歐盟PPP公共采購法律規(guī)制研究及對中國的啟示

唐欽欽

摘要：PPP是公私合作的大框架，從PPP興起以來，各國紛紛通過各種形式建立了PPP法律規(guī)制體系。各國規(guī)范PPP采用的主要形式有針對PPP進行專門立法、將PPP納入公共采購法律體系中、通過特許經營法規(guī)制等。作為PPP的起源國，英國的PPP發(fā)展規(guī)范繁榮，其對于PPP法律規(guī)制主要采用了將PPP納入公共采購法中。然而歐盟PPP公共采購法律規(guī)制聚集了歐洲各PPP發(fā)達國家，例如英國、法國等國家的精華。本文通過對歐盟PPP公共采購法律規(guī)制的研究，立足于國內現有PPP規(guī)范體系，以期望為國內發(fā)展PPP提供一些啟示。

關鍵詞：PPP;公共采購;法律規(guī)制

一、選題背景

歐盟針對 PPP進行公共采購規(guī)制的法律框架主要包括歐盟條約及由此發(fā)展出來的平等對待原則、非歧視原則等[1]，還有不同時期制定的公共采購指令體系，加上將歐盟公共采購指令體系轉化為成員國國內法律的公共采購條例或法典。這些法律體系是對PPP授予公共采購合同的法律根基。歐盟各成員國都已經制定相對穩(wěn)定的PPP法律框架與規(guī)制體系。

由于我國的PPP模式發(fā)展較晚，存在發(fā)展不成熟，不健全的問題?，F有的法律規(guī)制框架并不足以為 PPP 的發(fā)展提供充分的法律確定性，不足以為實現物有所值目標提供良好的規(guī)制基礎。在此背景之下PPP模式建立完善高效PPP法律規(guī)范體系更應該引起高度重視。

二、歐盟對PPP的法律規(guī)制狀況

（一）公共采購制度對政府采購型PPP的規(guī)制狀況

1.采購程序選擇方面

以2004年為界限，歐盟在2004年以前在公共采購規(guī)制體系中對于政府采購型PPP程序選擇方面的規(guī)制較為僵化與簡單。在《1993公共工程合同指令》明確了公開性程序、限制性程序和談判性程序三種采購程序。[2]這三種程序能夠滿足于普通的公共采購，但是由于政府采購型PPP具有復雜性、長期性等特點，僅僅適用選擇這三種程序難以滿足其需求。針對上訴問題，歐盟在2004年對公共采購規(guī)制進行了改善。制定了《2004公共部門采購指令》和《2004公共事業(yè)采購指令》，其中對于采購程序方面新增加了競爭性對話程序，對于該程序的使用，公共部門僅僅在非常復雜的合同且公開性程序與限制性程序都不適合授予合同時，才選擇競爭性對話程序。歐盟該指令中的采購程序的選擇增加了采購程序的靈活性，更能滿足政府采購型PPP的發(fā)展。2014年歐盟進一步對《公共部門采購指令》和《公共事業(yè)采購指令》進行了修訂。在此次修訂中對于采購程序的選擇新增加了更具靈活性與復雜適用性的“帶事先邀請競爭的談判程序”和“創(chuàng)新性伙伴關系”這些新的采購程序。這些采購程序對于規(guī)制政府采購型PPP起著靈活高效的作用。[3]

2.合同履行方面

在PPP項目中，合同的履行階段關系到合同目標是否能夠最終實現，因此合同履行階段的規(guī)制亦是至關重要。在公共采購規(guī)制體系中，一般情況下合同授予階段是規(guī)制重點，但是對于特殊的PPP項目來說，合同履行的規(guī)制也是必不可缺的。歐盟的公共采購體系將規(guī)制的手延伸到合同履行方面，對合同履行的條件進行設置、項目分包制定專門規(guī)則、合同履行期間的變更、合同終止等各個方面進行的明確詳細的規(guī)制。

（二）歐盟對特許經營型PPP的規(guī)制狀況

1.采購程序選擇方面

《特許經營指令》并未像《公共事業(yè)采購指令》或是《公共部門采購指令》那樣規(guī)定了許多具體的采購程序及其采購程序的具體選擇與適用?！短卦S經營指令》僅僅就為了保障特許經營權的授予符合一般性要求而規(guī)定幾項基本的要求。

2.特許經營期限方面

《特許經營指令》針對特許經營期限做了以下規(guī)定：首先特許經營期限要以工程或是服務的所需期限為基礎進行評估;其次規(guī)定了特許經營的最長期限要在特許經營檔中注明;然后如果特許經營的期限長于五年，最長期限不得超過針對該項工程或是服務所用投資及針對該項工程或是服務所獲得的合理回報所預計需要的時間;最后如果要對特許經營權人進行補償，可以將特許經營期限設置為短于投資收回的合理期限。

（三）公共采購制度對股權合作型PPP的規(guī)制狀況

1.采購程序選擇方面

在采購程序方面，股權合作型PPP項目選擇何種采購程序，取決于具體股權合作型PPP受何種公共采購指令的規(guī)制。因此針對股權合作型PPP項目可以選擇帶事先邀請競爭的談判程序、創(chuàng)新性伙伴關系、競爭性對話程序等靈活的采購程序。

2.實施過程方面

由于股權合作型PPP既特殊又復雜，因此曾經存在著法律規(guī)范適用不明確的問題。歐盟委員會針對股權合作型PPP專門制定了釋義通則。對于股權合作型PPP的公共采購程序規(guī)制，歐盟在釋義通則中特別強調股權合作型PPP在實施階段的規(guī)制，尤其是合同重大事項進行變更和授予額外工程或服務的情形等方面都有詳細明確的規(guī)制。

三、歐盟PPP公共采購法律規(guī)制對中國的啟示

歐盟在公共采購的法律體系中納入PPP的法律規(guī)制，并在公共采購指令中明確各成員國最具共性的內容。其采用獨特提取公因式的方式，在指令中明確各國規(guī)制PPP的基礎內容，該指令雖然基礎，但卻并不簡單。其不僅明確了PPP的分類，包括政府采購型PPP、特許經營型PPP、股權合作型PPP，而且針對每一類型PPP的特性進行具體的規(guī)制。根據歐盟指令，各成員國將根據本國實際情況將其轉化為國內法，對PPP進行規(guī)制，使得各國發(fā)展PPP走在世界的前列，例如英國、德國、法國等國家。

由于我國幅員遼闊，經濟、文化、歷史各有不同，因此歐盟的規(guī)制指令對我國PPP的法律規(guī)制有著重要的啟示作用。首先在中央出臺統(tǒng)一基礎的法律規(guī)制，各地方因地制宜，在中央針對PPP規(guī)制的基礎上出臺各自具體的規(guī)制，使得從中央到地方有著一套系統(tǒng)規(guī)范且具有實踐意義的規(guī)制體系。其次要明確PPP具體模式，將PPP具體類型加以明確界定。最后，由于我國針對PPP合同屬性在理論界有很大爭議，歐盟對于PPP的法律規(guī)制并不討論PPP的合同屬性，其成員國的PPP依然發(fā)展勢頭強勁，我國可以暫緩討論PPP合同屬性，側重在現有的法律體系基礎上建立系統(tǒng)高效的PPP法律規(guī)制。

參考文獻

[1] 王一凡. 歐盟政府綠色采購制度的若干法律問題研究[D].浙江工商大學，2013.第1-3頁.

[2] 彭鴻廣. 政府技術采購中的創(chuàng)新激勵機制研究[D].上海交通大學，2012.第1-15頁.

[3] 周芬. PPP 公共采購法律規(guī)制的理論與政策——基于歐盟經驗的研究[D].中央財經大學，2015.

（澳門科技大學?碩士研究生）