電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪協(xié)同治理機制探究

瞿德玉

(中國人民公安大學,北京 100038)

一、當前電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的特點與發(fā)展趨勢

電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪通常被認為是犯罪嫌疑人以非法占有為目的,利用互聯(lián)網(wǎng)與現(xiàn)代通訊技術(shù),通過虛構(gòu)事實、隱瞞真相,在不與受害人發(fā)生現(xiàn)實物理接觸的情況下,騙取受害人財物的行為。當前,互聯(lián)網(wǎng)通訊技術(shù)與快捷支付技術(shù)日益發(fā)展,電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪手法得以不斷翻新,其特點與發(fā)展趨勢主要有以下幾個方面:

(一)整體上由電信詐騙向網(wǎng)絡(luò)詐騙轉(zhuǎn)變

電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的詐騙手法不斷發(fā)展變化,早期主要是電信詐騙,即利用改號軟件撥打電話虛構(gòu)事實引誘被害人轉(zhuǎn)款,或者用偽基站發(fā)送含有木馬鏈接的短信引誘被害人點擊實施詐騙。近年來,詐騙分子使用網(wǎng)絡(luò)工具進行詐騙的案件逐漸增多。360獵網(wǎng)平臺于2020年1月7日發(fā)布的《2019年網(wǎng)絡(luò)詐騙趨勢研究報告》數(shù)據(jù)顯示,受害者接觸詐騙者或詐騙信息的主要途徑前三位分別是QQ、微信、電話,三者舉報量分別占總舉報量10.69%、10.38%、9.76%。由此可以看出,相對于電話詐騙,詐騙分子使用即時通訊工具、社交軟件實施詐騙的越來越多。以網(wǎng)絡(luò)為工具實施詐騙的情況愈發(fā)嚴重,網(wǎng)絡(luò)詐騙案件在整個詐騙案件中的占比呈逐年上升趨勢,2017年僅占7.67%,2018年占比達到17.61%。這樣的趨勢變化,無疑給電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪打擊治理工作提出了更高的要求。

(二)詐騙形式多樣,手法更新迅速

據(jù)公安部刑偵局統(tǒng)計,已經(jīng)產(chǎn)生并常見的電信網(wǎng)絡(luò)詐騙手法有48種。為了不斷提高詐騙犯罪的收益和成功率,詐騙分子在不斷研究欺騙性更強的詐騙手法。詐騙手法、話術(shù)與劇本等都由專門團隊設(shè)計,配合獲取到的個人信息有針對性地精準施騙。比如2019年盛行的“殺豬盤”詐騙,是傳統(tǒng)的交友詐騙和網(wǎng)絡(luò)平臺賭博詐騙的結(jié)合體,專門針對社交軟件與婚戀網(wǎng)站上渴望交友戀愛的人群。詐騙手法不斷更新還因為詐騙分子緊跟新政策與時事熱點。

(三)詐騙對象的選擇更加精準

大數(shù)據(jù)時代,快遞業(yè)、手機軟件、電商平臺都存儲著大量的公民個人信息數(shù)據(jù),詐騙分子使用黑客技術(shù)或者通過行業(yè)內(nèi)部渠道能夠獲取到大量的公民個人信息，包括公民的姓名、家庭成員、主要社會關(guān)系、各種聯(lián)系方式、日常活動軌跡、購買習慣等等。詐騙團伙的組織策劃人員通過對這些信息的分析,精心制作出針對性極強的詐騙方案。這樣的精準詐騙使得受害人往往難以識破騙局,大大提高了詐騙的成功率。比如爬蟲等技術(shù)的出現(xiàn)使得精準詐騙成為現(xiàn)實,婚戀交友類詐騙中,資料組先在技術(shù)組的協(xié)助下,在婚戀網(wǎng)站爬取用戶信息然后進行篩選使用,“精心”制作詐騙劇本,為精準實施詐騙提供基礎(chǔ)。

(四)犯罪上下游產(chǎn)業(yè)化、鏈條化突出

電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪各個環(huán)節(jié)之間會衍生出一系列網(wǎng)絡(luò)黑灰產(chǎn)業(yè)鏈，其上游產(chǎn)業(yè)鏈主要涉及信息流方面木馬病毒釣魚軟件的制售。同時也存在部分因工作性質(zhì)掌握大量公民個人信息的單位內(nèi)部人員受利益驅(qū)使,利用工作便利販賣公民個人信息的現(xiàn)象。下游產(chǎn)業(yè)鏈主要涉及資金流方面,詐騙分子要將騙到手的錢迅速轉(zhuǎn)走、洗白,由于轉(zhuǎn)賬有限額,需要數(shù)目不小的銀行卡進行轉(zhuǎn)賬,進而催生了販賣銀行卡的灰黑產(chǎn)業(yè)鏈。有人專門負責收購銀行卡,有人為了蠅頭小利,用自己的身份證辦理銀行卡售賣，還有很多上游賣卡人員直接組合四件套,即對公賬戶、銀行卡、電話卡、公司公章賣給詐騙分子供其洗錢。

二、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪打擊治理的困境分析

近年來,為了應對電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪高發(fā)多發(fā)態(tài)勢,理論界與實務(wù)界進行了一系列探索,公安部等有關(guān)部門采取了一系列舉措，初步實現(xiàn)了查處違法犯罪嫌疑人數(shù)與破案數(shù)明顯上升、發(fā)案數(shù)與群眾財產(chǎn)損失明顯下降的“兩升兩降”目標。但是,電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的高發(fā)勢頭還沒有從根本上得到遏制，打擊治理該類犯罪的形勢依然嚴峻,打擊治理工作存在明顯和突出的困境。

(一)聯(lián)席會議制度落實不到位

聯(lián)席會議制度是各級黨委政府統(tǒng)籌指揮打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的有益制度嘗試,然而在實踐中的落實還存在一系列問題:一是聯(lián)席會議成員單位參與度不強,主動性不高。二是公安機關(guān)與電信運營商和銀行部門協(xié)作的深度與廣度不夠,行業(yè)壁壘導致數(shù)據(jù)信息共享困難,公安機關(guān)前往電信與銀行部門調(diào)取證據(jù)的手續(xù)與審批程序還較為復雜,成員單位之間的合作還存在制度性瓶頸。三是在案件偵查中,一些網(wǎng)絡(luò)公司與第三方支付公司對于公安機關(guān)的協(xié)作不重視不積極配合,而互聯(lián)網(wǎng)主管部門對此類行為沒有采取有效的監(jiān)管舉措。出現(xiàn)這些問題的原因在于各級有關(guān)部門聯(lián)席會議制度落實不到位,導致成員單位主動性不高,成員單位之間協(xié)作不暢,打擊治理的合力難以形成。

(二)公安機關(guān)打擊效能不高

打擊犯罪是公安機關(guān)的主責主業(yè),目前公安機關(guān)對于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的偵破能力還不夠高，主要表現(xiàn)有以下幾點:一是打擊電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪各專業(yè)警種合成作戰(zhàn)機制不完善,合成狀態(tài)松散,難以保證高質(zhì)量的同步上案。二是公安機關(guān)刑偵部門的異地偵查協(xié)作存在制度性障礙,協(xié)作方在無償性協(xié)作理念下協(xié)作動力不足,不能及時提供應有的幫助與支持,導致公安機關(guān)在偵辦跨地域系列電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件時異地調(diào)取證據(jù)等工作開展困難。三是偵查隊伍建設(shè)不完善,業(yè)務(wù)能力不強,囿于繁重的偵查破案工作不能獲取及時的培訓,從而不能應對更新迅速的電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪。

(三)行業(yè)治理舉措力度不夠

行業(yè)治理的相關(guān)舉措力度不夠,防范體系和監(jiān)管環(huán)節(jié)存在漏洞。信息流方面,一是手機卡實名不實人現(xiàn)象突出,有些人用自己的身份證辦理手機卡之后進行販賣,形成產(chǎn)業(yè)鏈，使得偵查人員在進行線索研判查到手機號之后,難以與犯罪嫌疑人相對應。二是互聯(lián)網(wǎng)平臺、社交軟件等虛擬平臺實名制落實不到位,導致網(wǎng)絡(luò)空間與平臺成為詐騙分子青睞使用的工具。三是詐騙電話和短信的預警攔截效果不理想,電信行業(yè)對產(chǎn)品與業(yè)務(wù)的風險把關(guān)不到位,技術(shù)防范與端口封堵效果不理想,沒有能將詐騙電話阻斷在行騙之前。資金流方面,個人販賣銀行卡現(xiàn)象較為嚴重,形成了黑色產(chǎn)業(yè)鏈。對公賬戶開立容易,而公安機關(guān)查控凍結(jié)比較困難。另外,一些銀行等金融機構(gòu)沒有落實涉案賬戶、灰名單賬戶管控預警機制,第三方支付平臺的查詢止付工作較為困難。

(四)反詐騙宣傳效果不理想

詐騙犯罪區(qū)別于其他類型犯罪的最為顯著的特點,是犯罪人與被害人之間存在信息流的交流與互動。從某種意義上講,如果沒有被害人陷于錯誤認識之后的主動配合,詐騙分子的犯罪目的就難以實現(xiàn)。[1]因此,強化反詐宣傳,使所有的電信網(wǎng)絡(luò)詐騙潛在被害人具有識別騙術(shù)能力與防騙意識尤為重要,可以說是治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的治本之策。然而在反詐宣傳方面,基本上是公安機關(guān)的單打獨斗。以聯(lián)席會議制度為依托的全社會聯(lián)動宣傳局面還沒有形成,多方主體參與到反詐宣傳中的參與度不夠；宣傳內(nèi)容較為枯燥,宣傳形式不新穎進而難以深入人心；反詐信息發(fā)布尚不統(tǒng)一,針對易受騙群體的宣傳力度不大,群眾參與度不高。這樣一系列的問題使得我們的反詐宣傳工作效果不甚理想,效能不高,沒有發(fā)揮應有作用。

三、協(xié)同治理問題簡述

(一)協(xié)同治理理論

協(xié)同治理理論是新興的交叉理論,是自然學科中的協(xié)同論和社會學科中的治理理論結(jié)合產(chǎn)生的新理論。協(xié)同治理是指政府與企業(yè)、社會組織以及公民等利益相關(guān)者,為解決共同的社會問題,以比較正式的適當方式進行互動和決策,并分別對結(jié)果承擔相應責任的過程。它的主要內(nèi)涵與特征有以下三個方面:治理主體的多元化;各子系統(tǒng)的協(xié)同性;共同規(guī)則的制定。

(二)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪協(xié)同治理的必要性

首先,電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪是新型網(wǎng)絡(luò)犯罪的典型代表,在整個網(wǎng)絡(luò)犯罪中占比較大。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的綜合治理是一個系統(tǒng)工程,涉及多方主體,對于協(xié)同治理該犯罪的理論基礎(chǔ)與機制運行模式進行深入研究,對于推進公安機關(guān)對新型網(wǎng)絡(luò)犯罪治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

其次,協(xié)同治理強調(diào)多方主體共同參與,這對于改變電信網(wǎng)絡(luò)詐騙打擊治理中公安機關(guān)單打獨斗的現(xiàn)狀具有重要意義。協(xié)同治理理論突出強調(diào)多方組織的“主體”作用,這對于當前電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的治理具有重要啟示意義。當前雖然已經(jīng)建立聯(lián)席會議制度,但成員單位主動參與性不強。打擊治理犯罪公安機關(guān)雖是主業(yè),但要真正決勝電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的綜合治理,需要聯(lián)席會議成員單位充分發(fā)揮主觀能動性,真正成為協(xié)同治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的“主體”。

再次,協(xié)同治理理論強調(diào)多方主體的協(xié)同性,不斷完善主體之間的協(xié)同工作機制。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的產(chǎn)生是社會各環(huán)節(jié)監(jiān)管漏洞的結(jié)果,多方主體協(xié)同治理是前提,各主體間的協(xié)同是關(guān)鍵。對于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪,協(xié)同關(guān)系包括公安機關(guān)各專業(yè)警種的協(xié)同,公安機關(guān)刑偵部門跨地區(qū)的協(xié)同,公安與檢察院、法院的協(xié)同,以及公安機關(guān)與企業(yè)的協(xié)同,公安機關(guān)與社會組織的協(xié)同,公安機關(guān)與民眾的協(xié)同。只有各治理主體互相依托,積極協(xié)同配合,才能形成打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的強大合力。

最后,協(xié)同治理理論強調(diào)共同規(guī)則的制定,對于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的綜合治理而言,就是要明確指揮協(xié)調(diào)與監(jiān)管機構(gòu)。主要是電信運營商、銀行等金融機構(gòu)、移動通訊互聯(lián)網(wǎng)公司、第三方支付平臺公司等相關(guān)行業(yè)與企業(yè)在電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪綜合治理體系中要承擔怎樣的責任與義務(wù),怎樣進行監(jiān)管,這是重點要解決的問題。明確一旦本領(lǐng)域存在監(jiān)管漏洞或其他風險而不主動采取措施甚至放任自流,導致對于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的實施起到直接或間接的幫助作用,要進行全方位的追責。

四、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的協(xié)同治理機制

(一)發(fā)動多元主體廣泛參與治理

治理主體多元化是協(xié)同治理理論的首要前提,也是電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪綜合治理的必然選擇。要堅持“四方協(xié)同”,即政府與司法機關(guān)、企業(yè)、社會組織與公民個人協(xié)同參與治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪。黨委政府在犯罪治理中無疑起著領(lǐng)導與統(tǒng)籌作用,包括協(xié)調(diào)各種人力、物力與財力支持。公安機關(guān)和檢察院、法院作為政法機關(guān),打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的主力軍是當然之舉?！八姆絽f(xié)同”里面的企業(yè)包括電信運營商以及銀行等金融行業(yè),尤其要注意的是互聯(lián)網(wǎng)公司與第三方支付平臺公司也要納入進來?！八姆絽f(xié)同”里面的社會組織與個人是容易忽視的力量,要充分發(fā)揮社會組織的宣傳發(fā)動作用,調(diào)動積極性參與電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪治理。公民個人是潛在被害人,是犯罪過程的參與者,要通過廣泛宣傳使其具有較高的防騙意識與騙術(shù)識別能力,形成全民全社會協(xié)同治理的氛圍。

(二)充分發(fā)揮聯(lián)席會議制度作用,完善協(xié)同工作機制

各子系統(tǒng)的協(xié)同是協(xié)同治理理論的重要特征與內(nèi)涵,對于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的協(xié)同治理,需要公安機關(guān)、電信運營商、銀行等部門與行業(yè)之間的緊密協(xié)作與配合。為了使協(xié)同治理機制發(fā)揮強大作用,應當充分發(fā)揮部際聯(lián)席會議制度的作用,進一步協(xié)調(diào)各部門與各行業(yè),加強溝通協(xié)作。公安機關(guān)是打擊治理的主力軍,相關(guān)部門和行業(yè)對于公安機關(guān)的偵查打擊調(diào)取證據(jù)等工作應積極配合。建議由聯(lián)席辦組織協(xié)調(diào)制定意見,指導三大運營商與各大銀行為重大電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件的調(diào)查取證等打擊工作開辟綠色通道,最大限度減少審批與等待時間。人民銀行應研究制定規(guī)范性文件,要求第三方支付公司對于持正當手續(xù)與程序的公安機關(guān)賬戶查詢,應當予以配合。工商部門對于開立的對公賬戶應當仔細審查,并對公安機關(guān)的協(xié)查工作全力配合。

(三)公安機關(guān)強化偵查打擊,以打開路

公安機關(guān)是打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的主力軍,要強化偵查打擊,以打開路,不斷提高偵破打擊電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的能力。

首先,要建好建強各級反詐中心,深化資源整合。各級反詐中心是公安機關(guān)偵查打擊電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的情報研判指揮平臺,也是公安機關(guān)偵查部門與銀行、電信運營商等部門展開協(xié)作的平臺。[2]各級反詐中心要按照《全國打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪中心建設(shè)規(guī)范》的要求,不斷完善省市級反詐中心的機構(gòu)設(shè)置與人員配備。進一步深化與聯(lián)席會議其他成員單位的協(xié)作,進一步拓寬數(shù)據(jù)渠道,深化資源共享。公安機關(guān)要不斷消除警種壁壘,推動數(shù)據(jù)資源的共享,積極整合電信運營商、金融機構(gòu)與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的優(yōu)勢資源,打造集多部門專業(yè)人才、信息數(shù)據(jù)、技術(shù)手段的情報信息合成作戰(zhàn)平臺。要把反詐中心建設(shè)從省市一級向縣區(qū)一級延伸,提升打擊治理的效能,爭取形成四級反詐中心上下聯(lián)動、互為支撐的一體化打擊治理犯罪新格局。

其次,要轉(zhuǎn)變偵查模式。在對電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件的信息流、資金流進行追查時,不應滿足于查清一起案件的涉案人員,還應進行循環(huán)研判和主動延伸打擊,爭取發(fā)現(xiàn)與該案件上下游團伙有聯(lián)系的其他詐騙團伙或者成員,實施全鏈條打擊。

最后,要完善偵查工作機制。要加強偵查打擊電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的專業(yè)化隊伍建設(shè),實施常態(tài)化培訓和到省級反詐中心參與辦案的以戰(zhàn)代訓機制。要進一步完善在偵查打擊中刑偵部門與技偵、網(wǎng)偵等專業(yè)警種的合成作戰(zhàn)機制,在案件偵查中捆綁作業(yè)、深度合成,進而提高合成作戰(zhàn)的效率與水平。要盡快破除地方保護思想、協(xié)作意識不強等問題,在公安部統(tǒng)一領(lǐng)導下確立區(qū)域性協(xié)作的獎懲考評機制,整合各級公安機關(guān)內(nèi)部專業(yè)力量,提升協(xié)作意識,推進電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件區(qū)域性偵查協(xié)作工作的進步。[3]

(四)強化行業(yè)治理，壓實主體責任,形成聯(lián)動防范格局

電信金融等行業(yè)發(fā)揮主體責任,積極采取措施阻斷電信網(wǎng)絡(luò)詐騙信息流和資金流的傳播,是協(xié)同治理機制的必要環(huán)節(jié)。

一方面要依托聯(lián)席會議制度,加強行業(yè)監(jiān)管。要組織相關(guān)行業(yè)的主管部門對電信、金融、互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域展開全面風險排查,逐項整改解決,明確處置責任。對于不認真、不積極排查的行業(yè)與單位,主管部門要進行督導約談,對于主要責任人要嚴肅問責。要嚴格落實“一案雙查”機制,公安機關(guān)在案件偵辦過程中,既要查清電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪事實,查清犯罪產(chǎn)生源頭與相關(guān)利益鏈條，也要在偵查辦案中發(fā)現(xiàn)行業(yè)監(jiān)管存在的失職瀆職行為,發(fā)現(xiàn)的要及時與相關(guān)部門通報,對于涉嫌犯罪的,要積極立案偵查。對于風險防控、對公安機關(guān)偵查協(xié)作配合的好的企業(yè)和部門,建議以屬地聯(lián)席辦的名義定期發(fā)放榮譽證書和適當?shù)奈镔|(zhì)獎勵。

另一方面,要發(fā)揮行業(yè)技術(shù)優(yōu)勢,大力加強電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪防范體系建設(shè),形成協(xié)同聯(lián)動防范格局。要充分利用大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)手段,公安機關(guān)與電信領(lǐng)域聯(lián)合建立技術(shù)攔截反制系統(tǒng),并不斷進行優(yōu)化,使其更精準高效。運用大數(shù)據(jù)技術(shù)可以建立電話及短信分析模型,能識別輸出疑似詐騙號碼,根據(jù)黑名單庫實時攔截;能對短信內(nèi)容進行過濾篩查,切斷違法短信傳播渠道。金融領(lǐng)域要從嚴落實銀行卡實名制,適當控制用戶開卡數(shù)量,與公安機關(guān)聯(lián)合研究整治倒賣銀行卡現(xiàn)象的舉措。要強化安全監(jiān)測與審計系統(tǒng)的建設(shè),對于交易或轉(zhuǎn)賬過程要有備查,并加強數(shù)據(jù)共享,確保執(zhí)法部門通過相應的通信、交易記錄能夠追蹤去向。[4]

(五)充分調(diào)動多方主體聯(lián)動進行反詐宣傳

要強化宣傳發(fā)動,依托聯(lián)席會議制度,充分調(diào)動多方主體聯(lián)動進行宣傳,不斷增強群眾防騙意識,提高群眾識別騙術(shù)的能力。一是要多方主體聯(lián)動宣傳,聯(lián)席辦指揮統(tǒng)籌,各成員單位尤其是宣傳、電信、金融部門要利用本部門優(yōu)勢資源,并且加強與互聯(lián)網(wǎng)新興媒體平臺的合作,針對特定人群進行精準宣傳。二是要創(chuàng)新宣傳方式與宣傳內(nèi)容,注重在微博、抖音等新興網(wǎng)絡(luò)平臺,錄制短視頻的形式進行反詐知識的宣傳,并組織全國各地公安機關(guān)的官方微博、微信公眾號進行聯(lián)動,擴大宣傳范圍與力度。三是發(fā)揮名人效應,聘請口碑好、影響力大的一線明星,作為反詐形象大使,出席各類宣傳活動。四是公安機關(guān)刑偵部門要與屬地派出所的社區(qū)警務(wù)隊聯(lián)合開展宣傳活動,深入開展反詐宣傳進社區(qū)、進家庭、進校園、進企業(yè)活動,在社區(qū)治安志愿者的基礎(chǔ)上探索組建反詐騙宣傳的志愿者隊伍,從而廣泛發(fā)動全社會力量,形成全民反詐良好氛圍。