煙草稅的設(shè)計、政策效應(yīng)與優(yōu)化路徑

黃 勉 王 健 寇磊鵬

一、引言

煙草危害是世界最嚴重的公共衛(wèi)生問題之一，過度消費煙草制品，在給人類健康造成威脅的同時，也給社會帶來巨大經(jīng)濟負擔。煙草消費是導致非傳染性疾病的重要因素，據(jù)世界衛(wèi)生組織報告，吸煙所致的各項疾病，致使每3 個吸煙者中就有1人喪生。作為最大的健康風險之一，煙草消費所導致的過早死亡和疾病所占比很大，且這一比例仍在不斷上升。持續(xù)消費任何數(shù)量的煙草都會造成嚴重的健康問題，其中許多問題在多年后才顯現(xiàn)出來。吸煙會導致平均壽命縮短整整10年，至少有一半的終生吸煙者會在70 歲之前死亡①。每年有800 萬人死于吸煙或煙草接觸，占全球死亡人數(shù)的 13%②。同時，煙草消費造成了醫(yī)療保健成本的巨額增長。2012年，全球吸煙造成的經(jīng)濟損失估計超過1.4 萬億美元，相當于GDP 的1.8%，其中4220 億美元用于治療吸煙引起的疾病，1 萬億美元源于生產(chǎn)力損失③。在中低收入國家，吸煙所致的死亡縮短了成年人工齡，造成勞動生產(chǎn)率的降低。減少煙草消費既能有效防止非傳染性疾病，維護人類健康，也是削減醫(yī)療費用支出、減輕社會經(jīng)濟負擔的要求。

中國的卷煙產(chǎn)量和消費量均為世界第一，也是世界上吸煙人數(shù)最多的國家，有超3 億煙民，每年因吸煙和二手煙導致的死亡人數(shù)超過120 萬④。2018年中國15 歲及以上人群吸煙率為26.6%?！丁敖】抵袊?030”規(guī)劃綱要》要求全面推進控煙履約，提出“到2030年，15 歲以上人群吸煙率降低到20%”的控煙目標。

《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》 （FCTC）提出，征收煙草稅、調(diào)整煙草價格可以使煙草消費顯著減少，呼吁各國通過稅收政策和價格措施對煙草需求和消費進行控制。許多研究表明，征收煙草消費稅能顯著降低煙草消費，在中低收入國家，煙草價格上漲10%會導致煙草消費下降5%。由于大多數(shù)吸煙者在年輕時開始吸煙，而年輕人對價格上漲更敏感，提高煙草稅能一定程度上阻止年輕人養(yǎng)成吸煙習慣，從而減少吸煙人數(shù)⑤。2015年，我國首次實現(xiàn)稅價聯(lián)動，卷煙稅占零售價格的比重由52%提高到56%。這雖是一項進步，但與世界衛(wèi)生組織建議的70%比重相比仍有較大差距。2019年7月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實施健康中國行動的意見》，將“實施控煙行動”作為15 個重大專項行動之一，提出“研究利用稅收、價格調(diào)節(jié)等綜合手段，提高控煙成效?！?/p>

二、制度設(shè)計與實踐

（一）國際經(jīng)驗

世界衛(wèi)生組織建議提高煙草消費稅至少占零售價格比重的70%。世界上各個國家煙草稅的征收形式不盡相同，主要分為從價稅、從量稅、從價與從量相結(jié)合的混合征稅三種形式。在控煙效果方面，單一稅率的從量稅優(yōu)于從價稅和多層稅率的從量稅。單一稅率的從量稅提高了所有卷煙的價格，從而減少了吸煙者因稅率提高而消費較低價格煙草制品的行為，提高了其戒煙的可能性。

英國是煙草稅稅率最高的國家之一，其煙草消費稅包含從價稅和從量稅，另外還開征增值稅。英國的煙草稅率在過去30年中多次上調(diào)。從價稅自2011年以來維持在16.5%不變，從量稅則自2010年始，以每年3%至8%的增長率上升。在2017年，英國煙草從量稅超200 英鎊/千件。增加消費稅有助于減少煙草消費。數(shù)據(jù)顯示，自2010年起，英國的總煙草消費量和人均煙草消費量均顯著下降⑥。

美國從1942年12 月1 日起對煙草征收消費稅，實行聯(lián)邦、州和地方三級政府分別課稅的分稅制。美國聯(lián)邦對卷煙實行按支征收的從量消費稅，各州和部分城市也有權(quán)征收煙草稅。2009年4 月1日，聯(lián)邦卷煙稅增加了62 美分至每包1.01 美元，這使得2009年香煙包裝的銷售額下降了8.3%，創(chuàng)下了自1932年以來的最大降幅⑦。研究發(fā)現(xiàn)，2009年聯(lián)邦煙草稅的增加，使得30 天內(nèi)吸煙的學生比例下降了9.7%到13.3%⑧；而聯(lián)邦卷煙稅收入從提稅前12 個月的68 億美元，增加到提稅后12 個月的155 億美元，增加了129%。2018年美國疾病控制和預(yù)防中心的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，美國成年人的吸煙率下降至14%，達到歷史最低點。

日本從1985年起，對煙草同時征收從價稅和從量稅，1989年改為只征收從量稅，之后分別于1998年、2003年、2006年、2010年進行了 4 次增稅，從量稅達到12.244 日元/支。日本的卷煙銷量在1996年達到頂峰的3483 億支，但隨著日本成年人口的減少及控煙形勢的趨緊，卷煙銷量以2%—5%的比率逐年減少，在2015年降低至1833 億支。2015年，日本的煙草稅收總額為21857 億日元 (約合1178 億人民幣)，占當年全國財政收入的2.2%，可見煙草稅仍是日本國家稅收的重要來源。2017年，日本政府宣布將從2018年10 月起，用4年時間對每根香煙增稅3 日元。

（二）中國實踐

1.我國煙草稅制的發(fā)展歷程

煙葉稅、消費稅、增值稅以及以消費稅為依據(jù)征收的其他費用組成了我國現(xiàn)有的煙草稅體系。我國煙草制品的最大稅源是消費稅，因此在很大程度上，調(diào)整消費稅即可改變稅負水平。

我國于1994年確定煙草消費稅制，隨后分別在1998年、2001年、2009年、2015年進行了四次調(diào)整。1994年，我國實行分稅制改革，新增了煙草消費稅，稅率根據(jù)1991年到1993年的稅收情況制定，以出廠價征收40%。1998年，為了促進煙草產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)合理化，我國進行了煙草消費稅改革，按照產(chǎn)品等級征收差別稅率，一、二、三類煙的稅率均有提高，四、五類煙的稅率則有所降低。2001年，我國對計稅基價、計稅方式和稅率進行了調(diào)整。三檔改成兩檔，關(guān)于每標準條調(diào)撥價格，50 元以上的稅率為45%，50 元以下則為30%；實際調(diào)撥價格由稅務(wù)部門制定，從價征稅；從量與從價相結(jié)合替代了從價征收。2009年，國家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于調(diào)整煙產(chǎn)品消費稅政策的通知》，上調(diào)了卷煙和雪茄的煙草稅率，甲類卷煙上調(diào)幅度最大。在2015年，一包卷煙的煙草消費稅占零售價格比高達65.6%，超過了世界均值，我國卷煙銷量大幅下滑。根據(jù)TSXSIM Model，2015年的稅率調(diào)整使我國一年內(nèi)的吸煙人數(shù)減少了500 多萬人。然而，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學2016年的一項研究表明，從全國范圍看，我國一包卷煙的平均價格不到15 元，仍處于較低水平⑨。

2.我國煙草稅制存在的問題

在稅收政策方面，首先，我國煙草消費稅的稅負水平較低，稅負增速慢于煙草支付能力的增速。在全球195 個國家中，我國的煙草消費稅占煙草零售價的比重排在第95 位，煙草總體稅收負擔排在第99 位。當煙草稅負較低時，煙草相對價格偏低，不利于抑制煙草消費⑩。第二，從量稅的比重不高。相比從價稅，提高從量稅能更明顯地提高低檔煙草的稅負，更直接地體現(xiàn)減少煙草消費的效益。第三，征稅環(huán)節(jié)待優(yōu)化。由于地方政府利益與煙草行業(yè)發(fā)展存在關(guān)聯(lián)，在煙草零售環(huán)節(jié)進行征稅，稅收將由銷售引致轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)引致，削弱地方政府發(fā)展本地煙草生產(chǎn)的積極性。第四，煙葉稅不符合我國國情，既在一定程度上誘使煙草種植，也加重了煙農(nóng)的負擔。

目前我國缺乏有效的稅收征管機制。在煙草市場巨額利潤的驅(qū)動下，部分企業(yè)鋌而走險，使低價劣質(zhì)煙流入市場。2016年，我國查處了近四千起涉及5 萬元以上的假煙案件，查獲假煙十七多萬件、走私煙十一多萬件。此外，我國稅價聯(lián)動機制不暢。雖然國家上調(diào)了從價稅，增加了從量稅，但是稅收負擔被煙草部門內(nèi)化，在調(diào)整調(diào)批差率和批零差率后，納稅基數(shù)減少，煙草價格不隨煙草稅的提高而明顯增加。從征稅效果上看，我國以稅控煙整體乏力，控煙效果缺乏持續(xù)性。煙草消費雖在稅率提高后有所下降，但在兩年后，銷量又恢復正增長。

三、加征煙草稅的社會經(jīng)濟效應(yīng)

（一）煙草稅與就業(yè)

對于加征煙草稅，不贊成者認為，由于很多人受雇于煙草種植加工和分銷行業(yè)，加稅將導致大量失業(yè)。而贊成者認為，煙草存在的經(jīng)濟性并不等于對煙草產(chǎn)生經(jīng)濟性依賴，真正的煙草依賴性行業(yè)只有煙草種植、煙葉烘干和儲存以及煙草制品加工等。雖然高昂的煙草稅將導致民眾對煙草制品的需求驟減，連帶引發(fā)相關(guān)行業(yè)的就業(yè)損失，但這些損失將被其他行業(yè)的新增就業(yè)所抵消。加征煙草稅后，吸煙者由于減少吸煙而減少的消費，并不會直接消失在經(jīng)濟中，而是會花費在其他商品上，從而為其他行業(yè)新增就業(yè)。同時，政府通過加征煙草稅新增的稅收收入也將在其他行業(yè)創(chuàng)造就業(yè)機會。

對于煙草依賴性行業(yè)，可采用一種過渡方案，即將煙草種植與加工過渡為其他經(jīng)濟活動。例如，將提高煙草稅帶來的部分新增財政收入用于支持農(nóng)民種植多樣化作物、對煙草制品加工從業(yè)者進行再培訓等。

（二）煙草稅與吸煙的負外部性

吸煙既帶來巨大的直接成本，也帶來較大的間接成本，如吸煙引起的疾病和死亡所致的生產(chǎn)力損失、吸煙引發(fā)火災(zāi)所致的經(jīng)濟損失、煙草行業(yè)環(huán)境污染造成的經(jīng)濟損失等。研究發(fā)現(xiàn)，吸煙最主要的間接成本是吸煙早死損失和被動吸煙成本。

吸煙行為所導致的的社會成本包括環(huán)境污染、損害被動吸入二手煙人群的健康成本等，而私人成本僅包含卷煙價格。由于吸煙者并未承擔其私人成本以外的社會成本，導致了負外部性，造成了嚴重的社會福利損失。在貧困家庭，吸煙不僅損害吸煙者自身的健康，也增大了家庭的生活經(jīng)濟壓力。過度的煙草消費使家庭生活質(zhì)量下降，使醫(yī)療、教育等其他生活支出減少，這阻礙了社會的良性發(fā)展。

（三）煙草稅與貧困

提高煙草稅的另一問題是會給窮人造成負擔。在有些國家，煙草稅的設(shè)計在一定程度上以降低某些煙草品牌或產(chǎn)品的價格、減輕窮人的消費負擔為目的。然而這些政策執(zhí)行效果往往適得其反，非但未能實現(xiàn)“扶貧”預(yù)期，反而使低收入者消費更多煙草，增加其經(jīng)濟負擔，加劇貧困。當更多資金被用于消費煙草制品，食品、住房、教育和衛(wèi)生保健等基本需求則更難得到滿足。

相對于高收入人群，低收入人群的煙草消費對價格更敏感。香煙稅的提高對于高收入人群的影響較小，而會顯著降低低收入人群的煙草消費。考慮到提高煙草稅對貧困人群的影響，政府可以將增稅所得的新增財政收入用于為貧困人群提供更多社會福利，用煙草稅收助力扶貧。

（四）煙草稅與香煙的需求價格彈性

香煙的需求價格彈性是衡量消費者對香煙價格敏感程度的核心指標。需求價格彈性越高，則通過提高煙草稅、進而提高價格所產(chǎn)生的抑制消費的作用越大。不同收入群體對于香煙的需求價格彈性不同，高收入群體的需求不易受到煙草價格的影響，需求價格彈性較?。欢褪杖肴后w煙草需求的價格彈性較大。在中國，高收入人群的需求價格彈性是正數(shù)，即香煙價格提高，人們對香煙的需求量反而增加。相反，由于香煙價格和檔次的多樣性，加征煙草稅導致的煙草制品價格上升，可能使中低收入人群轉(zhuǎn)而購買價格相對低廉的煙草制品。

對煙草的依賴程度也是影響需求價格彈性的重要因素。由于人體對煙草存在“成癮性”，煙齡越長，煙民對于煙草制品的生理和心理依賴越強，故煙齡較長者往往對香煙的價格上升不敏感。而煙齡較短者，由于對煙草的依賴程度相對較低，在因加征煙草消費稅而導致煙草價格上升時，可能引發(fā)其減少購買香煙甚至戒煙。

四、煙草稅制的優(yōu)化路徑

（一）稅種的優(yōu)化

將煙草稅合并至消費稅中，并成為中央稅，可以消除地方財政對于煙草稅的依賴性，在減少各地煙草作物種植的同時，增加中央財政收入。在現(xiàn)階段，我國實施的煙草稅是一種典型的地方稅，為減小對地方財政收入的影響，歷次煙草稅改革往往偏好阻力最小的方案。將煙草稅由地方稅轉(zhuǎn)為中央稅，雖然可能導致部分地方財政缺口，但也倒逼其進行改革式創(chuàng)新，從根本上轉(zhuǎn)變種煙脫貧的發(fā)展模式。同時，中央政府也可以根據(jù)“替代財源的財政補償原則”，設(shè)置過渡性轉(zhuǎn)移支付措施予以幫助。

（二）征稅對象的優(yōu)化

在征稅對象方面，應(yīng)特別注意對電子煙、加熱不燃燒煙草制品等新型煙草制品的征稅問題。近年來，新型煙草制品的消費量明顯增加。2013年至2018年，全球電子煙的銷售額由49.21 億美元增長到145.2 億美元，年均復合增長率達到24.16%；加熱不燃燒煙草制品銷售額從0.05 億美元增長到102億美元，年均復合增長率達到359.12%。在不同國家，電子煙的定義與性質(zhì)有所不同，包括煙草制品、一般消費品和醫(yī)療產(chǎn)品等。據(jù)世界銀行的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2019年4 月，全球有26 個國家將電子煙納入消費稅征收范圍，包括煙具、煙油等在內(nèi)的電子煙組成部分都可作為課稅對象。在各國對新型煙草制品監(jiān)管力度逐漸加強的背景下，我國應(yīng)當開展新型煙草制品征稅的立法調(diào)研工作，明確電子煙等新型煙草制品的性質(zhì)，考慮以征稅方式加以管控。

（三）征稅環(huán)節(jié)的優(yōu)化

目前我國煙草消費稅的征收環(huán)節(jié)包括生產(chǎn)環(huán)節(jié)和批發(fā)環(huán)節(jié)，生產(chǎn)環(huán)節(jié)占據(jù)主導地位。在2015年進行的煙草消費稅改革中，國家已開始對批發(fā)環(huán)節(jié)進行重點管控，在提高稅收的同時加強對煙草的管控力度。但2015年改革未將生產(chǎn)和批發(fā)兩環(huán)節(jié)結(jié)合考慮，未從根本上解決煙草消費稅與國家控煙力度之間的問題。將生產(chǎn)和批發(fā)環(huán)節(jié)的消費稅進行合并征收，是煙草消費稅改革的一項可行嘗試，能在控制征收成本和管理成本的前提下，發(fā)揮消費稅調(diào)節(jié)煙草價格的控煙作用。

（四）稅率的優(yōu)化

為促進煙草稅對煙草消費的調(diào)節(jié)作用，應(yīng)進一步提高從價稅的比例稅率和從量稅的定額稅率。卷煙的可負擔性取決于煙草價格和消費者收入，在價稅聯(lián)動的前提下，提高煙草消費稅以提升煙草制品價格，能降低煙草制品的可負擔性，減少煙草消費；而消費者收入的增加將提高煙草制品的可負擔性，增加煙草消費。只有當煙草稅率與煙草價格的提高速度快于居民收入的增長速度時，才會降低煙草制品的可負擔性，實現(xiàn)對煙草制品的有效控制。

當以從量稅為主導時，較高的通脹率將侵蝕定額稅率。為實現(xiàn)以稅控煙，必須根據(jù)通脹程度和居民收入水平定期調(diào)節(jié)煙草稅率，可借鑒國外經(jīng)驗，建立稅率調(diào)整的常態(tài)化機制。

在稅率結(jié)構(gòu)方面，應(yīng)簡化煙草制品的從價稅而偏重從量稅。這已成為全球煙草稅制度的一大趨勢。在加征煙草稅時，相對簡便的稅制降低了消費者購買低價煙以替代高價煙的可能性，也更易于防止相關(guān)從業(yè)者通過操控價格的方式，減小稅收調(diào)控的效果。

（五）優(yōu)化煙草定價機制以實現(xiàn)稅價聯(lián)動

楊志勇的研究指出，上調(diào)煙草稅可以通過煙草價格上漲這一路徑來抑制我國煙草行業(yè)的消費量。我國2009年實施的煙草稅改革并未達到抑制煙草制品消費的效果，其主要原因是煙草公司內(nèi)部消化了增加的煙草稅成本，使煙草零售價未產(chǎn)生明顯變化，進而維持了煙草制品消費量。煙草專賣局和煙草公司之間的政企不分，嚴重影響了對煙草行業(yè)的管控效果。為此，我國應(yīng)改革煙草專賣體制，嚴格實行政企分離，阻斷商業(yè)利益對行政部門的影響，確保控煙措施的制定和有效實施。同時，為實現(xiàn)價稅聯(lián)動，必須推進煙草制品的市場化改革，要求煙草制品價格遵循市場定價規(guī)律，使加征的煙草消費稅通過價格作為傳導，達到減少煙草消費、有效控煙的目的。

（六）確保稅收公平

目前各國煙草稅以流轉(zhuǎn)稅為主要形式。由于低收入吸煙者相對高收入吸煙者更多，煙草稅具有一定的累退性質(zhì)，低收入者承擔了更大的稅收負擔。煙草制品的需求價格彈性顯著受消費者收入的影響，由于煙草制品消費存在成癮性，煙草稅率的提高可能很難改變吸煙者的消費偏好，甚至使低收入吸煙者將原本的基本生活開支用于煙草消費上，進一步加重低收入人群的稅收負擔。因此，在完善煙草稅制度時，必須充分考慮收入和公平效應(yīng)，使煙草稅與國家整體稅制相協(xié)調(diào)，實行累進稅率，遵循稅收公平原則。

注釋：

① P.Jha, M.MacLennan, F.J.Chaloupka, Global Hazards of Tobacco and the Benefits of Smoking Cessation and Tobacco Taxes, The World Bank, 2015, pp.176-179.

②Collaborators GRF, Global, Regional, and National Comparative Risk Assessment of 84 Behavioral, Environmental and Occupational, and Metabolic Risks or Clusters of Risks for 195 Countries and Territories, 1990-2017: A Systematic Analysis for the Global Burden of Disease Study 2017, Lancet, 2018, 390(10100), pp.1923-1994.

③ M.Goodchild, N.Nargis, Tursan d’Espaignet, Global Economic Cost of Smoking-Attributable Diseases, Tobacco Control, 2017, 27(1), pp.58-64.

④World Bank Group, Tobacco Tax Reform at the Crossroads of Health and Development—A Multisectoral Perspective, Washington DC: The World Bank, 2017, pp.17-60.

⑤World Health Organization, WHO Technical Manual on Tobacco Tax Administration, Geneva: World Health Organization, 2010, pp.2-4.

⑥World Bank Group, Economics of Tobacco Taxation Toolkit, Washington DC: The World Bank, 2018, p.168.

⑦ 肖瑩瑩：《經(jīng)濟然機下各國加大控煙力度》，《經(jīng)濟參考報》2009年8 月 10 日。

⑧J.Huang, F.J.Chaloupka, The Impact of the 2009 Federal Tobacco Excise Tax Increase on Youth Tobacco Use, National Bureau of Economic Research Working Paper,2012, p.25.

⑨ 鄭榕、王洋、胡筱：《煙草稅：理論、制度設(shè)計與政策實踐》，《財經(jīng)智庫》2016年第6期。

⑩ 馬蔡琛、朱旭陽：《“以稅控煙”視角的煙草稅制改革》，《稅務(wù)研究》2017年第9期。