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    督政約談怎樣變得更“硬核”

    2021-01-28 06:55:48范逢春
    人民論壇 2021年1期
    關(guān)鍵詞:治理能力現(xiàn)代化硬核

    范逢春

    【關(guān)鍵詞】督政約談 “中梗阻” 壓力機(jī)制 治理能力現(xiàn)代化

    督政約談作為行政約談的一種,是指負(fù)有行政職能的上級機(jī)關(guān),對下級部門組織運(yùn)行中出現(xiàn)的傾向性、苗頭性問題,予以提醒、質(zhì)詢、告誡、糾正并規(guī)范的非強(qiáng)制性準(zhǔn)行政行為,其本質(zhì)是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部為了預(yù)防和解決管理不作為、行政濫作為以及違法亂作為的監(jiān)督手段。作為一種治理工具創(chuàng)新,督政約談具有問題通報(bào)、責(zé)任警示、監(jiān)管威懾、查找成因、督促整改等功能。目前,督政約談在環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品藥品安全監(jiān)管、廉政建設(shè)、國土資源管理等領(lǐng)域多有運(yùn)用。但社會公眾對督政約談的態(tài)度并非“一邊倒”:有人擔(dān)心督政約談出現(xiàn)“空談”“白談”;有人認(rèn)為督政約談成了一些部門掩蓋問題的“賣家秀”;有人對督政約談的實(shí)效性與長效性表示懷疑。督政約談,談什么、怎么談才能更有效,等等問題,都需要進(jìn)一步思考。

    在實(shí)踐中,當(dāng)督政約談出現(xiàn)偏差時(shí),可能會出現(xiàn)“批發(fā)式”約談、“泛化式”約談以及“空談式”約談

    各級、各類政府部門積極開展督政約談實(shí)踐活動,并通過制度建設(shè)、模式創(chuàng)新、機(jī)制優(yōu)化,讓這一新型治理工具具有了良好的發(fā)展勢頭與成長空間。然而,在實(shí)踐中,這一新型治理工具,有時(shí)候沒有得到合理運(yùn)用,或者運(yùn)用中出現(xiàn)了偏差,導(dǎo)致其喪失了應(yīng)有的功能。

    第一,“批發(fā)式”約談消解了督政約談的警示功能。督政約談本身應(yīng)該具有嚴(yán)肅性,這種嚴(yán)肅性能夠?qū)s談對象起到警示功能。一個(gè)好的督政約談示范模本,應(yīng)該是錨定具體區(qū)域,靶向治理實(shí)踐中的突出問題,闡明問題的嚴(yán)重性,深入挖掘思想、作風(fēng)、體制、機(jī)制層面的原因,提出切實(shí)可行的政策建議,事后持續(xù)跟蹤調(diào)查,按期開展“回頭看”,最終實(shí)現(xiàn)問題處理的全程閉環(huán)式管理。但是,在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了一些“批發(fā)式”約談現(xiàn)象:某省環(huán)保督政約談中,一次性對全省10 個(gè)市的政府負(fù)責(zé)人進(jìn)行集體約談,在約談中并無具體針對性的問題建議;某地營商環(huán)境督政約談中,一次性約談了155 名政府干部,約談對象坐滿了一個(gè)大會議室。這種“批發(fā)式”督政約談,約談對象人數(shù)眾多,約談時(shí)間有限,最后可能有“約”無“談”。督政約談已經(jīng)成了普通會議的變體,這實(shí)際是對督政約談健康發(fā)展的一種破壞。這種“批發(fā)式”約談只能提一些普遍性要求,與前述的督政約談示范模本相差甚遠(yuǎn),可能借助媒體宣傳造成一定的社會影響,但是難以對具體問題給出政策建議,難以產(chǎn)生真正的治理績效。一旦這種“批發(fā)式”督政約談泛濫成災(zāi),一味強(qiáng)調(diào)“約談對象的數(shù)量多”,就會導(dǎo)致督政約談警示功能的消解。

    第二,“泛化式”約談銷蝕了督政約談的治理價(jià)值。督政約談的作用空間并非是完全沒有限度的,它能有效處理一些問題,對另一些問題則可能于事無補(bǔ)。要使督政約談有所為,就應(yīng)該使其有所不為。目前在督政約談實(shí)踐中,出現(xiàn)了約談事由泛化的現(xiàn)象。例如,在環(huán)境督政約談中,將“干預(yù)、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)問題突出的”及“影響環(huán)境獨(dú)立執(zhí)法問題突出的”兩種行為納入約談事由,而這兩種行為本該是由上級政府根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第六十八條第六項(xiàng)及第二項(xiàng)之規(guī)定予以行政處分的行為,不應(yīng)納入約談范圍。隨意把已經(jīng)由法律法規(guī)通過其他行政手段處理的行為訴諸約談,督政約談就可能變成逃避法律責(zé)任的“保護(hù)傘”、規(guī)避輿論壓力的“工具箱”與包庇問題官員的“遮羞布”。這種把督政約談當(dāng)成治理的“萬能鑰匙”的做法,遮蔽了法律責(zé)任的追究,可能會引發(fā)社會公眾對督政約談的質(zhì)疑。

    第三,“空談式”約談減弱了督政約談的糾偏效能。約談不空談,治理才不難。督政約談本身應(yīng)該具有實(shí)質(zhì)的任務(wù)內(nèi)容和明確的責(zé)任要求。在督政約談中,“約談”只是手段,“督政”才是目的。如果對督政約談的目標(biāo)認(rèn)知出現(xiàn)偏差,把手段與目的顛倒了位置,就會導(dǎo)致督政約談的效果欠佳。這就對如何進(jìn)行督政約談提出了質(zhì)量性要求。在現(xiàn)實(shí)中,督政約談出現(xiàn)了一些偏差:少數(shù)地方的督政約談,內(nèi)容宏觀空洞,沒有真正起到告誡、督促等糾錯(cuò)功能,只是“裝裝樣子”;少數(shù)地方的督政約談,以聽取匯報(bào)的方式代替約談,對約談對象沒有提出任何具體任務(wù)要求,沒有實(shí)現(xiàn)壓力傳導(dǎo),僅僅是“走走過場”;少數(shù)部門在督政約談中以“會”代“談”,約談?wù)摺皢蜗蚨取毙x宏觀政策,沒有約談對象具體回應(yīng),只能算是“過過嘴癮”。如此這般的督政約談,都將約談變成了約會空談,不但起不到監(jiān)管威懾的作用,反而減弱了督政約談的糾偏效能。

    從實(shí)踐情況來看,督政約談存在較為明顯的制度性短板,主要體現(xiàn)為程序規(guī)范不足、參與協(xié)商缺失與長效機(jī)制欠缺等問題

    首先,督政約談的程序規(guī)范不足。督政約談制度涉及多元主體的參與,形成約談實(shí)施主體、列席主體、約談對象之間一系列行政管理關(guān)系。督政約談要達(dá)到約談目的,需要一套完整、精細(xì)、合理的程序規(guī)范來保證。目前來看,督政約談在制度設(shè)計(jì)上還存在多方面的問題,包括事前的督查約談對象選擇不精準(zhǔn)、事中的過程管理較粗放、事后的整改評估相對模糊,等等。對象選擇不精準(zhǔn),就會片面追求全覆蓋,造成對象泛化、大轟大嗡;過程管理粗放,就會造成約談時(shí)機(jī)不合適、約談內(nèi)容不完整、約談方式不科學(xué),難以實(shí)現(xiàn)督政約談一針見血、點(diǎn)準(zhǔn)穴位的初衷;事后的整改評估很模糊,就會造成督政約談的責(zé)任追究出現(xiàn)亂象。

    其次,督政約談的參與協(xié)商不夠。督政約談與其他行政監(jiān)督措施相比,其特點(diǎn)之一就是具有“剛?cè)岵?jì)”的雙重要求。一方面,督政約談只有真正敢于碰硬、指明問題、講明要求、亮明紅線,讓被約談對象認(rèn)清問題嚴(yán)重性,深刻反思行政行為中的不足,實(shí)現(xiàn)壓力之下的切實(shí)整改,才能不被人們稱作是“撒嬌的小粉拳”;另一方面,也要清楚督政約談不是簡單責(zé)問,本身也非誡勉談話,其作為一種新型的內(nèi)部行政監(jiān)督措施,重在告誡、督促、提醒與指導(dǎo)。在督政約談中,需要上級行政機(jī)關(guān)通過商談,判斷下級行政機(jī)關(guān)所擬定的整改方案的可行性及必要性,尋求切實(shí)可行的整改方案,鼓起下級整改問題的信心,才能實(shí)現(xiàn)制度內(nèi)蘊(yùn)的“商談”的要求。當(dāng)前督政約談的制度設(shè)計(jì)多強(qiáng)調(diào)上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的問責(zé)功能,卻相對忽略了上下級之間的信息溝通、方案交流等平等基礎(chǔ)上的協(xié)商,這使督政約談的問責(zé)性強(qiáng)而商談性弱,同其他行政手段之間界限不明,導(dǎo)致與既有的行政手段之間功能重合。督政約談過于強(qiáng)調(diào)單向傳導(dǎo)壓力,約談雙方忽略問題發(fā)生原因、整改要求是否可能、整改措施是否可行等問題的溝通和交流,就會為約談實(shí)效的不理想埋下伏筆。

    最后, 督政約談的長效機(jī)制欠缺。在我國壓力型體制下, 督政約談往往作為一種壓力傳導(dǎo)機(jī)制使用。督政約談的壓力傳導(dǎo)在空間維度具有“漣漪效應(yīng)”,在時(shí)間維度會出現(xiàn)“衰減效應(yīng)”,這就需要構(gòu)建長效機(jī)制來確保督政約談治理目標(biāo)的達(dá)成。督政約談的長效機(jī)制欠缺,就會造成督政約談表面上取得了暫時(shí)性的效果,但問題并未從根本上得到解決。從相關(guān)媒體報(bào)道來看,各地、各領(lǐng)域、各級別的督政約談中,當(dāng)上級約談人指出問題嚴(yán)重性、提出事項(xiàng)整改要求時(shí),下級被約談人都會表示心情沉重,都會表態(tài)整改決心。但是約談風(fēng)聲一過,問題有時(shí)又變本加厲地卷土重來。

    督政約談更好助力治理能力現(xiàn)代化,需要與精準(zhǔn)治理、合作共治、督促整改相結(jié)合

    要破解督政約談過程中的合法性拷問,要回應(yīng)督政約談實(shí)踐中的合理性難題,要提升督政約談結(jié)果的有效性程度,就需要不斷完善督政約談的制度設(shè)計(jì),推動督政約談持續(xù)朝著更為理性化、規(guī)范化、制度化的正確道路深入推進(jìn),讓督政約談作為一種新型管理機(jī)制,與其他管理機(jī)制之間形成優(yōu)化組合。

    其一,督政約談要與精準(zhǔn)治理相結(jié)合。督政約談只有精準(zhǔn)才能促規(guī)范,只有精準(zhǔn)才能見實(shí)效。確保督政約談能夠取得實(shí)效,不是簡簡單單走走過場,必須對督政約談工作不斷進(jìn)行創(chuàng)新,把精準(zhǔn)治理理念貫穿于督政約談工作的各方面和全過程,在約談對象、方式方法和成果運(yùn)用上做到精準(zhǔn)發(fā)力,以確保督政約談既規(guī)范又有實(shí)效。首先,精準(zhǔn)確定約談依據(jù),明確約談的事實(shí)依據(jù)、法律依據(jù)以及裁量依據(jù),避免將依據(jù)表述為“根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和政策”,切實(shí)把督政約談的啟動納入法治化、制度化的管理軌道。其次,精準(zhǔn)確定約談計(jì)劃,應(yīng)針對政府施政中“未病而先防”“初萌而防病”“輕病而防變”“病愈而防復(fù)”等各種類型問題,精心設(shè)置不同的約談安排。最后,精準(zhǔn)制定約談程序,對督政約談的對象、適用條件、程序、談話人等做出科學(xué)細(xì)致要求,對“誰來談”“談什么”“怎么談”以及“談后怎么辦”等問題做出明確規(guī)定,避免過于強(qiáng)調(diào)威懾功能導(dǎo)致督政約談的程序價(jià)值弱化。

    其二,督政約談要與合作共治相結(jié)合。督政約談作為行政約談的類型之一,契合現(xiàn)代合作性公共行政的先進(jìn)理念。督政約談雖然是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部不同層級之間的監(jiān)督機(jī)制,但是不意味著督政約談不涉及其他公共治理主體。相反,要提升政策意圖的可接受性、政策安排的認(rèn)同性以及政策設(shè)計(jì)的有效性,需要把合作共治理念融入督政約談制度之中。首先,要強(qiáng)化職能部門、地方政府、組織部門、監(jiān)察部門、檢察院等權(quán)力主體之間的信息溝通;其次,要讓人大、政協(xié)、專家、公眾以及媒體參與進(jìn)來,讓多元主體在政策過程中表達(dá)自己的訴求;最后,除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等事項(xiàng)外,約談記錄一般應(yīng)該公開,特別是對于涉及公共利益之類的社會公眾關(guān)心的內(nèi)容,約談發(fā)起方應(yīng)當(dāng)主動公開。不同主體之間的信息溝通、各種利益相關(guān)方的積極參與、全面而深入的信息公開,會使督政約談不僅具有權(quán)威性、高壓性和行政性,同時(shí)可以汲取社會公共能量場的能量,推動問題的解決。

    其三,督政約談要與督促整改相結(jié)合。督政約談的真正效果重在約談之后的整改執(zhí)行。對于督政約談來說,約談結(jié)束并非萬事大吉,不是事情結(jié)束。從行政過程來講,約談的結(jié)束標(biāo)志著問題整改的開始。要使督政約談走出“一談了之”的困囿,免入“走走秀場”的迷途,就必須通過剛性措施來支撐,這就需要對于約談提出的要求和指出的問題及時(shí)跟進(jìn)督導(dǎo),通過督促整改取得實(shí)效。首先,約談結(jié)束后,被約談方應(yīng)當(dāng)在約定的時(shí)限內(nèi)將整改措施、落實(shí)情況等書面報(bào)約談方,約談方對照審核,必要時(shí)可進(jìn)行現(xiàn)場核查,形成有力的約談“后監(jiān)督”。其次,要完善政績考核體系,改革優(yōu)化各種法規(guī),細(xì)化相關(guān)程序,形成嚴(yán)格的治理體系,讓督政約談成為解決不作為、濫作為、亂作為的一劑良藥。最后,對落實(shí)整改措施不力、連續(xù)發(fā)生事故的要給予通報(bào),及時(shí)啟動問責(zé)程序,依法依規(guī)嚴(yán)肅處理,敢于碰硬,通過問責(zé)機(jī)制提供“后援”,讓督查約談從“紙刀”變?yōu)椤袄麆Α保嬲蔀椤坝埠恕钡闹卫砉ぞ摺?/p>

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