美好生活建設(shè)與被征地農(nóng)民社會保障項目供給優(yōu)化研究

江維國 劉吉桓 鄭 燕

黨的十九大作出了我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化的重大政治判斷，標(biāo)志著“帶領(lǐng)人民群眾創(chuàng)造美好生活”成為了黨和政府未來較長時期的工作重心。美好生活具有人民性、全面性、普遍性等鮮明特征，旨在促進(jìn)廣大人民共享發(fā)展成果的美好生活建設(shè)無疑覆蓋著所有社會群體。在我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中，產(chǎn)生了數(shù)量龐大的被征地農(nóng)民。當(dāng)前我國大約有1 億被征地農(nóng)民，且每年的增量大約為250 萬。因文化程度低、非農(nóng)就業(yè)技能欠缺以及社會資源貧乏等多重因素制約，被征地農(nóng)民在城鎮(zhèn)體系中屬于典型的弱勢群體。社會保障是民生建設(shè)的重要工具，“以人民為中心”內(nèi)嵌于我國社會保障的價值取向，因而社會保障制度建設(shè)肩負(fù)著促進(jìn)全體人民創(chuàng)造美好生活的天然使命①。然而，當(dāng)前我國社會保障體系還有待進(jìn)一步健全，對被征地農(nóng)民這個弱勢群體的社會保障項目供給尚存在諸多不平衡、不充分的結(jié)構(gòu)性藩籬?？梢姡谌駝?chuàng)造美好生活的新時代，有關(guān)被征地農(nóng)民社會保障項目供給的研究，具有重要的時代價值。

一、問題提出：研究現(xiàn)狀與可能進(jìn)路

縱觀人類發(fā)展史，對美好生活的追求從來都是驅(qū)動人類社會進(jìn)步的內(nèi)在動力。無論是東方春秋戰(zhàn)國時代的諸子百家，抑或是西方古希臘時期的蘇格拉底等哲學(xué)家，不勝枚舉的中外前賢都對人類美好生活做過大量的思想探索，凝練了諸多影響后世的精華思想。盡管直接以“美好生活建設(shè)”為主題的研究成果并不多，但在國外有關(guān)幸福感、生活質(zhì)量等的研究中，美好生活需要的滿足度被視為是社會民生事業(yè)進(jìn)步的重要標(biāo)志，Galbraith（1967）對“生活質(zhì)量”②、Felce＆Perry（1995）對“一般幸?！钡奶接憿郏蝗绱?。近些年來，國內(nèi)有關(guān)“美好生活建設(shè)”的研究顯現(xiàn)出了百花齊放的可喜局面。新時代美好生活需要的內(nèi)涵、理論意蘊(yùn)、價值目標(biāo)、生成機(jī)制、實現(xiàn)路徑等均是學(xué)界正在爭鳴的重要內(nèi)容。更為難能可貴的是，如何加大對貧困群眾、弱勢群體的政策傾斜與扶持力度，真正實現(xiàn)全體人民在共享美好生活成果的道路上“一個都不能少”開始成為學(xué)界探索民生建設(shè)的新動向④。

伴隨著被征地農(nóng)民的產(chǎn)生及其規(guī)模的不斷壯大，有關(guān)該群體社會保障問題的探討早已引起學(xué)界的關(guān)注。自從黨中央提出推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以來，從供給視角探究被征地農(nóng)民社會保障的成果與日俱增。從重要性來看，被征地農(nóng)民具有人力資本和社會資本的雙重弱勢，社會保障供給對其生存與發(fā)展具有至關(guān)重要的影響⑤。從社會保障資金供給來看，因征地補(bǔ)償費(fèi)偏低、村集體經(jīng)營能力有限以及城鎮(zhèn)生活費(fèi)用不斷攀升，導(dǎo)致了被征地農(nóng)民社會保障資金供給嚴(yán)重不足⑥；2013年國家土地督察公告相關(guān)數(shù)據(jù)表明，在全國14 個城市中，被征地農(nóng)民社保資金供給缺口多達(dá)2.41 億元，涉及近2 萬人⑦。從社會保障供給機(jī)制來看，因土地征收具有強(qiáng)制性，地方政府有權(quán)制定補(bǔ)償安置和社會保障供給的方式與程序，如果監(jiān)督與司法救濟(jì)缺位，很容易造成被征地農(nóng)民利益訴求表達(dá)渠道梗塞⑧，進(jìn)而形成從上向下單向閉環(huán)的社會保障供給機(jī)制⑨；因而，要進(jìn)一步完善法律支持體系，從法律高度強(qiáng)化被征地農(nóng)民社會保障制度供給，以保證供給機(jī)制的科學(xué)性和合理性⑩。

綜上可述，被征地農(nóng)民美好生活建設(shè)已經(jīng)成為民生領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)，相關(guān)細(xì)化研究也正在有序開展。從研究現(xiàn)狀看未來趨勢，將美好生活與被征地農(nóng)民社會保障供給相結(jié)合進(jìn)行綜合性探討將是該議題的可能進(jìn)路?；诖?，本文嘗試對美好生活建設(shè)與被征地農(nóng)民社會保障項目供給的內(nèi)在契合、實踐偏離與協(xié)同共進(jìn)做全面分析，力圖為該議題開啟新的研究進(jìn)路。

二、內(nèi)在契合：社會保障項目供給與被征地農(nóng)民美好生活建設(shè)

作為新時代中國社會建設(shè)中非常重要的制度篇章，社會保障不僅關(guān)乎基本民生的保障，更是滿足城鄉(xiāng)居民美好生活需要的重大制度安排。從該角度看，社會保障項目的有效供給，理應(yīng)對被征地農(nóng)民美好生活建設(shè)的促進(jìn)具有高度的內(nèi)在契合性。

（一）被征地農(nóng)民新時代的美好生活需要

美好生活需要既是人們從事生產(chǎn)勞動、創(chuàng)造財富的內(nèi)在動力，也是其獲得感、幸福感和安全感提升的主要源泉。馬克思認(rèn)為，人們首先必須滿足吃、喝、住、穿，然后才能從事政治、科學(xué)、藝術(shù)、宗教等社會活動。馬克思關(guān)于人類歷史發(fā)展規(guī)律的觀點(diǎn)啟示人們：人的需要具有層次性、多樣性。就目前社會發(fā)展階段來看，人們的美好生活需要可從三大維度界定：即物質(zhì)性、社會性、心理性的需要。物質(zhì)性美好生活需要是指基本類型的需要，如基本生活、基本住房等。社會性美好生活需要則是建立在物質(zhì)性需要基礎(chǔ)之上的較高層次的需要，如穩(wěn)定工作、良好教育、身體健康、老年生活安逸、社會分配公正等。心理性美好生活需要是建立在物質(zhì)性、社會性需要基礎(chǔ)上的更高精神層面的需要，如社會融入、自我實現(xiàn)等。盡管一直被公認(rèn)為是發(fā)展不平衡、不充分的特殊弱勢群體，但被征地農(nóng)民在新時代的美好生活需要同樣具有層次性、多樣性。

第一，從物質(zhì)性需要來看。因公共利益需要下的土地征收，“離農(nóng)”且“離家”的被征地農(nóng)民也就失去了生產(chǎn)生活資料和住房保障，因而其美好生活需要必然表現(xiàn)為“弱有所扶”的基本生活需要和“住有所居”的基本住房需要。

第二，從社會性需要來看?！坝袆谟械谩崩響?yīng)是從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域被動進(jìn)入非農(nóng)領(lǐng)域、技能貧乏的被征地農(nóng)民最真切的美好生活需要。作為阻斷文化貧困代際傳遞和促進(jìn)個體充分發(fā)展最有效的路徑，教育同時承載著被征地農(nóng)民家庭的未來與希望，可見子女“學(xué)有所教”自然是其社會性美好生活的題中之義。養(yǎng)老、醫(yī)療健康等領(lǐng)域的剛性需求在近些年呈現(xiàn)爆發(fā)式增長態(tài)勢，被征地農(nóng)民“老有所依”和“病有所醫(yī)”的美好生活需要也必將愈發(fā)強(qiáng)烈。在城鎮(zhèn)化建設(shè)的土地征收、使用過程中，被征地農(nóng)民面臨著與地方政府、開發(fā)商、村集體等主體合理分配土地征收補(bǔ)償款、增值收益等問題，因而基于城鎮(zhèn)化建設(shè)的“征有所值”也就成為了被征地農(nóng)民社會性生活需要的“例外”內(nèi)容。

圖1 社會保障項目供給對被征地農(nóng)民美好生活需要建設(shè)的影響機(jī)制

第三，從心理性需要來看。按照德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯工具理性的邏輯，面對被動賦予的身份和城鎮(zhèn)全新的環(huán)境，被征地農(nóng)民會自發(fā)地采取特定的行動（如改變傳統(tǒng)生活習(xí)俗、擴(kuò)大人際交往半徑）盡快完成角色的轉(zhuǎn)變，以達(dá)到完全融入城鎮(zhèn)體系的目的，這實際上就是被征地農(nóng)民“市民化”的心理性需要。同時，每個人都有充分發(fā)揮潛能和創(chuàng)造力的欲望與本能，作為社會群體的一份子，被征地農(nóng)民不僅具有利用“再社會化”契機(jī)擺脫底層身份標(biāo)簽的強(qiáng)烈愿景，也具有通過全面發(fā)展、受到他人信賴與高度評價的“自我實現(xiàn)”的美好心理需要。

可見，“弱有所扶”的基本生活和“住有所居”的基本住房需要，“有勞有得”的就業(yè)、“學(xué)有所教”的子女教育、“老有所依”的養(yǎng)老、“病有所醫(yī)”的醫(yī)療和“征有所值”的分配公正需要以及“市民化”的社會融入和“自我實現(xiàn)”的全面發(fā)展需要，有機(jī)構(gòu)成了具有層次性、多樣化的被征地農(nóng)民新時代物質(zhì)性、社會性、心理性“三維一體”的美好生活需要。

（二）社會保障項目供給對被征地農(nóng)民美好生活建設(shè)的促進(jìn)

作為社會文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，社會保障是國家以法律為依據(jù)，借助國民收入再分配工具建立社會保障基金，為全體成員提供特定保障的社會經(jīng)濟(jì)制度。社會保障項目是社會保障制度的具體表現(xiàn)形態(tài)，是其功能釋放的具體路徑。從層次性角度看，社會保障項目同樣可以分為物質(zhì)性、社會性、心理性三個層次。物質(zhì)性的社會保障項目主要是指與生活、住房等密切相關(guān)的保障；社會性的社會保障項目則包括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育等基本保險以及教育、就業(yè)培訓(xùn)等保障；心理性的社會保障項目則主要有社會融入、自我實現(xiàn)等方面的保障。從理論層面講，作為國家社會保障制度的實踐場域，社會保障項目的供給，理應(yīng)從多維路徑促進(jìn)被征地農(nóng)民美好生活的建設(shè)（圖1）。

第一，物質(zhì)性保障項目的供給與物質(zhì)性生活需要的滿足。在被征地農(nóng)民物質(zhì)性美好生活需要中，基本生活需要與最低生活保障項目緊密相關(guān)。統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價以及居民平均收入水平等一攬子因素并以分享社會發(fā)展成果為出發(fā)點(diǎn)與歸宿點(diǎn)的最低生活保障旨在通過現(xiàn)金、物質(zhì)資助等方式，以保證收入低于特定標(biāo)準(zhǔn)人口的基本生活所需。因而，當(dāng)被征地農(nóng)民因為結(jié)構(gòu)性失業(yè)等原因缺乏持續(xù)收入而陷入生活窘境時，最低生活保障項目能在一定程度上確保其“弱有所扶”美好生活需要的滿足。土地被征收后，建立在宅基地之上的農(nóng)村基本住房保障隨之灰飛煙滅，此時，無論是由地方政府集中統(tǒng)一修建的“安置房”保障項目，還是由被征地農(nóng)民自行建房或者優(yōu)惠購買城鎮(zhèn)商品房的一次性貨幣化住房保障項目，均能滿足被征地農(nóng)民“住有所居”的美好生活需要?？梢姡宰畹蜕?、基本住房這兩個保障項目為核心的物質(zhì)性保障，是被征地農(nóng)民物質(zhì)性美好生活建設(shè)的重要基礎(chǔ)。

第二，社會性保障項目的供給與社會性美好生活需要的滿足。在被征地農(nóng)民社會性美好生活需要中，因職業(yè)轉(zhuǎn)換，被征地農(nóng)民難免會遭遇技能、技術(shù)壁壘而可能被排斥在市場化的城鎮(zhèn)勞動力市場體系之外，此時以崗位安置、再就業(yè)培訓(xùn)為核心內(nèi)容的就業(yè)保障項目能幫助被征地農(nóng)民實現(xiàn)“有勞有得”的美好需要。被集中安置后，被征地農(nóng)民子女大多數(shù)情況下都需要重新入學(xué)，而以就近入學(xué)、確保教學(xué)質(zhì)量等為主題的子女教育保障項目正好實現(xiàn)其“學(xué)有所教”的美好需要。同其他群體一樣，被征地農(nóng)民會面臨年老體衰、缺乏勞動收入來源以及因疾病造成經(jīng)濟(jì)損失而難以承擔(dān)的困境，希望“老有所依”和“病有所醫(yī)”，此時以退休收入提供為核心的養(yǎng)老保障項目以及抵御疾病風(fēng)險、化解經(jīng)濟(jì)壓力的醫(yī)療保障項目能滿足這兩方面的美好需要。共同富裕是中國特色社會主義的根本原則，而分配正義既是中國特色社會主義的內(nèi)在要求，同時也是實現(xiàn)共同富裕的重要體現(xiàn)，法律層面賦予的分配公正保障理應(yīng)為被征地農(nóng)民在土地征收補(bǔ)償款、增值收益分享中實現(xiàn)“征有所值”的美好期待提供剛性保護(hù)?？梢姡跃蜆I(yè)、子女教育、養(yǎng)老、醫(yī)療以及分配公正等保障項目為主要內(nèi)容構(gòu)筑的被征地農(nóng)民社會性社會保障體系，為其社會性美好生活的建設(shè)提供了“安全網(wǎng)”。

第三，心理性保障項目的供給與心理性美好生活需要的滿足。從社會融入保障項目來看，消除城鄉(xiāng)戶籍壁壘的戶籍制度改革、日益包容開放的城鎮(zhèn)生態(tài)體系、社會公益組織的志愿行動以及社區(qū)開展的教育、互助等活動，均能為被征地農(nóng)民消除迷茫、內(nèi)化認(rèn)同，提供保障，助推其“市民化”美好生活的建設(shè)。從全面發(fā)展保障項目來看，有關(guān)征地過程、社區(qū)管理的深度參與，有關(guān)創(chuàng)業(yè)支持具體政策的落地實施，有關(guān)知識文化、綜合素養(yǎng)提升的就業(yè)培訓(xùn)等都有助于被征地農(nóng)民打破階層藩籬、實現(xiàn)向上流動，進(jìn)而獲得較高的自我效能感，而這些實際上都是為被征地農(nóng)民“生有所為”的美好生活建設(shè)提供的全面發(fā)展保障?？梢?，社會融入和全面發(fā)展保障項目，正是被征地農(nóng)民心理性美好生活建設(shè)的“防護(hù)墻”。

圖2 社會保障項目供給障礙影響被征地農(nóng)民美好生活建設(shè)的機(jī)理

三、實踐偏離：社會保障項目供給障礙與被征地農(nóng)民美好生活需要建設(shè)不足

盡管社會保障項目的有效供給能顯著促進(jìn)美好生活建設(shè)，但被征地農(nóng)民社會保障項目供給端相對需求端而言，還存在不少結(jié)構(gòu)性障礙，嚴(yán)重影響了其美好生活的建設(shè)（圖2）。

（一）物質(zhì)性保障項目供給障礙與物質(zhì)性美好生活建設(shè)不足

第一，最低生活保障項目供給與“弱有所扶”美好生活建設(shè)的偏離?？傮w上看，目前最低生活保障項目供給存在的障礙主要是需求強(qiáng)烈但覆蓋面窄且保障水平低。國家統(tǒng)計局相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有70%被征地農(nóng)民的生活水平因征地而受到影響，有60%的比例在征地后出現(xiàn)了生活困難；2008—2015年，城鎮(zhèn)居民和未被征地農(nóng)民的月收入增長率均在14%—15%，但被征地農(nóng)民的增長率卻只有8.5%?？梢?，“弱有所扶”的最低生活保障需要在被征地農(nóng)民群體中是客觀存在的。然而，被征地農(nóng)民既非傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民，也非名副其實的市民，農(nóng)村、城鎮(zhèn)最低生活保障均是可望不可及，加上嚴(yán)格的申請程序與較長的調(diào)查、認(rèn)定周期，最終導(dǎo)致該項目在被征地農(nóng)民群體中的受惠面比較窄。同時，即使少數(shù)被征地農(nóng)民享受了最低生活保障，但享受的基本上是農(nóng)村最低生活保障，其保障標(biāo)準(zhǔn)甚至還大幅度低于貧困線，保障水平明顯偏低。

第二，基本住房保障項目供給與“住有所居”美好生活建設(shè)的偏離。不同地區(qū)的被征地農(nóng)民基本住房保障項目供給方式可能有所差異，但總體上具有以安置房為主的供給特征。然而，作為基本生活空間和人際互動重要場域的安置區(qū)大都位置偏遠(yuǎn)、設(shè)施配套不齊全，進(jìn)而導(dǎo)致了交通不便利、通勤成本過高等問題。有調(diào)查顯示，如果乘坐公共交通工具，江蘇有超過40%的被征地農(nóng)民從安置區(qū)到達(dá)工作地點(diǎn)的時間需要40—60 分鐘。而且，安置區(qū)大都管理機(jī)制不健全，導(dǎo)致治安和消防隱患大，環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差。有關(guān)杭州安置區(qū)285 名被征地農(nóng)民的深度訪談結(jié)果表明，有50.53%的被調(diào)查者認(rèn)為安置區(qū)管理不完善，治安和衛(wèi)生“很差”，影響了身心健康?？梢姡蚧咀》勘Ｕ享椖抗┙o障礙的客觀存在，導(dǎo)致了被征地農(nóng)民“住有所居”美好生活建設(shè)的不足。

（二）社會性保障項目供給障礙與社會性美好生活建設(shè)不足

第一，就業(yè)保障項目供給與“有勞有得”美好生活建設(shè)的偏離。從整個社會角度來看，就業(yè)是最重要的社會保障項目。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致新增就業(yè)崗位減少，特別是低技術(shù)含量崗位因人工智能和自動化替代而大幅減少的環(huán)境下，適宜的就業(yè)崗位和再就業(yè)培訓(xùn)供給對技能匱乏的被征地農(nóng)民而言顯得尤為重要。然而，《中國統(tǒng)計年鑒2014》相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2014年我國新增被征地農(nóng)民為216 萬，但通過地方政府或開發(fā)商提供的就業(yè)保障實現(xiàn)再就業(yè)的只有27.8 萬人，占比僅為12.87%。從再就業(yè)培訓(xùn)來看，有需求者占被征地農(nóng)民總數(shù)的80%左右，但地方政府和開發(fā)商卻很少提供就業(yè)培訓(xùn)保障，即使個別地區(qū)組織了培訓(xùn)，也是重形式、輕實效?？梢?，因崗位供給少、再就業(yè)培訓(xùn)供給不到位等造成的就業(yè)保障項目供給障礙，影響了被征地農(nóng)民“有勞有得”美好生活的建設(shè)。

第二，子女教育保障項目供給與“學(xué)有所教”美好生活建設(shè)的偏離。眾所周知，子女是家庭的希望，教育則是子女成才的基石。但在被征地農(nóng)民子女教育保障項目的供給中，教育投入、師資力量、教學(xué)設(shè)施等教育資源供給不充分以及入學(xué)制度不健全、管理機(jī)制不完善等障礙依然存在，甚至有部分學(xué)校還在“隱性”地收取贊助費(fèi)、擇校費(fèi)，這無疑制約了被征地農(nóng)民“學(xué)有所教”美好需要的實現(xiàn)。課題組在湖南益陽滄水鋪鎮(zhèn)某安置區(qū)調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，在21 個義務(wù)教育階段的被征地農(nóng)民子女中，只有8個在當(dāng)?shù)亟逃Y源較好的鎮(zhèn)中心學(xué)校就讀，且這8個學(xué)生均繳納了2000—4000 元不等的擇校費(fèi)。有關(guān)江蘇省13 個城市被征地農(nóng)民的主觀生活質(zhì)量的調(diào)查結(jié)果表明，在由工作、收入、消費(fèi)等18 個指標(biāo)構(gòu)成的量表中，子女教育項落在四維坐標(biāo)的“重要性高但滿意度低”象限內(nèi)，且得分最低。

第三，養(yǎng)老保障項目供給與“老有所依”美好生活建設(shè)的偏離。養(yǎng)老保障項目可減輕被征地農(nóng)民及其家庭的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，促進(jìn)家庭和諧，提升老年被征地農(nóng)民的幸福感、安全感。但目前被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障項目供給依然存在保障水平過低、多元保障不足等局限，阻滯了其“老有所依”美好生活的建設(shè)。有研究指出，2011年杭州市低保標(biāo)準(zhǔn)為440元/月，退休人員最低養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為999.3 元/月，但被征地農(nóng)民養(yǎng)老金待遇僅為410 元/月，其養(yǎng)老保障水平顯然偏低。同時，地方政府在制定養(yǎng)老保障制度時，通常采用“一刀切”模式，很少考慮被征地農(nóng)民之間的異質(zhì)性和不同需求，導(dǎo)致多元化的需求被漠視。

第四，醫(yī)療保障項目供給與“病有所醫(yī)”美好生活建設(shè)的偏離。從微觀角度看，醫(yī)療保障項目在一定程度上保證了被征地農(nóng)民的身體健康，進(jìn)而保證了個人與家庭的正常發(fā)展。從宏觀角度看，醫(yī)療保障項目是調(diào)節(jié)社會矛盾的有效機(jī)制，有助于消除因疾病而可能導(dǎo)致的社會隱患。然而，盡管有超過80%的被征地農(nóng)民參加了新農(nóng)合，但因定點(diǎn)醫(yī)院、大病報銷比例等約束，導(dǎo)致實際報銷比例遠(yuǎn)低于職工醫(yī)保。特別是，在城鄉(xiāng)醫(yī)保待遇差別中，報銷比例容易被識別，但醫(yī)保目錄形成的待遇差距暗礁卻較難被辨識。目前，職工醫(yī)保藥品數(shù)量已經(jīng)涵蓋了整個基本藥物目錄，有2000 多種，但縣級新農(nóng)合報銷藥物目錄在800—1200 種之間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級則只有300—500 種。顯然，醫(yī)療保障項目供給中存在的報銷比例低、報銷藥品種類少的不足，成為了被征地農(nóng)民“病有所醫(yī)”美好需要實現(xiàn)的重要阻滯因素。

第五，分配公正保障項目供給與“征有所值”美好生活建設(shè)的偏離。分配公平正義是中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中理應(yīng)遵循的基本準(zhǔn)則，但在實踐中，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低和增值收益分享比例失衡導(dǎo)致了分配正義保障的缺位和被征地農(nóng)民“征有所值”美好需要的虛幻化。

（三）心理性保障項目供給障礙與心理性美好生活建設(shè)不足

第一，社會融入保障項目供給與“市民化”美好生活建設(shè)的偏離。盡管我國正努力消除城鄉(xiāng)隔離戶籍制度的負(fù)面影響，但因正面引導(dǎo)社會大眾的輿論保障機(jī)制尚不健全，導(dǎo)致長期以來形塑的群際偏見、等級觀念等社會歧視并未遠(yuǎn)離大眾視野，這難免會引發(fā)被征地農(nóng)民的身份缺失感、城鎮(zhèn)畏懼感等心理不適，導(dǎo)致其游離在城鎮(zhèn)體系之外。目前大多數(shù)安置區(qū)并未形成被征地農(nóng)民“市民化”的甄別、疏導(dǎo)保障機(jī)制，加上公益組織的“補(bǔ)缺功能”也在“政府失靈”和“市場失靈”并存的該領(lǐng)域嚴(yán)重缺位，使得其“市民化”過程中出現(xiàn)的異化傾向缺乏有效的矯正保障。有調(diào)查顯示，48.7%的被征地農(nóng)民不認(rèn)同城鎮(zhèn)居民身份，也就是說近一半的被征地農(nóng)民未完成“市民化”。不難發(fā)現(xiàn)，因社會融入保障項目供給乏力，導(dǎo)致了被征地農(nóng)民“市民化”美好生活建設(shè)的不足。

第二，全面發(fā)展保障項目供給與“自我實現(xiàn)”美好生活建設(shè)的偏離。獲得深度介入相關(guān)事務(wù)決策、執(zhí)行的參與權(quán)是衡量個體全面發(fā)展的重要標(biāo)志，但有關(guān)被征地農(nóng)民參與權(quán)的保障并未得以落實。實地調(diào)查中，88%的被征地農(nóng)民獲得“土地要被征收”的消息來源是“鄰里互相通知”，10%是“看到村里貼的通知”。這可推斷出，至少有98%的被征地農(nóng)民并未參與征地的前期工作。創(chuàng)業(yè)同樣是個體全面發(fā)展的重要符號，但各地專門針對被征地農(nóng)民這一特殊群體創(chuàng)業(yè)的保障措施并不多，特別是有關(guān)促進(jìn)該群體文化水平、管理能力、綜合素養(yǎng)提升的發(fā)展保障機(jī)制尚不健全。顯然，有關(guān)被征地農(nóng)民全面發(fā)展的保障項目供給并不到位，這注定了其“自我實現(xiàn)”的美好生活建設(shè)與差距甚大。

圖3 社會保障項目供給優(yōu)化促進(jìn)被征地農(nóng)民美好生活建設(shè)框架

四、協(xié)同共進(jìn)：社會保障項目供給優(yōu)化促進(jìn)被征地農(nóng)民美好生活全面建設(shè)

習(xí)近平總書記曾指出，歷史總是伴隨著人們追求美好生活的腳步向前發(fā)展的。在這個向前發(fā)展的過程中，作為國家代理者的政府，特別是地方政府有責(zé)任為每一個群體獲得充分的、平衡的發(fā)展機(jī)會以實現(xiàn)美好生活需要提供制度支持。因此，面對被征地農(nóng)民美好生活建設(shè)的困境，有必要完善相關(guān)社會保障制度，破除供給障礙，促進(jìn)社會保障項目供給端契合需求端，強(qiáng)化其“三維一體”的美好生活的全面建設(shè)（圖3）。

（一）優(yōu)化物質(zhì)性保障項目供給促進(jìn)物質(zhì)性美好生活建設(shè)

第一，最低生活保障項目供給優(yōu)化促進(jìn)“弱有所扶”美好生活建設(shè)。首先，要將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)最低生活保障體系。被征地農(nóng)民已經(jīng)“洗腳上田”被重新安置于城鎮(zhèn)，不再是純粹的農(nóng)民，其最低生活保障無疑應(yīng)納入城鎮(zhèn)體系。而且，享受該保障項目的對象應(yīng)該包括低收入、受災(zāi)、因病致貧的被征地農(nóng)民以及長期無收入來源的被征地殘疾人，不能因為曾經(jīng)獲得過土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)而將其排除在最低生活保障受益群體之外。其次，要合理確定被征地農(nóng)民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)并建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制。

第二，基本住房保障項目供給優(yōu)化促進(jìn)“住有所居”美好生活建設(shè)。要在嚴(yán)格遵循“先補(bǔ)償安置，后拆遷建設(shè)”原則的前提下，規(guī)范拆遷安置工作。要將安置區(qū)納入本地城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃體系，并注意選址的科學(xué)性和基礎(chǔ)設(shè)施的完善，既方便被征地農(nóng)民日常生活、工作，又要有利于促進(jìn)其社會交往。社區(qū)管理機(jī)構(gòu)要借鑒城市社區(qū)管理經(jīng)驗，加強(qiáng)安置區(qū)的現(xiàn)代化管理，消除安全隱患，并注重開發(fā)和培養(yǎng)被征地農(nóng)民的文明生活方式，營造和諧小區(qū)環(huán)境。

（二）優(yōu)化社會性保障項目供給促進(jìn)社會性美好生活建設(shè)

第一，就業(yè)保障項目供給優(yōu)化促進(jìn)“有勞有得”美好生活建設(shè)。地方政府要在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，將就業(yè)崗位開拓與社區(qū)建設(shè)、服務(wù)進(jìn)行有效結(jié)合，適度開發(fā)適合被征地農(nóng)民文化程度、技術(shù)水平的社區(qū)就業(yè)崗位，增加其就近就業(yè)崗位的供給。要從征地補(bǔ)償費(fèi)中劃撥一定資金建立再就業(yè)培訓(xùn)專項基金，并聯(lián)合本地高等院校、開發(fā)商和用人單位，基于被征地農(nóng)民的稟賦和興趣特長，以市場需求為導(dǎo)向，分期、分批免費(fèi)提供職業(yè)技能、崗位技術(shù)等培訓(xùn)。要創(chuàng)建面向被征地農(nóng)民的就業(yè)管理服務(wù)平臺，定時發(fā)布、及時更新用工信息，為本地企業(yè)用工和被征地農(nóng)民就業(yè)搭建“橋梁”。村集體要強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，以集體經(jīng)濟(jì)的形式把閑置的被征地農(nóng)民組織起來，從事社區(qū)服務(wù)、餐飲以及物流配送等工作。

第二，子女教育保障項目供給優(yōu)化促進(jìn)“學(xué)有所教”美好生活建設(shè)。作為現(xiàn)代社會的“篩選裝置”，學(xué)校教育為被征地農(nóng)民子女打破階層界限、向上流動提供了公平競爭的平臺，因而地方政府應(yīng)通過強(qiáng)化教育投入、加大師資建設(shè)、加快完善教學(xué)設(shè)施等具體行動，最大限度地給予被征地農(nóng)民子女應(yīng)有的教育關(guān)懷。學(xué)校應(yīng)在保障公平入學(xué)、營造友愛和諧氣氛的前提下，建立以學(xué)校為主導(dǎo)、家庭為基礎(chǔ)，把學(xué)校與家庭有效貫通的教育管理機(jī)制，使學(xué)校教育與家庭教育融為一體，進(jìn)而達(dá)成促進(jìn)孩子健康成長的共同目標(biāo)。同時，針對個別被征地農(nóng)民子女存在的心理障礙，學(xué)校要聘請專業(yè)教師，強(qiáng)化心理輔導(dǎo)，矯正某些不適應(yīng)行為和異化傾向，引導(dǎo)其養(yǎng)成積極、樂觀的人生態(tài)度，促進(jìn)其身心健康發(fā)展。

第三，養(yǎng)老保障項目供給優(yōu)化促進(jìn)“老有所依”美好生活建設(shè)。要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、物價水平上升情況，適時、動態(tài)調(diào)整養(yǎng)老保險金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，保障被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險金能滿足老年生活的必要支出，逐步縮小與其他群體的差距。要在重塑新時代家庭養(yǎng)老功能、加大養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上，健全多元化的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系。具體來說，一是要對國家主導(dǎo)的基本養(yǎng)老保險，實行征地必保、剛性進(jìn)保，防止被征地農(nóng)民老年返貧；二是可探索建立由開發(fā)商承擔(dān)的被征地農(nóng)民專業(yè)年金，也就是在土地拍賣時，政府將“一次性繳清被征地農(nóng)民年金”作為用地的前置條件；三是要通過積極引導(dǎo)和自愿參與相結(jié)合的方式，鼓勵有條件的被征地農(nóng)民參加個人商業(yè)保險等自愿性儲蓄養(yǎng)老保險。

第四，醫(yī)療保障項目供給優(yōu)化促進(jìn)“病有所醫(yī)”美好生活建設(shè)?？筛鶕?jù)被征地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)實力和收入水平，鼓勵其參加報銷比例較大的職工醫(yī)療保險，切實提高抵御疾病風(fēng)險的能力，防止因病致貧情況的出現(xiàn)。各地要按照“納入與統(tǒng)一同步”的原則，由人社部門統(tǒng)一管理被征地農(nóng)民醫(yī)療保險項目，改變以往由衛(wèi)計委和人社部分頭管理導(dǎo)致執(zhí)行難的局面，然后按照“就寬不就窄”的原則，整合新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保用藥目錄，使新農(nóng)合實際報銷藥品種類逐步向城鎮(zhèn)居民醫(yī)保靠攏，切實提升醫(yī)療保障水平。在城鄉(xiāng)居民一體化醫(yī)保制度尚未建成之前，相關(guān)職能部門要積極探索改革新農(nóng)合制度下定點(diǎn)醫(yī)院、大病報銷比例等約束給被征地農(nóng)民看病就醫(yī)帶來不便的機(jī)制，夯實一體化改革的基礎(chǔ)。

第五，分配公正保障項目供給優(yōu)化促進(jìn)“征有所值”美好生活建設(shè)。從市場機(jī)制較完善的發(fā)達(dá)國家實踐來看，英、德、美等國對被征地者均采用完全補(bǔ)償方式，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以市場價格為基礎(chǔ)。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)地位的確立，征地補(bǔ)償也應(yīng)逐步與市場接軌，因而各地應(yīng)以第三方機(jī)構(gòu)市場評估價為基礎(chǔ)，適度提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。要通過項目審批的科學(xué)論證、社會化監(jiān)督機(jī)制的健全等途徑，強(qiáng)化對政府土地征用權(quán)的約束。要理順土地征收中相關(guān)主體的利益耦合鏈路，調(diào)整增值收益的分配格局，適度增加被征地農(nóng)民和村集體的分配份額。

（三）優(yōu)化發(fā)展權(quán)保障項目供給促進(jìn)心理性美好生活建設(shè)

第一，社會融入保障項目供給優(yōu)化促進(jìn)“市民化”美好生活建設(shè)。有研究表明，被征地農(nóng)民與原城鎮(zhèn)居民居住空間的疏離是阻礙兩者社會交往、造成前者社會融入梗塞的重要因素，因而要盡量避免統(tǒng)一、集中的安置方式，以“統(tǒng)一安置標(biāo)準(zhǔn)+自補(bǔ)差價”的模式鼓勵被征地農(nóng)民自主選擇居住空間，從空間維度消除其市民化的障礙。社區(qū)管理機(jī)構(gòu)和公益組織要積極開展面向被征地農(nóng)民市民化的專項幫扶，引導(dǎo)其積極參與社區(qū)治理和社區(qū)公益活動，通過“干中學(xué)”形成現(xiàn)代文明生活方式，增強(qiáng)市民化的“內(nèi)涵”。

第二，全面發(fā)展保障項目供給優(yōu)化促進(jìn)“自我實現(xiàn)”美好生活建設(shè)。地方政府要在征地籌備、征地執(zhí)行和安置補(bǔ)償過程中，依法吸納足夠的被征地農(nóng)民代表參與決策，并廣泛聽取其利益訴求，保證其征地參與權(quán)能得以有效落實。在新的社區(qū)生活中，管理機(jī)構(gòu)應(yīng)充分尊重被征地農(nóng)民的參與權(quán)，努力創(chuàng)造其參與社區(qū)管理的條件，將公共事務(wù)的參與嵌入其美好生活的建設(shè)中。在“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”的新時代，創(chuàng)業(yè)無疑是彰顯人生價值的重要途徑，因此要為有創(chuàng)業(yè)意愿的被征地農(nóng)民提供適度的租金、稅費(fèi)減免等政策支持以及低息、低門檻貸款等金融支持，增加其創(chuàng)業(yè)信心和成功率。唯物主義認(rèn)為，內(nèi)因是事物發(fā)展的決定力量，因而要加強(qiáng)被征地農(nóng)民“自我實現(xiàn)”美好生活的建設(shè)，除強(qiáng)化就業(yè)培訓(xùn)外，還要通過科學(xué)知識、現(xiàn)代文明以及思想意志、品質(zhì)修養(yǎng)等的培訓(xùn)，全面提升其內(nèi)在素質(zhì)。

注釋：

① 鄭功成：《全面理解黨的十九大報告與中國特色社會保障體系建設(shè)》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2017年第6期。

② J.K.Galbraith, The New Industrial State, The New American Library, 1968, p.19.

③ D.Felce, J.Perry, Quality of Life: Its Definition and Measurement, Research in Developmental Disabilities,1995, 16(1), pp.51-74.

④ 王嵩、范斐、王雪利：《人民美好生活需要與平衡充分發(fā)展——基于區(qū)域、城鄉(xiāng)和產(chǎn)業(yè)維度的分析》，《山西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2020年第7期。

⑤ 江維國、李立清、周賢君：《社會主要矛盾轉(zhuǎn)變背景下被征地農(nóng)民社會保障供給優(yōu)化研究》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理》2019年第7期。

⑥ 趙晶晶、李放、李力：《被征地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)獲得感提升了嗎？》，《中國農(nóng)村觀察》2020年第5期。

⑦ 熊英：《失地農(nóng)民社會保障制度的反思與重構(gòu)》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2016年第9期。

⑧ 李瓊英：《合作型參與：失地農(nóng)民鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)型的理想路徑》，《學(xué)術(shù)界》2020年第5期。

⑨ 高子捷：《城鄉(xiāng)融合視野下失地農(nóng)民社會保障的實現(xiàn)與司法制度改革研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》 2018年第6期。

⑩ 石偉：《地利共享：土地財政的制度合法性》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2020年第2期。