消費(fèi)公益訴訟原告主體的擴(kuò)張與完善

劉青哲,張 乾

(1.上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院,上海 201620;2.福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350108)

一、我國消費(fèi)公益訴訟原告主體范圍的現(xiàn)狀

近年來,群體性的消費(fèi)侵權(quán)案件影響巨大,侵害消費(fèi)者權(quán)益的事件層出不窮。此類案件呈現(xiàn)“小額分散”的特點(diǎn),受害人多、影響范圍廣,但消費(fèi)者個人受到的損失較少,公民提起私益訴訟保護(hù)自身權(quán)利的積極性和訴訟效益不大。隨著我國民事公益訴訟制度的確立和發(fā)展,消費(fèi)公益訴訟成為保護(hù)消費(fèi)者的新途徑。2014年《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》明確消費(fèi)公益訴訟的訴訟主體,即中國消費(fèi)者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會。2017年《民事訴訟法》將檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度確立下來。消費(fèi)公益訴訟制度施行六年多來,相比環(huán)境公益訴訟案件的龐大數(shù)量,消費(fèi)者協(xié)會提起消費(fèi)公益訴訟案件的數(shù)量屈指可數(shù)。與環(huán)境公益訴訟已經(jīng)在全國打了多起“大勝仗”相比,我國消費(fèi)公益訴訟的案例較少,勝訴率較低,仍處于探索階段。根據(jù)檢察機(jī)關(guān)公布的統(tǒng)計(jì)結(jié)果,在653件檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟中,只有7件是食品藥品安全領(lǐng)域的案件,占全部案件的1.1%。[1]從該數(shù)據(jù)分析來看,食品藥品安全領(lǐng)域的案件較之生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的475件,數(shù)量少之又少。

在我國,消費(fèi)者協(xié)會和國家檢察機(jī)關(guān)是依法可以提起消費(fèi)公益訴訟的主體。消費(fèi)者協(xié)會作為原告和我國國情是分不開的,中國消費(fèi)者協(xié)會為監(jiān)督商品和服務(wù)、保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益而設(shè)立,所以具備主體的適格性。[2]中國消費(fèi)者協(xié)會有中央的財(cái)政撥款,具有提起消費(fèi)公益訴訟的能力。同時,為解決消費(fèi)者組織在一些情形下無力進(jìn)行消費(fèi)公益訴訟、消極對待公益訴訟的難題,法律賦予國家檢察機(jī)關(guān)在食品藥品安全領(lǐng)域提起訴訟的權(quán)利。但法律只規(guī)定了國家檢察機(jī)關(guān)在沒有法律規(guī)定的組織提起訴訟時才可以提起訴訟,這體現(xiàn)了國家檢察機(jī)關(guān)提起消費(fèi)公益訴訟的補(bǔ)充性、謙抑性。

但是,只有消費(fèi)者協(xié)會和國家檢察機(jī)關(guān)作為原告存在較大的弊端。一是消費(fèi)者協(xié)會是我國政府批準(zhǔn)設(shè)立的全國性社會團(tuán)體,運(yùn)行資金主要來源于政府財(cái)政撥款,其往往掛靠在相應(yīng)級別的工商部門下,具有“半官方”的性質(zhì),缺乏靈活性,難以攻擊新型、復(fù)雜的侵權(quán)。[3]當(dāng)國家的消費(fèi)政策或當(dāng)?shù)氐南M(fèi)保護(hù)政策侵害消費(fèi)者利益時,消費(fèi)者協(xié)會可能會過多考慮政府的因素而忽略消費(fèi)者的合法權(quán)益。二是法律規(guī)定省級以上消費(fèi)者協(xié)會有權(quán)提起訴訟,我國省級以上消費(fèi)者協(xié)會過少,面對全國眾多的侵害消費(fèi)者權(quán)益的行為,不能做到面面俱到。三是國家檢察機(jī)關(guān)作為國家機(jī)關(guān),對于消費(fèi)者的實(shí)際訴求了解較少,并因其提起訴訟的謙抑性而不能第一時間提起訴訟，以保護(hù)消費(fèi)者。因此,將公共利益的維護(hù)全部寄托在少數(shù)組織身上是不切實(shí)際的,我國消費(fèi)公益訴訟的原告范圍過于局限，導(dǎo)致無法有效保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。

二、消費(fèi)公益訴訟原告主體范圍的擴(kuò)張

(一)公益訴訟的產(chǎn)生對“直接利害關(guān)系人”理論的挑戰(zhàn)

在訴訟法理論中,對于原告的資格,通說采用“當(dāng)事人適格理論”,即在具體的訴訟中,有資格以自己的名義成為原告或被告,因此受到案件判決約束的當(dāng)事人。[4]根據(jù)該理論,只有案件的“直接利害關(guān)系人”才能成為原告。但是在有些案件中,受害人不是特定的“直接利害關(guān)系人”,而是一個群體,涉及到“公共利益”,如劣質(zhì)商品的銷售不僅會危害購買商品的消費(fèi)者權(quán)益,而且也潛在地危害著全體消費(fèi)者的權(quán)益。在侵害消費(fèi)者公共利益的案件中,僅允許“直接利害關(guān)系人”對侵權(quán)行為提起訴訟存在種種弊端:第一,提起訴訟的成本較高。消費(fèi)公益訴訟中受到侵害的人數(shù)雖多,但是每個人的損失較少,導(dǎo)致訴訟費(fèi)用等可能超過自身損失。第二,訴訟雙方的力量懸殊。消費(fèi)者是弱勢群體,不能與商品服務(wù)提供者的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和信息資源相抗衡。第三,對潛在受害者的保護(hù)不周。對于消費(fèi)者公共利益的侵害,往往存在潛在的受害者,即使某些受害人的訴訟請求得以實(shí)現(xiàn),潛在受害人的利益卻得不到有效的保障。

(二)公益訴訟原告范圍擴(kuò)張的理論

傳統(tǒng)的當(dāng)事人適格理論不能適應(yīng)社會的發(fā)展,對于新出現(xiàn)的公益訴訟無法解釋。公益訴訟制度出現(xiàn)后,一些學(xué)說也相繼為該制度提供理論支撐:一是訴的利益理論,訴的利益是原告謀求判決時的利益,只要有訴的利益,就可以被認(rèn)為是適格當(dāng)事人。[5]二是公益訴權(quán)理論,是指在社會公益遭到損害,從而使得個人利益因共同利益遭到破壞而不能實(shí)現(xiàn)的情況下,人們有權(quán)提起公益訴訟,保護(hù)個人利益在公共利益實(shí)現(xiàn)時而得以救濟(jì)。三是訴訟信托理論,是指全體國民交給國家信托管理的公共利益受到侵害時,國家有義務(wù)保護(hù)信托的公共利益不受侵害,由于國家不可能事事都親自起訴,于是將訴權(quán)分配給檢察機(jī)關(guān)以及法律規(guī)定的社會組織來具體實(shí)行。[6]上述三種理論是公益訴訟原告范圍擴(kuò)張的理論根基,其中公益訴權(quán)理論解釋了公民擁有公益訴權(quán),可以提起公益訴訟;訴訟信托理論為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、組織提起公益訴訟提供了理論支撐。

(三)公民擁有提起消費(fèi)公益訴訟的權(quán)利

在消費(fèi)公益訴訟中,無論是法律規(guī)定的社會組織還是國家檢察機(jī)關(guān),均是基于公民的委托或信托提起消費(fèi)公益訴訟的。公民個人是社會公共利益的載體,是公共利益的直接受益人和直接受害者。[7]因此,公民應(yīng)當(dāng)是公共利益訴求的行使者,不能否認(rèn)公民在理論上有公共利益的訴權(quán)。公益訴權(quán)理論說明個人利益在公共利益實(shí)現(xiàn)時而得以救濟(jì),而公共利益同樣依賴公民個體行使公益訴權(quán)來實(shí)現(xiàn)。公益訴訟并不意味著是“公權(quán)機(jī)關(guān)訴訟”,而是訴訟目的是為了公共利益。公共利益是由萬千公民的“私益”集合而成。消費(fèi)公益訴訟鼓勵公民參與到法律實(shí)施中來是法治的應(yīng)有之義。公共利益的實(shí)現(xiàn)授權(quán)給私主體來實(shí)現(xiàn),其效果比只授權(quán)給政府部門或社會組織來實(shí)現(xiàn)的效果要好。當(dāng)然,并不是所有公民都愿意行使這項(xiàng)權(quán)利,為大多數(shù)人謀福利的往往是一小部分人,只有將維權(quán)的重任交給有能力的人,才能保證大多數(shù)人的利益得以實(shí)現(xiàn)。

三、域外消費(fèi)者集體訴訟制度對起訴主體的規(guī)定

鑒于消費(fèi)者權(quán)益受侵害的小額分散的特點(diǎn),消費(fèi)者自身難以尋求救濟(jì),域外亦在不斷研究與實(shí)踐群體訴訟制度。美國的消費(fèi)者集體訴訟制度、以德國和法國為代表的消費(fèi)者團(tuán)體訴訟制度、英國的檢舉人訴訟制度是域外消費(fèi)群體訴訟制度的代表模式,三種模式雖有不同,卻均能有力地保障消費(fèi)者的權(quán)益。在歐洲大陸,以德國為代表的國家基于訴訟信托理論,將具有共同利益的眾多法律主體提起訴訟的權(quán)利“信托”給具有公益性質(zhì)的社會團(tuán)體,比如賦予消費(fèi)者團(tuán)體訴權(quán)。英國的群體訴訟制度主要由檢察長提起,檢察長為“檢舉人”,也稱為“檢舉人訴訟”。此時檢察長代表國王,阻止違法行為,維護(hù)公眾利益。

現(xiàn)代意義上的公益訴訟制度發(fā)源于美國,美國的消費(fèi)者集體訴訟極具特色,強(qiáng)調(diào)公民在訴訟中的重要作用。所謂集體訴訟制度,是指在一個大規(guī)模的群體與一個事實(shí)有利害關(guān)系的場合,一人或數(shù)人可以作為代表，而不必聯(lián)合集體中的每一個成員起訴的一種訴訟方式。[8]美國的集體訴訟制度規(guī)定于1996年的《聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則》(Federal Rules of Civil Procedure)第二十三條。該條文從集體訴訟的起訴條件、通知程序、律師費(fèi)用等方面作了詳細(xì)規(guī)定。美國的消費(fèi)者集體訴訟具有以下特點(diǎn):第一,訴訟代表人必須是集體中的一員,而且不必經(jīng)過所有利害關(guān)系人的同意即可代表全體成員進(jìn)行訴訟。第二,“明示退出、默示加入”規(guī)則。集體成員在收到法院通知后,可以“明示退出訴訟”,如果成員不提出退出的要求,則集體訴訟的法律后果將對他們產(chǎn)生法律效力,其個人亦失去了另行起訴的權(quán)利。第三,實(shí)行懲罰性賠償制度。第四,“勝訴酬金制度”的運(yùn)用激發(fā)律師動力。所謂“勝訴酬金制度”,即律師只會在訴訟勝利時收取報酬,報酬可達(dá)當(dāng)事人獲得賠償金額的三分之一,由于美國施行懲罰性賠償制度,往往金額巨大,所以律師的酬金也便是巨額報酬。因此在實(shí)踐中,美國的集體訴訟常常由富有經(jīng)驗(yàn)的律師發(fā)起,律師往往主動去尋找可能產(chǎn)生的集體訴訟糾紛，并征集集體訴訟的成員。美國消費(fèi)者集體訴訟允許公民作為原告,大大激發(fā)了公民維權(quán)的熱情,也激勵了律師能夠以自己的專業(yè)知識和社會良知為消費(fèi)者維權(quán),這直接影響了集體訴訟的實(shí)效,集體訴訟的勝訴率大大提高。

從大陸法系和英美法系的消費(fèi)者群體訴訟模式來看,雖然每個國家的法律制度不盡相同,但公民個人、社會團(tuán)體、國家檢察機(jī)關(guān)等作為原告提起消費(fèi)公益訴訟,均擴(kuò)大了傳統(tǒng)意義上的原告范圍,取得了較好的實(shí)踐成果。我們國家的消費(fèi)公益訴訟已經(jīng)確認(rèn)消費(fèi)者協(xié)會和國家檢察機(jī)關(guān)的原告資格,但沒有承認(rèn)公民作為原告的資格,應(yīng)借鑒美國的消費(fèi)者集體訴訟模式,讓公民可以在消費(fèi)公益訴訟中發(fā)揮其不可替代的作用。

四、確定公民提起消費(fèi)公益訴訟原告資格的意義

(一)公民提起消費(fèi)公益訴訟與代表人訴訟的不同價值

由于同樣具有當(dāng)事人不確定、判決效力具有擴(kuò)張性的特點(diǎn),公民提起的消費(fèi)公益訴訟和當(dāng)事人人數(shù)不確定的代表人訴訟往往被混淆,實(shí)際兩者有著很大的不同。兩者的區(qū)別在于:(1)訴訟目的不同。代表人訴訟維護(hù)的是“私益”,而公益訴訟是為了維護(hù)社會公共利益。(2)“直接利害關(guān)系”限制不同。代表人訴訟提起主體必須與案件有“直接利害關(guān)系”,而公益訴訟突破了“直接利害關(guān)系”的限制。(3)訴訟程序不同。代表人訴訟仍然需要其他權(quán)利受侵害者參與訴訟活動,如權(quán)利登記、投票推選、確認(rèn)訴訟行為等,而公民提起消費(fèi)公益訴訟允許其他權(quán)利受侵害者默示同意公益訴訟代表人的訴訟行為。

(二)公民提起消費(fèi)公益訴訟可以彌補(bǔ)“官方組織”提起消費(fèi)公益訴訟的不足

我國法律已經(jīng)規(guī)定了省級以上消費(fèi)者協(xié)會和國家檢察機(jī)關(guān)可以提起消費(fèi)公益訴訟,但是在司法實(shí)踐中運(yùn)用效果差強(qiáng)人意。省級以上消費(fèi)者協(xié)會、國家檢察機(jī)關(guān)“高高在上”,并沒有貼近消費(fèi)者的生活,對于許多侵害消費(fèi)者的行為沒有及時保護(hù)。消費(fèi)者協(xié)會、國家檢察機(jī)關(guān)代表著政府監(jiān)管,如果將公益訴權(quán)完全交給一個具有“半官方”性質(zhì)的組織和一個“官方”國家機(jī)構(gòu)明顯不妥,平行于政府救濟(jì)消費(fèi)者的一條渠道也就喪失了;另外，訴訟提起主體“一元化”也會導(dǎo)致壟斷,出現(xiàn)訴訟不積極、利益交易等行為。[9]消費(fèi)者是商品的購買者,對于加害方的侵權(quán)行為、造成的損害后果最為清楚,掌握著最一手的證據(jù)和信息,具有消費(fèi)者協(xié)會、國家檢察機(jī)關(guān)不具有的優(yōu)勢。

(三)公民提起消費(fèi)公益訴訟可以充分發(fā)揮律師的作用

賦予公民消費(fèi)公益訴訟原告資格可以發(fā)揮律師在消費(fèi)公益訴訟中的重要作用。在美國,律師在集體訴訟中發(fā)揮著不可替代的作用,律師具有專業(yè)能力和職業(yè)便利,也往往因?yàn)閯僭V后可以得到報酬而全心全意地為消費(fèi)者謀取司法救濟(jì)，同時也并不排除律師基于正義理念而為消費(fèi)者群體維權(quán)。當(dāng)然,對律師可以在消費(fèi)公益訴訟中獲利的批評也有很多,認(rèn)為消費(fèi)公益訴訟最后被濫用,淪為律師獲利的工具。但律師濫訴的行為完全可以依靠制度設(shè)計(jì)、法院監(jiān)管而規(guī)避。通過勝訴酬金制的激勵使律師為消費(fèi)者群體服務(wù)的積極影響超過其帶來的負(fù)面意義。賦予公民消費(fèi)公益訴訟原告資格后,律師可以以公民身份提起訴訟,向社會征集權(quán)益受侵害的消費(fèi)者,利用專業(yè)知識為消費(fèi)者維權(quán)。

五、公民提起消費(fèi)公益訴訟的實(shí)現(xiàn)路徑

公民提起消費(fèi)公益訴訟的實(shí)現(xiàn)路徑是:代表某個侵權(quán)案件消費(fèi)者整體利益的公民(包括律師),以公民身份提起訴訟。這時,該公民在法律上成為該案件所有消費(fèi)者的代表,亦即“公益訴訟代表人”,為該案件所有消費(fèi)者的共同利益參與訴訟活動,法院應(yīng)當(dāng)向社會通知該案件的基本情況。消費(fèi)公益訴訟應(yīng)采取“默示加入,明示退出”的模式。在法院對案件進(jìn)行通知后,對于公益訴訟代表人所代表的權(quán)益受侵害的全體消費(fèi)者成員,如果沒有提出質(zhì)疑和退出,就視為默示加入了該訴訟,并對該公益訴訟代表人的訴訟地位與訴訟行為進(jìn)行了認(rèn)可。并不是所有的權(quán)利受侵害者都有熱情和能力提起訴訟,消費(fèi)公益訴訟既允許一部分人基于公共利益代表大多數(shù)人維權(quán),也允許一部分人享受他人提起訴訟后勝訴所得到的救濟(jì)。

公民為他人利益或者公共利益進(jìn)行維權(quán)時,進(jìn)行濫訴、虛假訴訟行為的行為可能會發(fā)生,因此要在訴訟程序和訴訟所得賠償分配問題上做好相關(guān)規(guī)定,避免上述行為。法院是消費(fèi)公益訴訟的受理機(jī)構(gòu),因此法院應(yīng)當(dāng)確立公民提起消費(fèi)公益訴訟的立案標(biāo)準(zhǔn),對公民的訴訟動機(jī)、訴訟能力等進(jìn)行限制規(guī)定。比如,法律可以規(guī)定公益訴訟代表人起訴時所代表的原告的最低人數(shù)限制(如最低五十人)。同時應(yīng)當(dāng)設(shè)立消費(fèi)公益訴訟基金,將每次訴訟之后獲勝取得的利益設(shè)立為信托財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的賠償基金,消費(fèi)者可以按照法院確定的標(biāo)準(zhǔn),以自身所受的損失領(lǐng)取賠償金,該基金要求受害者在規(guī)定的期限之內(nèi)領(lǐng)取。[10]具體分配方式為:首先發(fā)布公告征集受害者,受害者憑借憑證,以其受害的程度按比例領(lǐng)取賠償金。如果前來領(lǐng)取賠償金的消費(fèi)者領(lǐng)取賠償金后仍有剩余,則將這部分賠償金存入公益基金,繼續(xù)用于消費(fèi)者身上。