突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理研究啟示

許楠 白秋實(shí) 霍鵬程

摘要：隨著新型冠狀肺炎的全球爆發(fā)，公共衛(wèi)生事件下的應(yīng)急管理引起廣泛關(guān)注。新型冠狀肺炎對(duì)我國的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系產(chǎn)生了極大的考驗(yàn)，本文通過借鑒各國歷來應(yīng)急管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，希望能對(duì)我國進(jìn)一步防控新冠肺炎方面產(chǎn)生啟示，開發(fā)出一條中國特色的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理之路。

關(guān)鍵詞：公共衛(wèi)生事件 新型冠狀肺炎 應(yīng)急管理

隨著新型冠狀肺炎的全球性爆發(fā)，公共衛(wèi)生事件下的應(yīng)急管理引起關(guān)注，研究這一課題對(duì)當(dāng)前新冠肺炎的進(jìn)一步防治有所裨益。本文通過研究發(fā)達(dá)國家應(yīng)急管理相關(guān)機(jī)制模式及借鑒參考整合各學(xué)者關(guān)于公共衛(wèi)生事件的界定，以進(jìn)一步推動(dòng)公共衛(wèi)生領(lǐng)域應(yīng)急管理等相關(guān)問題的研究。

一、當(dāng)前各學(xué)者對(duì)于公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的定義

張國清依據(jù)SARS疫情爆發(fā)情況對(duì)公共危機(jī)特征進(jìn)行再界定[1]。William L Waug認(rèn)為應(yīng)急管理與風(fēng)險(xiǎn)管理如出一轍，并將其歸結(jié)為以最大效率應(yīng)對(duì)災(zāi)害、化解風(fēng)險(xiǎn)所做出的努力[2]。而Robrt Heath則提出更加系統(tǒng)性與整體性的應(yīng)急管理方法，其將各層次社會(huì)主體納入至各類突發(fā)公共事件的綜合應(yīng)急管理體系中，并將應(yīng)急管理劃分為縮減（Reduction）、預(yù)備（Readiness）、反應(yīng)（Response）、恢復(fù)（Recovery）四個(gè)階段，涵蓋從確認(rèn)危機(jī)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、建立預(yù)警系統(tǒng)、整合資源和技能直至恢復(fù)正常狀態(tài)等流程[3]。危機(jī)管理四階段相輔相成，不同危機(jī)的四階段管理具有重疊性，同一危機(jī)的管理過程呈現(xiàn)出流程循環(huán)性及空間交叉性。突發(fā)公共衛(wèi)生事件自萌芽—爆發(fā)—相持—衰退仍有階段可循，因此4R模型在疫情應(yīng)急管理中的充分運(yùn)用有助于對(duì)疫情進(jìn)行獨(dú)具針對(duì)性及階段性的有效管理。除危機(jī)管理4R理論外，學(xué)術(shù)界對(duì)于危機(jī)管理的階段界定尚有Birch和Guth的三階段理論、Fink主張的危機(jī)生命周期理論[4]、Philip的五階段論、Norman的六階段理論[5]等。聚焦國際公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理相關(guān)研究，國外學(xué)者研究側(cè)重于以下三個(gè)方面：其一，對(duì)全球范圍爆發(fā)的如甲流H1N1、H7N9等突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行反應(yīng)能力研究和應(yīng)急管理能力及其體系建設(shè)評(píng)估測(cè)度;其二，從學(xué)術(shù)角度出發(fā)，對(duì)各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案編制所涉相關(guān)理論進(jìn)行完善;其三，對(duì)各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)監(jiān)測(cè)預(yù)警理論體系的完善。而我國專家學(xué)者則側(cè)重于對(duì)應(yīng)急管理過程中的履責(zé)情況進(jìn)行深刻剖析，聚焦組織行為及決策過程，以及突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機(jī)管理系統(tǒng)的構(gòu)建和應(yīng)對(duì)策略優(yōu)化問題?，F(xiàn)有關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系的理論研究日益趨于系統(tǒng)化，但仍然存在一定局限性。

二、關(guān)于公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒及啟示

對(duì)于涉及國際經(jīng)驗(yàn)啟示的文獻(xiàn)，我們發(fā)現(xiàn)歐盟及成員國擁有各具特色的衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。[8]

歐盟以傳染病防治為重點(diǎn)，注重構(gòu)建跨國合作網(wǎng)絡(luò)。其衛(wèi)生應(yīng)急管理體系包括三個(gè)部分：承擔(dān)監(jiān)測(cè)預(yù)警任務(wù)的歐盟傳染病網(wǎng)絡(luò)（ECDN）、承擔(dān)跨國防治協(xié)調(diào)任務(wù)的歐盟傳染病預(yù)防與控制中心（ECDC）、承擔(dān)深度合作任務(wù)的各項(xiàng)歐盟傳染病應(yīng)對(duì)計(jì)劃。法國注重中央政府的掌控，建立了完整的國家疫情監(jiān)測(cè)、追蹤、預(yù)防及應(yīng)對(duì)體系。德國注重發(fā)揮科研機(jī)構(gòu)的作用。秉承自救互救公救綜上，日本具備預(yù)防為主、反應(yīng)迅速的應(yīng)急管理機(jī)制，對(duì)我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制的優(yōu)化具有較大的借鑒作用：（1）加強(qiáng)應(yīng)急管理體系常態(tài)化建設(shè)，日常防范堅(jiān)持關(guān)口前移，重視災(zāi)情預(yù)警及預(yù)防，并強(qiáng)化全民宣教，提高突發(fā)公共事件的自救、互救、公救率，理性應(yīng)災(zāi)，從容抗災(zāi)。（2）將媒體納入應(yīng)急管理體系建設(shè)中，建立輿情監(jiān)督機(jī)制。（3）創(chuàng)新信息化渠道發(fā)展，加大對(duì)通信網(wǎng)絡(luò)的投入，保障民眾信息溝通及信息獲取透明化、通暢化[6]。美國應(yīng)急管理體系起步較早，可總結(jié)為美國模式—全流程備災(zāi)框架[7]。經(jīng)過“9·11”事件及甲流、炭疽等突發(fā)公共事件的實(shí)踐，已初步形成較為備的橫縱一體化應(yīng)急管理機(jī)制。其主要以州和地方政府各屬地自主管理為主，聯(lián)邦政府為輔，兼具全方位、多層次、立法形式規(guī)定了應(yīng)急處置機(jī)制啟動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)化工作流程等具體內(nèi)容。他們認(rèn)為美國各州、各地方政府皆具備較為完善的公共衛(wèi)生突發(fā)事件全流程應(yīng)急管理部門及機(jī)構(gòu)，其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制的優(yōu)化具有較大的借鑒作用：（1）強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，加大對(duì)疫情預(yù)防的投入，以降低疫時(shí)、疫后風(fēng)險(xiǎn)損失和各級(jí)政府疫情應(yīng)急救援成本，減少恢復(fù)所需投入。（2）根據(jù)疫情發(fā)展實(shí)際情況，實(shí)施更為細(xì)化的分級(jí)響應(yīng)，分區(qū)施政。（3）建立設(shè)計(jì)信息共享、人員調(diào)撥、物資共享等全方位、多層次的橫向標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急管理處置系統(tǒng)。（4）合理有效利用信息技術(shù)，加大研發(fā)投入，建立定量化、可視化、動(dòng)態(tài)反饋的應(yīng)急管理能力建設(shè)評(píng)估系統(tǒng)和檢測(cè)系統(tǒng)，為疫情防控和疫后恢復(fù)方案制定提供技術(shù)支持。總的來說，我國應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí)可采取以下幾點(diǎn)：一是高度重視公共衛(wèi)生危機(jī)，將公共衛(wèi)生安全的風(fēng)險(xiǎn)上升到國家安全風(fēng)險(xiǎn)治理的高度，加強(qiáng)防范。二是建立健全完整全面的有關(guān)公共衛(wèi)生危機(jī)治理的法律法規(guī)體系。除法律法規(guī)外，還應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的治理公共衛(wèi)生危機(jī)的措施等作為支撐，建立層層分明有序的公共衛(wèi)生治理體系。三是建立健全的公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)急管理體系。讓各級(jí)衛(wèi)生應(yīng)急部門相互配合，衛(wèi)生應(yīng)急部門與其他部門相配合，形成內(nèi)外配合，里外呼應(yīng)的應(yīng)急治理體系，充分發(fā)揮基層衛(wèi)生保健的作用。四是建立反應(yīng)迅速的快速預(yù)警系統(tǒng)。各國著重建立反應(yīng)靈敏、遍布全域的傳染病監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，做到快速報(bào)送疫情信息。注重提高信息收集分析和監(jiān)測(cè)預(yù)警能力，努力提升預(yù)警準(zhǔn)確度[8]。例如，美國所有公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和醫(yī)院都通過互聯(lián)網(wǎng)與美國CDC聯(lián)接，任何機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)新的病原體或不明原因可疑傳染病例，都要在第一時(shí)間向CDC報(bào)告[9]，后者及時(shí)組織專家會(huì)診研究，拿出方案指導(dǎo)地方衛(wèi)生機(jī)構(gòu)開展工作[10]。統(tǒng)一指揮，分級(jí)響應(yīng)。各國注重建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)響應(yīng)的衛(wèi)生應(yīng)急決策指揮機(jī)制。六是明確衛(wèi)生應(yīng)急的公共服務(wù)職能，給予相應(yīng)的財(cái)政保障。七是重視專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家組作用發(fā)揮，支持民眾參與[11]。

三、結(jié)語

優(yōu)化我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)是我國打破疫情衍生困境惡性循環(huán)、降低疫后建設(shè)所需成本、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急啟動(dòng)機(jī)制的重要方式，同時(shí)也是更好發(fā)揮政府作用的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)，是關(guān)于我國長(zhǎng)期以來“事后響應(yīng)”短效模式的重大轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新發(fā)展，也是對(duì)“危機(jī)管理理論”更加微觀化的理論闡釋。在應(yīng)用層面，以我國SARS和新冠肺炎疫情為主要案例，在參考以往研究的基礎(chǔ)上總結(jié)和分析了我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系的演化過程和可能存在的發(fā)展空間，并綜合國際上三種代表性的應(yīng)急管理體系的突出優(yōu)勢(shì)提出完善我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系的建議。既實(shí)現(xiàn)了最優(yōu)理論與關(guān)系理論的有機(jī)結(jié)合，又扎根于現(xiàn)實(shí)驗(yàn)證政策性建議的有效性，通過對(duì)我國應(yīng)急管理體系演化進(jìn)程的深刻把握，深究我國較長(zhǎng)時(shí)期以來突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置機(jī)制的痛點(diǎn)與難點(diǎn)，為今后政策制定及優(yōu)化應(yīng)急管理體系的研究提供新的視角與思維擴(kuò)散點(diǎn)。

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作者簡(jiǎn)介：第一作者簡(jiǎn)介：許楠，2000 年 10月 出生，女，漢族，遼寧錦州人，本科在讀，遼寧工程技術(shù)大學(xué)公共管理與法學(xué)院;

第二作者簡(jiǎn)介：白秋實(shí)，2001年10出生，女，漢族，遼寧營口人，本科在讀，遼寧工程技術(shù)大學(xué)公共管理與法學(xué)院;

第三作者簡(jiǎn)介：霍鵬程，2001年6月出生，男，漢族，河北滄州人，本科在讀，遼寧工程技術(shù)大學(xué)公共管理與法學(xué)院

研究方向：公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理

（遼寧工程技術(shù)大學(xué)?遼寧?阜新?123000）