管理權(quán)、行政職能，把街道辦事處建成有活力、有權(quán)威的一級(jí)行政機(jī)構(gòu)：建立街道財(cái)政，設(shè)置街道稅務(wù)所，建立街道市場(chǎng)、個(gè)體工商行政管理所;建立街道市容監(jiān)察所;授權(quán)街道統(tǒng)一組織轄區(qū)內(nèi)的工商、市容、公安、財(cái)政、稅務(wù)等部門協(xié)同動(dòng)作，實(shí)行地區(qū)性綜合治理工作領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。其核心就是下放權(quán)力、增加財(cái)力、增強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)能力。但全能政府、政企合一的體制畢竟不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)和城市管理的要求，于是，從1998年開始，北京市針對(duì)“街道職能定位不明確、管理體制不健全、責(zé)任權(quán)力不統(tǒng)一、利益機(jī)制不合理、機(jī)構(gòu)人員不適應(yīng)”的“五不”現(xiàn)象，開始深化城市管理體制改革。2001年6月13日，北京市召開了第三次城市管理工作會(huì)議，明確提出要實(shí)行政企、政事、政社分開的要求，凡是屬于企業(yè)的行為，從政府分離;凡是屬于技術(shù)性、事務(wù)性的職能交由事業(yè)單位;凡是屬于居民自治的事情交給自治組織，政府主要抓城市管理及公共服務(wù)。北京市東城區(qū)東直門街道把街道辦事處承擔(dān)的145項(xiàng)各類工作進(jìn)行了梳理，涉及社區(qū)建設(shè)工作的68項(xiàng)，其中有44項(xiàng)屬于行政管理工作，應(yīng)由街道辦事處自身承擔(dān)，其余的24項(xiàng)按照政事政社分開的原則，或交由社會(huì)服務(wù)組織和民辦機(jī)構(gòu)，或由社區(qū)居委會(huì)承辦。

與街道層次的權(quán)力秩序重塑相適應(yīng)，在社區(qū)層面也需要進(jìn)一步深化居委會(huì)管理體制的改革，與街道層次“政企分家”相適應(yīng)的是在社區(qū)層次所進(jìn)行的“政社分離”、自治組織去行政化的探索。在傳統(tǒng)街居體制下，居委會(huì)承擔(dān)的是行政代理人的角色。從權(quán)力來源上看，居委會(huì)的權(quán)力很大程度上來自政府的授予，居委會(huì)受上級(jí)政府組織委托，成為上級(jí)政府組織的代理人，負(fù)有協(xié)助政府部門提供公共服務(wù)和公共管理、維持基層社區(qū)秩序的使命;從任務(wù)承擔(dān)上看，其任務(wù)由街道辦事處和上級(jí)政府部門指派;從人事權(quán)歸屬上看，居委會(huì)組成人員由街道辦審核決定;從任務(wù)考核上看，考核主體依然是上級(jí)政府組織;從經(jīng)費(fèi)來源上看，辦公資源、辦公場(chǎng)所由街道辦事處供給，居委會(huì)行政屬性明顯。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和社區(qū)社會(huì)組織的生長(zhǎng)發(fā)育，社區(qū)去行政化的要求日益強(qiáng)烈。

新的治理體系要求社區(qū)治理要順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下資源分散化以及社會(huì)組織生長(zhǎng)發(fā)育的特點(diǎn)，既要鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和強(qiáng)化基層政權(quán)建設(shè)，又要發(fā)揮社區(qū)的自治功能和市場(chǎng)化服務(wù)的功能;既要為社區(qū)居民參政議政提供載體，又要為社區(qū)居民提供滿意的公共服務(wù)。要達(dá)到這樣的目的，就必須改變政府單中心的治理體制以及行政主導(dǎo)型的社區(qū)治理模式，該模式要求發(fā)揮黨的核心領(lǐng)導(dǎo)作用和政府的指導(dǎo)作用，培育市場(chǎng)主體和社會(huì)主體，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)資源和社會(huì)資源，推動(dòng)形成以黨組織為核心，以政府為主導(dǎo)，市場(chǎng)和社會(huì)互動(dòng)的“多中心”治理格局，構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)多中心的合作型社區(qū)治理模式。

三、社區(qū)治理模式選擇：多中心合作型社區(qū)治理

隨著市場(chǎng)主體和社會(huì)主體的生長(zhǎng)發(fā)育，構(gòu)建以社區(qū)黨組織為核心，以政府為主導(dǎo)，社會(huì)主體和市場(chǎng)主體相互配合的多中心社區(qū)治理體制，是有效配置社區(qū)資源、提供社區(qū)服務(wù)、塑造良好社區(qū)秩序的重要選擇。在這個(gè)目標(biāo)模式中，社區(qū)黨組織是理性指揮者，社區(qū)黨組織適時(shí)發(fā)出正確的指令，保證各個(gè)社區(qū)主體在追求自我利益中實(shí)現(xiàn)社區(qū)的共同利益。在不同類型的社區(qū)中，由于社區(qū)資源占有狀況的差別，又有不同的表現(xiàn)形式。在典型的商品房社區(qū)（物業(yè)管理小區(qū)），在政府、市場(chǎng)與社會(huì)三大主體發(fā)育成熟、主體到位的社區(qū)，一方面要保證政府、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司以及其他社會(huì)組織資源的充分調(diào)動(dòng)和獨(dú)立運(yùn)作，另一方面又要保證在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)多中心的良性互動(dòng)。在多中心治理系統(tǒng)中，包括以下幾個(gè)主要部分。

（一）有效的市場(chǎng)主體

作為產(chǎn)權(quán)人，業(yè)主對(duì)房屋具有控制、處分、上市交易的權(quán)利，業(yè)主們作為具有經(jīng)濟(jì)屬性的社區(qū)人關(guān)心房屋及其附屬物品的保值增值，關(guān)心作為房屋維護(hù)者的物業(yè)管理部門的市場(chǎng)化服務(wù)以及與業(yè)主生活需要相關(guān)的其他服務(wù)，所以，市場(chǎng)主體不能不是社區(qū)治理的有效主體，忽視社區(qū)市場(chǎng)主體的治理作用，對(duì)于社區(qū)治理來說就是殘缺不全的。在社區(qū)中，首要的市場(chǎng)主體是物業(yè)公司，物業(yè)公司是業(yè)主通過市場(chǎng)手段按照契約方式雇用以滿足業(yè)主對(duì)于房屋維修、社區(qū)治安、環(huán)境衛(wèi)生、綠化、停車服務(wù)等需求的市場(chǎng)主體，達(dá)到滿足業(yè)主需求、使業(yè)主房屋保值增值的目的。但是，有效的市場(chǎng)是競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的，為了建立競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)，物業(yè)公司必須完成自己的身份轉(zhuǎn)換，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，它是政府管理部門，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，它是市場(chǎng)主體、是服務(wù)者，它不能通過政府或開發(fā)商指定的方式，而是要通過與業(yè)委會(huì)雙向選擇，以契約的方式進(jìn)入社區(qū)取得物業(yè)管理資格。如果它所提供的服務(wù)不能滿足業(yè)主的需求，業(yè)委會(huì)就有權(quán)通過法定的程序解除合同，這種退出機(jī)制是督促物業(yè)公司改進(jìn)服務(wù)、建立有序競(jìng)爭(zhēng)的重要手段。

（二）能動(dòng)的社會(huì)主體

在社區(qū)中能動(dòng)的社會(huì)主體包括改革之后的居委會(huì)和業(yè)委會(huì)。居委會(huì)是具有行政屬性的戶籍居民組成的自治組織。為了發(fā)揮居委會(huì)的自治功能，避免自治失靈，要?jiǎng)?chuàng)新社區(qū)治理模式，改革政府與社區(qū)的關(guān)系。筆者比較認(rèn)可議行分設(shè)模式，該模式的特點(diǎn)是，由社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)，議行分設(shè)、選聘結(jié)合。設(shè)立社區(qū)工作站為對(duì)接街道辦事處及其他職能部門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，設(shè)立居委會(huì)為社區(qū)議事決策機(jī)構(gòu)，設(shè)立社區(qū)服務(wù)站為對(duì)接街道辦事處的社區(qū)服務(wù)中心，通過互聯(lián)互通系統(tǒng)化、網(wǎng)絡(luò)化、專業(yè)化的社區(qū)服務(wù)取得居民的認(rèn)可。社區(qū)居委會(huì)人員由居民選舉產(chǎn)生，不拿工資只拿少量津貼;社區(qū)工作站的工作人員為街道辦事處招聘和雇用，社區(qū)服務(wù)站的工作人員為民辦非企人員，通過提供公益服務(wù)獲得報(bào)酬。社區(qū)工作站承接政府委派的事項(xiàng)，同時(shí)，社區(qū)工作站作為社區(qū)居委會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會(huì)的直接領(lǐng)導(dǎo)下工作，落實(shí)社區(qū)黨委和社區(qū)居委會(huì)提出的工作計(jì)劃，定期向居委會(huì)匯報(bào)工作，聽取意見和建議;充分利用社區(qū)內(nèi)的各種資源為居民辦實(shí)事，積極做好社區(qū)內(nèi)群眾性、公益性、社會(huì)性的社區(qū)管理和服務(wù)工作。通過社區(qū)工作站的工作，為社區(qū)黨委和社區(qū)居委會(huì)的工作提供支持。社區(qū)工作站接受居委會(huì)下達(dá)的任務(wù)，接受居委會(huì)的考核和管理，工作站接受居委會(huì)的直接領(lǐng)導(dǎo)，在原則上接受全體居民的監(jiān)督，由居委會(huì)對(duì)其進(jìn)行政務(wù)評(píng)議，由居民代表大會(huì)決定其去留，使工作站成為真正的“社區(qū)”工作站。社區(qū)工作站對(duì)小區(qū)的管理與服務(wù)實(shí)行“條塊結(jié)合”，每名社工既要負(fù)責(zé)“條”（例如民政、調(diào)解、衛(wèi)生、治保、宣傳、文教、計(jì)生、婦代、老齡、就業(yè)等）里的工作，即主要面向街道，完成街道下達(dá)的任務(wù)，又要負(fù)責(zé)小區(qū)“塊”里的工作，社工作為“塊長(zhǎng)”（聯(lián)絡(luò)人），協(xié)助完成塊里的工作。居委會(huì)（有的地方則改成社區(qū)管理委員會(huì)）則成為由居民選舉、以服務(wù)居民為使命的自治組織，可以就治安、綠化、環(huán)保、救濟(jì)發(fā)放等涉及居民利益的事項(xiàng)進(jìn)行社區(qū)聽證決策，能夠自治協(xié)調(diào)解決的自己處理，不能自治解決的反映給街道辦事處依法辦理，使自治與法治結(jié)合起來。社區(qū)居委會(huì)之上設(shè)立社區(qū)居民代表大會(huì)，由居民代表、駐區(qū)單位代表、社區(qū)知名人士、政協(xié)委員、人大代表等社區(qū)精英組成，這些人物往往擁有更多的社會(huì)資源，可以利用自己的社會(huì)關(guān)系為社區(qū)治理服務(wù)。所以，這是一個(gè)資源共享、增進(jìn)溝通以便共同解決社區(qū)問題的權(quán)力機(jī)構(gòu)，由它監(jiān)督居委會(huì)的日常運(yùn)行，居委會(huì)定期向其匯報(bào)工作。能動(dòng)的社會(huì)在這里表現(xiàn)為把居委會(huì)改革為樞紐型社會(huì)組織，對(duì)上對(duì)接政府、完成行政性工作，對(duì)各類社會(huì)、市場(chǎng)組織統(tǒng)合引領(lǐng)，對(duì)下聯(lián)系居民，反映和解決居民訴求，促進(jìn)居民對(duì)社區(qū)治理的積極參與，這種參與又是改進(jìn)政府工作、促進(jìn)其回應(yīng)性、低成本運(yùn)行的重要手段。

業(yè)委會(huì)是隨著住房商品化產(chǎn)生的維護(hù)業(yè)主利益、促進(jìn)業(yè)主履行義務(wù)、由上級(jí)職能部門和居委會(huì)指導(dǎo)的自治組織網(wǎng)絡(luò)。業(yè)主作為產(chǎn)權(quán)人需要商品化的服務(wù)，作為買者，不僅是房屋所有人，也是物業(yè)服務(wù)的買受人，而物業(yè)公司作為物業(yè)服務(wù)提供者是買賣雙方中的另一方，兩者總是處在對(duì)立依存的狀態(tài)，一方挑三揀四，另一方則盡量以最小的成本獲得最大的利益，但是，單個(gè)的業(yè)主與作為組織存在的物業(yè)公司之間總是存在權(quán)利與權(quán)力不對(duì)等的問題，為此，業(yè)主買方為了維護(hù)自己的共同利益需要組建互益的自治組織，以便通過合同的方式聘用物業(yè)，作為能動(dòng)的社會(huì)主體，它還要監(jiān)督物業(yè)的工作、維護(hù)全體業(yè)主利益，處理與物業(yè)公司、業(yè)主的相互關(guān)系，與居委會(huì)一起共同維護(hù)社區(qū)秩序。沒有業(yè)委會(huì)的能動(dòng)性，不僅難以實(shí)現(xiàn)業(yè)主自律，建立業(yè)主們的自治秩序，也很難把業(yè)主們團(tuán)結(jié)起來以集體的力量進(jìn)行維權(quán)，也就難以督促物業(yè)公司改進(jìn)服務(wù)，改善業(yè)主們的居住環(huán)境以提高其生活質(zhì)量。在社區(qū)治理中，為了避免社會(huì)失靈，業(yè)委會(huì)既需要住宅商品化的催生，又需要政府的制度推動(dòng)，更需要以自己的能動(dòng)性、以業(yè)主利益最大化的目標(biāo)追求取得在認(rèn)同基礎(chǔ)上的權(quán)威性及合法性。有的學(xué)者認(rèn)為業(yè)委會(huì)主要管物，而居委會(huì)管人，這是不對(duì)的，業(yè)委會(huì)和居委會(huì)都是自我治理的自治組織，一個(gè)是業(yè)主自治，一個(gè)是居民自治，一個(gè)主要維護(hù)民事權(quán)利，一個(gè)則主要維護(hù)居民的政治權(quán)利，但在具體運(yùn)作過程中又往往存在權(quán)力交疊的現(xiàn)象，目的就是共同創(chuàng)造社區(qū)秩序。

（三）有為的政府主體

在多中心治理系統(tǒng)中，政府要承擔(dān)制度發(fā)動(dòng)、行動(dòng)引導(dǎo)、創(chuàng)造治理主體、組織整合與協(xié)調(diào)的功能，在市場(chǎng)失靈和社會(huì)失靈時(shí)，都需要有為的政府主體的存在。

1.為什么要塑造有為的政府。有為的政府是社區(qū)多中心治理的主體要素，但再造有為的政府本身又是一個(gè)世界級(jí)難題。在比較典型的多中心社區(qū)治理中：業(yè)委會(huì)本身的工作由業(yè)主代表大會(huì)判斷和決定，如果其不能代表大多數(shù)業(yè)主的利益訴求，可以通過一定的法律程序予以改組;物業(yè)公司的業(yè)績(jī)也由業(yè)主們?nèi)ヅ袛?，如果物業(yè)公司的工作不能達(dá)到讓大多數(shù)業(yè)主滿意的程度，經(jīng)過業(yè)主代表大會(huì)的討論可以解除合同。政府在社區(qū)多中心治理中的作用是無(wú)可替代的，例如化解基層矛盾、提供公共服務(wù)等，政府的失能和不作為將導(dǎo)致基層治理的失敗。因此，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型勢(shì)必推動(dòng)基層管理體制的改革。實(shí)際上，有為的政府本應(yīng)是多中心治理的領(lǐng)頭羊，它通過制度發(fā)動(dòng)和活動(dòng)嵌入可以創(chuàng)造治理主體、維護(hù)多中心治理秩序。

2.如何塑造有為的政府。一是重理政府的治理范圍。有為的政府就是歸位的政府，在社區(qū)中，無(wú)論是區(qū)政府職能部門還是街道辦事處的行政工作，都不能過于干涉居民自治、業(yè)主自治和物業(yè)管理權(quán)限范圍內(nèi)的事情，要把自治范圍內(nèi)的事交給自治組織，把市場(chǎng)范圍內(nèi)的事交給市場(chǎng)主體，只是在自治失靈和市場(chǎng)失靈的時(shí)候才出場(chǎng)和到場(chǎng)。二是重塑政府評(píng)價(jià)機(jī)制。要提高政府的治理能力，首先要改變政府自我評(píng)價(jià)機(jī)制。在社區(qū)治理中，需要增加居民群眾對(duì)政府評(píng)價(jià)的權(quán)重，建立政府與社區(qū)居民制度性的聯(lián)系渠道，通過居委會(huì)收集居民消費(fèi)者對(duì)政府的意見建議以強(qiáng)化對(duì)政府行為的監(jiān)督，要重點(diǎn)評(píng)議社區(qū)民警、城管分隊(duì)、社區(qū)衛(wèi)生部門、工商所、園林綠化和環(huán)衛(wèi)部門，通過千家萬(wàn)戶的社區(qū)問政活動(dòng)，把居民的反饋意見當(dāng)作政府職能部門績(jī)效評(píng)估的金標(biāo)準(zhǔn)，通過居民參與評(píng)價(jià)以促進(jìn)政府的行政能力提升。三是構(gòu)建有效政府。有效政府就是掌舵而不劃槳、成本最小和效益最大化的政府，它通過引入市場(chǎng)化手段，把公共物品的提供與生產(chǎn)區(qū)分開來，支持民間組織承擔(dān)更多社會(huì)責(zé)任，通過職能外委、服務(wù)購(gòu)買、契約等市場(chǎng)化的方式生產(chǎn)公共服務(wù)，通過消費(fèi)者選擇實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置、增強(qiáng)公共服務(wù)生產(chǎn)的有效性。

（四）黨建的引領(lǐng)作用

治理理論表明，在多中心治理系統(tǒng)中，如果有一個(gè)中心發(fā)揮組織引領(lǐng)的元治理角色，就會(huì)減少治理中的自發(fā)性所帶來的交易成本，進(jìn)而提高治理的績(jī)效。確立有利于穩(wěn)定主要行為主體的大方向、期望和行為準(zhǔn)則的元治理體，“將有助于更系統(tǒng)地審視和評(píng)估存在的問題和潛力、資源的可獲得性和需求情況，以及持續(xù)進(jìn)行負(fù)面和正面協(xié)調(diào)所需的框架”[4]69。在社區(qū)中，如果社區(qū)黨組織積極引領(lǐng)，評(píng)估各主體的行動(dòng)信息，制定各主體互動(dòng)的行動(dòng)規(guī)則，調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)的資源（包括組織動(dòng)員在職黨員參與社區(qū)服務(wù)活動(dòng)、動(dòng)員駐區(qū)單位資源、動(dòng)員居民繳納物業(yè)費(fèi)或租金等），那么整個(gè)社區(qū)就會(huì)因有效治理而處在繁榮發(fā)展?fàn)顟B(tài)。所以，黨組織的元治理角色對(duì)社區(qū)治理成效往往起關(guān)鍵作用。為了構(gòu)建多中心協(xié)作治理結(jié)構(gòu)，作為元治理角色的社區(qū)黨組織，需要依托不同載體，構(gòu)建社區(qū)大黨委—社區(qū)黨總支—樓棟黨小組—黨員中心戶的黨建管理體制，實(shí)現(xiàn)社區(qū)黨組織對(duì)社區(qū)的全覆蓋。為了加強(qiáng)與駐區(qū)單位的聯(lián)系，創(chuàng)造社區(qū)治理主體并激發(fā)各個(gè)治理主體的社區(qū)感，需要社區(qū)黨組織與社區(qū)各個(gè)主體建立制度性聯(lián)系渠道以及建立社區(qū)大黨建概念。這樣，在“黨是領(lǐng)導(dǎo)核心”的觀念指導(dǎo)下，就可以為缺少治理主體的社區(qū)創(chuàng)造出新的治理主體，并把社區(qū)中的各個(gè)治理主體組織動(dòng)員起來，統(tǒng)合在共建社區(qū)的目標(biāo)之下，從而有效避免多中心、無(wú)秩序的治理惰性現(xiàn)象出現(xiàn)?？傊?，社區(qū)黨組織核心領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮是社區(qū)多中心善治的支柱和先決條件，社區(qū)黨組織的權(quán)力和聲望都取決于社區(qū)黨委核心領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮，取決于它在反映居民訴求，解決居民煩心事、揪心事的能力和實(shí)效上，取決于多中心失靈的兜底管理上。圍繞社區(qū)治理、社區(qū)服務(wù)開展黨建工作，這也是中國(guó)社區(qū)治理的特色和優(yōu)勢(shì)所在。

四、結(jié)語(yǔ)

從社區(qū)治理的歷史脈絡(luò)可以看出，在城市基層社區(qū)中，單中心管理體制在新形勢(shì)下的失靈使得該體制逐步讓位于政府、社會(huì)和市場(chǎng)多中心合作治理的治理體制，而從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中生長(zhǎng)出來的新市場(chǎng)組織和新社會(huì)組織則使社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的變遷成為可能。但在多中心的社區(qū)治理體制中，社區(qū)治理往往面臨著多中心無(wú)秩序的考驗(yàn)，碎片化的治理往往無(wú)法滿足業(yè)主日益增長(zhǎng)的偏好訴求，如何進(jìn)一步避免社區(qū)治理失靈是其中的關(guān)鍵問題。

社區(qū)治理就是政府向社區(qū)放權(quán)、分權(quán)、賦權(quán)以及相互協(xié)作的過程，前提則是社會(huì)組織、市場(chǎng)組織的歸位、到位，如果行動(dòng)者缺席，社區(qū)治理一定會(huì)失敗。在分析各種不同的治理模式時(shí)，我們選擇多中心治理作為社區(qū)治理最優(yōu)化的目標(biāo)模式，在這個(gè)目標(biāo)模式中，社區(qū)治理的活力取決于在這里存在著實(shí)質(zhì)或潛在的多中心因素，它們各自追求自己的利益，但能夠相互調(diào)適，在規(guī)則體系中通過平行權(quán)力之間的協(xié)商而規(guī)制其相互關(guān)系;它們不能相互替代，但卻能夠相互監(jiān)督和約束，形成事實(shí)上相互約束的權(quán)力關(guān)系。政府通過制度發(fā)動(dòng)與市場(chǎng)、社會(huì)建立制度性聯(lián)系，依法管理市場(chǎng)與社會(huì)在社區(qū)的運(yùn)行，使后者建立在依法依規(guī)運(yùn)行的基礎(chǔ)上。反過來，市場(chǎng)與社會(huì)又對(duì)政府運(yùn)行形成監(jiān)督，不僅居委會(huì)有權(quán)監(jiān)督社區(qū)工作站及其他政府部門的工作，業(yè)委會(huì)與物業(yè)也可以對(duì)政府行動(dòng)提出意見和建議，居委會(huì)與業(yè)委會(huì)一起通過動(dòng)員社區(qū)居民、業(yè)主的參與改進(jìn)著地方行政機(jī)構(gòu)的功能和效能，多中心成為治療官僚行政的利器;而政府部門和居委會(huì)、業(yè)委會(huì)一起又可以監(jiān)督物業(yè)的運(yùn)行，促使其發(fā)揮保障和提高業(yè)主生活質(zhì)量的作用。在社區(qū)多中心治理中，社區(qū)黨組織發(fā)揮著資源整合、主體動(dòng)員、目標(biāo)設(shè)定的引領(lǐng)作用，社區(qū)主體是否健全、社區(qū)治理規(guī)則是否完善、社區(qū)資源能否調(diào)動(dòng)起來、社區(qū)治理內(nèi)容是否完備、社區(qū)治理秩序能否形成、社區(qū)治理能否解決社區(qū)存在的問題、社群的認(rèn)可度如何，在很大程度上取決于社區(qū)黨組織元治理角色發(fā)揮得如何。總之，在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，在政府的指導(dǎo)下，在規(guī)則的約束下，通過政府對(duì)社區(qū)社會(huì)資本的培育和積累，政府、市場(chǎng)和社會(huì)各配其位、各盡其責(zé)，通過構(gòu)建社區(qū)命運(yùn)共同體，就能構(gòu)筑起多中心善治的社區(qū)治理秩序。

參考文獻(xiàn)：

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[2]彭真文選（一九四一—一九九〇年）[M].北京：人民出版社，1991.

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[4]俞可平.治理與善治[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

責(zé)任編輯? 宋桂祝