生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)責(zé)任制度的規(guī)范化展開(kāi)
——刑事制裁、民事賠償和生態(tài)補(bǔ)償有機(jī)銜接

□李 棟，顧 偉

(廣東司法警官職業(yè)學(xué)院，廣東 廣州 510520)

一、問(wèn)題的提出

2015年年底到2016年初，江蘇常州外國(guó)語(yǔ)學(xué)校數(shù)百名學(xué)生先后出現(xiàn)皮炎、濕疹、支氣管炎、白細(xì)胞減少、血液指標(biāo)異常等身體狀況，而這些都源于這塊土地的“前任使用人”：江蘇常隆化工有限公司、常宇化工有限公司、常州市華達(dá)化工廠(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“毒地直接造成者”)。(1)新華網(wǎng).“常州毒地案”二審宣判：涉事企業(yè)被判向公眾道歉[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/legal/2018-12/28/c_1123916817.htm，2020-08-23.這三家化工廠在該塊土地上生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)期間，大量使用有毒有害、乃至劇毒高害的化工原料，致使該塊土地及地下水被嚴(yán)重污染而成為“毒地”。正因?yàn)槿绱?，這次事件也被稱(chēng)為“常州毒地事件”。在“常州毒地事件”爆發(fā)之后，中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)與北京市朝陽(yáng)區(qū)自然之友環(huán)境研究所(以下合稱(chēng)“公益組織”)對(duì)毒地的“始作俑者”，即上述三家化工廠提起公益訴訟，要求三家毒地直接造成者承擔(dān)“毒地”土壤和地下水的修復(fù)費(fèi)用合計(jì)3.773億元。然而，在生態(tài)環(huán)境的加害方及加害事實(shí)都確切無(wú)疑的情況下(2)常州市中級(jí)人民法院在一審判決書(shū)中認(rèn)定“常隆公司、常宇公司、華達(dá)公司在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)期間污染了案涉地塊土壤和地下水”，詳見(jiàn)(2016)蘇04民初214號(hào)判決書(shū)；江蘇省高級(jí)人民法院在二審判決書(shū)中認(rèn)定“案涉地塊土壤、地下水污染與產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程或事故狀態(tài)時(shí)所產(chǎn)生的跑、冒、滴、漏以及物料存放、廢水排放、廢物廢液管理不規(guī)范有密切關(guān)聯(lián)。在三個(gè)廠區(qū)都發(fā)現(xiàn)有工業(yè)固體廢物填埋，場(chǎng)地拆遷后三個(gè)廠區(qū)均有未處理完的生產(chǎn)廢水遺留在廠區(qū)地面的坑里，且地面均遺存物料。特別是常隆公司在搬遷過(guò)程中發(fā)生過(guò)廢液傾倒導(dǎo)致局部土壤嚴(yán)重污染的情況”，詳見(jiàn)(2017)蘇民終232號(hào)民事判決書(shū)。，公益組織要求確定生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)責(zé)任的責(zé)任方的道路卻并不平坦。一審法院常州市中級(jí)人民法院以“涉案地塊的環(huán)境污染修復(fù)工作已經(jīng)由常州市新北區(qū)政府組織開(kāi)展、環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制”為由判決公益組織“敗訴并承擔(dān)高達(dá)189萬(wàn)元的案件受理費(fèi)”(3)詳見(jiàn)(2016)蘇04民初214號(hào)民事判決書(shū)。。二審法院江蘇省高級(jí)人民法院更是直接認(rèn)為“因無(wú)法確定后續(xù)治理所需費(fèi)用的具體數(shù)額，本案尚不具備判決被上訴人(三家毒地直接造成者)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的條件”。(4)詳見(jiàn)(2017)蘇民終232號(hào)民事判決書(shū)一審、二審判決的結(jié)果引起群眾一片嘩然(5)搜狐社論.常州毒地風(fēng)波，徒勞的憤怒等待中國(guó)式結(jié)局[EB/OL].http://star.news.sohu.com/s2016/editorial-59/，2020-08-23.，我國(guó)學(xué)者更是直指“常州毒地案”一審判決在社會(huì)諸多方面的影響都是消極的，是對(duì)環(huán)保組織的懲罰、不符合黨和國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略要求(6)王明遠(yuǎn).常州毒地案一審判決在社會(huì)諸多方面的影響都是消極的[EB/OL].http://www.cbcgdf.org/NewsShow/4936/1037.html，2020-08-23.。所幸的是，在公益組織和律師的不斷努力下，最高人民法院于2020年3月19日下發(fā)《民事裁定書(shū)》認(rèn)定“原判決、裁定適用法律確有錯(cuò)誤”(7)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第200條，當(dāng)事人的申請(qǐng)符合下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)再審：(六)原判決、裁定適用法律確有錯(cuò)誤的。并決定對(duì)“毒地案件”予以提審(8)詳見(jiàn)(2019)最高法民申1168號(hào)民事裁定書(shū)。，讓該案在“低迷不振”的狀態(tài)下又重新看到期望。

該案的一波三折折射出當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)責(zé)任制度的痛點(diǎn)和難點(diǎn)所在，對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)而言，應(yīng)當(dāng)采取事前預(yù)防與保護(hù)的方式，還是事后懲罰與修復(fù)的方式；對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任者的確定，該采取“損害者擔(dān)責(zé)”“獲益者擔(dān)責(zé)”還是政府兜底擔(dān)責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)。此外，在“毒地案件中”，要求三家直接造成“毒地”的化工廠承擔(dān)責(zé)任的聲音中不乏民眾和公益組織的聲音，卻唯獨(dú)缺少檢察機(jī)關(guān)的聲音與話語(yǔ)，這不得不令人反思。檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)中的地位、責(zé)任到底如何確定；單純民事賠償或民事賠償與刑事制裁并行的進(jìn)路，是否能有效契合生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的雙重面向需要，都值得探究。正如“毒地案件”所呈現(xiàn)出來(lái)的情況，地方政府承擔(dān)了治理的責(zé)任、費(fèi)用，涉事企業(yè)作為“毒地”的直接造成者卻未承擔(dān)半分責(zé)任；民事賠償難以得到一審、二審法院的認(rèn)可，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)缺少刑事制裁手段、生態(tài)補(bǔ)償手段的有效保護(hù)，等等。

窺一斑而知全豹，“毒地案件”幾乎將我國(guó)生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度在實(shí)踐中的亂象和窘?jīng)r暴露無(wú)遺。而這到底是立法之失，還是執(zhí)法與司法之過(guò)？只有厘清這些問(wèn)題背后的源頭所在，才能有的放矢、對(duì)癥下藥。有鑒于此，本文嘗試從公共利益代表主體、責(zé)任主體、行為時(shí)間、手段方式等方面對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)責(zé)任制度進(jìn)行規(guī)范化展開(kāi)，在此基礎(chǔ)上嘗試構(gòu)建具有現(xiàn)實(shí)可行性與針對(duì)性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，以期能為當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的實(shí)踐提供智識(shí)支持，力求于時(shí)有益、于事有補(bǔ)。

二、生態(tài)環(huán)境中“保護(hù)-修復(fù)”面向的割裂

(一)單一手段的選擇割裂“保護(hù)-修復(fù)”雙重面向

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第六章規(guī)定了生態(tài)環(huán)境污染者需要承擔(dān)罰款、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治、停業(yè)關(guān)閉等行政責(zé)任，而《刑法》第六章“妨害社會(huì)管理秩序罪”第六節(jié)“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”專(zhuān)節(jié)規(guī)定了污染環(huán)境罪、非法處置進(jìn)口的固體廢物罪等罪名對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的行為予以規(guī)制。由不同機(jī)關(guān)根據(jù)環(huán)境破壞者對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的損害程度采取不同的手段，既是我國(guó)行政違法與刑事犯罪二元立法模式下的必然選擇，又能達(dá)到“輕重有序”的效果。但是，這一不同機(jī)關(guān)“各司其職”的職能分工看似美好，卻容易造成“各自為政”的窘?jīng)r。而實(shí)踐中，因?yàn)榈胤奖Ｗo(hù)主義、地方經(jīng)濟(jì)等因素的考量，容易造成依賴(lài)行政行為、人為模糊刑事執(zhí)法與行政執(zhí)法的界限，變相縱容以行政處罰代替刑事處罰、弱化刑事立法與司法權(quán)威的情況。[1]對(duì)此，我國(guó)有學(xué)者在對(duì)環(huán)境領(lǐng)域的“行政執(zhí)法”向“刑事司法”移送過(guò)程中的“斷裂”現(xiàn)象進(jìn)行研究后，發(fā)現(xiàn)其中最為重要的原因在于“監(jiān)督失靈”。[2]與此同時(shí)，行政手段的價(jià)值取向在于“懲罰”與“保護(hù)”，通過(guò)責(zé)令整改、限制生產(chǎn)的方式來(lái)達(dá)到減少生態(tài)環(huán)境損害、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的；但刑事手段的價(jià)值取向則更側(cè)重于“懲罰”，在違法成本小于違法收益的時(shí)候，不僅不能通過(guò)“懲罰”達(dá)到有效抑制生態(tài)環(huán)境破壞的行為，也無(wú)助于已遭受損害的生態(tài)環(huán)境的修復(fù)。

同時(shí)，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中行政執(zhí)法與刑事司法“兩法銜接”的難題始終懸而未決，也割裂了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政手段與刑事手段的銜接。由于我國(guó)《刑法》所規(guī)定的污染環(huán)境類(lèi)犯罪屬于行政犯，即犯罪的認(rèn)定受到作為前置法的行政法律法規(guī)的影響，而理論上對(duì)于該堅(jiān)持刑法的獨(dú)立性還是基于保障法性質(zhì)的從屬性仍莫衷一是。在理論尚且難以得出一致結(jié)論的情況下，遑論學(xué)術(shù)理論為司法實(shí)務(wù)提供智識(shí)支撐。

(二)代表主體的擇一割裂“保護(hù)-修復(fù)”雙重面向

生態(tài)環(huán)境的懲罰主體有行政機(jī)關(guān)和刑事機(jī)關(guān)各司其職，盡管存在行政手段與刑事手段的銜接問(wèn)題，但尚不至于出現(xiàn)主體不明的問(wèn)題。但是，旨在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的公益訴訟的代表主體卻至今仍存在責(zé)任主體范圍、優(yōu)先性等問(wèn)題，直接影響到環(huán)境公益訴訟的有效提起和生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》賦予了適格環(huán)保組織的代表主體資格，《檢察院組織法》則賦予了檢察機(jī)關(guān)的代表主體資格。但是，是否對(duì)于所有的生態(tài)環(huán)境損害案件都有且有這兩個(gè)代表主體、這兩個(gè)代表主體是否具有優(yōu)先性等問(wèn)題卻始終懸而未決。與此同時(shí)，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，在吉林等7個(gè)省市展開(kāi)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的試點(diǎn)，由國(guó)務(wù)院授權(quán)省級(jí)、市地級(jí)政府作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，而省級(jí)、市地級(jí)政府可指定相關(guān)部門(mén)或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作。據(jù)此，省級(jí)、市地級(jí)政府及其指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)均有權(quán)作為賠償權(quán)利人針對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的賠償義務(wù)人提起訴訟，并展開(kāi)賠償磋商。這意味著行政機(jī)關(guān)也具備生態(tài)環(huán)境損害案件的代表資格。此外，檢察機(jī)關(guān)基于職權(quán)要求有義務(wù)、有動(dòng)力針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害事件提起公益訴訟，但環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟卻存在激勵(lì)性不足的問(wèn)題。正如在上海華銳化工有限公司環(huán)境污染民事公益訴訟案件中，雖然有關(guān)部門(mén)刊登了訴前公告，但并未收到任何有關(guān)機(jī)關(guān)或組織要求向法院提起民事公益訴訟的回復(fù)。(9)參見(jiàn)(2018)滬03民初12號(hào)判決書(shū)。此外，也有學(xué)者認(rèn)為以環(huán)保組織作為提起公益訴訟的代表存在道德風(fēng)險(xiǎn)，容易導(dǎo)致環(huán)保組織為了牟利而提起公益訴訟或以公益訴訟作為手段對(duì)企業(yè)進(jìn)行威脅。[3]相比之下，國(guó)外立法例通常認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的代表主體資格具有優(yōu)先性，而環(huán)保組織僅在行政機(jī)關(guān)拒絕執(zhí)法或窮盡行政程序后才具備代表主體資格。[4]

事實(shí)上，如何確定適格代表主體的難題不僅普遍存在于普通的生態(tài)環(huán)境污染案件中，也是海洋生態(tài)環(huán)境污染事件中所難以回避的難題。[5]根據(jù)我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》(10)《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第二款：對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。的規(guī)定，提出損害賠償要求的主體是“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)”。實(shí)務(wù)中便不乏有法院(11)參見(jiàn)(2016)粵09民初122號(hào)判決書(shū)。據(jù)此將海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟的原告限定為“海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)”，而拒絕承認(rèn)普通生態(tài)環(huán)境污染的適格社會(huì)組織、乃至檢察機(jī)關(guān)。事實(shí)上，海洋環(huán)境相對(duì)于生態(tài)環(huán)境而言是特殊與一般的關(guān)系，而《海洋環(huán)境法》相對(duì)于《環(huán)境保護(hù)法》而言也是特殊與一般的關(guān)系，因此，《環(huán)境保護(hù)法》的一般性規(guī)定應(yīng)當(dāng)是《海洋環(huán)境法》的補(bǔ)充。此外，在作為特別法的《海洋環(huán)境法》做了特殊性的“增加規(guī)定”時(shí)并不排除作為一般法的《環(huán)境保護(hù)法》所做的“基礎(chǔ)性規(guī)定”的適用。就海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟而言，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為《海洋環(huán)境法》增加了“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)”作為代表主體、與檢察機(jī)關(guān)一同成為“國(guó)家公權(quán)力”的代表方，而這一“代表主體”的增加也并未改變我國(guó)“公權(quán)代表主體”與適格社會(huì)組織這一“私權(quán)代表主體”共同作為環(huán)境公益訴訟的代表主體的雙主體格局。相反，這一規(guī)定是從海洋環(huán)境的特殊性出發(fā)更有針對(duì)性地補(bǔ)充、完善了海洋環(huán)境公益訴訟的代表主體范圍。在代表主體范圍、優(yōu)先性等問(wèn)題既未為立法所明確，又未在司法實(shí)務(wù)中取得共識(shí)的情況下，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)面向不時(shí)存在被割裂的風(fēng)險(xiǎn)：一罰了之的處理方式僅能間接達(dá)到“保護(hù)”的面向，而“修復(fù)”的面向則往往被忽視。

(三)責(zé)任主體的模糊割裂“保護(hù)-修復(fù)”雙重面向

生態(tài)環(huán)境修復(fù)保護(hù)主體的確定受“開(kāi)發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)、受益者補(bǔ)償、污染者付費(fèi)”原則的支配，這是平衡生態(tài)環(huán)境關(guān)聯(lián)方之間利益以更好保護(hù)生態(tài)環(huán)境、追求社會(huì)公平的需要，但客觀上也帶來(lái)生態(tài)環(huán)境責(zé)任主體的模糊性。正如在“常州毒地事件”中，實(shí)際導(dǎo)致?lián)p害的三家毒地直接造成者作為“破壞者”理應(yīng)承擔(dān)賠償與恢復(fù)責(zé)任，但地方政府、社區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)從這三家企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中獲得稅收、就業(yè)機(jī)會(huì)、消費(fèi)機(jī)會(huì)等利益，是否也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)償責(zé)任則不無(wú)疑問(wèn)。

與此同時(shí)，生態(tài)環(huán)境損害具有累積性、變動(dòng)性、延后性等特點(diǎn)，如何確定責(zé)任主體的目標(biāo)范圍、責(zé)任能力、責(zé)任范圍等都是司法實(shí)踐所面臨的挑戰(zhàn)和難題。[6]在這三家企業(yè)投產(chǎn)經(jīng)營(yíng)之前的企業(yè)，是否也需要對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境、造成“毒地”的后果承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任？而地方政府是否因“收回土地并采取修復(fù)措施”而成為“毒地”治理的責(zé)任方？這些問(wèn)題都是確定生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)中所難以回避的問(wèn)題。此外，不僅生態(tài)環(huán)境損害的鑒定要求專(zhuān)業(yè)性，生態(tài)環(huán)境的修復(fù)更是需要高度的專(zhuān)業(yè)性，而涉事企業(yè)或個(gè)人往往不具備修復(fù)能力。正如在上海華銳化工有限公司環(huán)境污染民事公益訴訟案件中，法院認(rèn)為后續(xù)修復(fù)工作必須由具有專(zhuān)業(yè)資質(zhì)機(jī)構(gòu)完成，而該案被告(環(huán)境破壞者)亦自認(rèn)缺乏修復(fù)能力，因此，法院判定由被告承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用。(12)參見(jiàn)(2018)滬03民初12號(hào)判決書(shū)。實(shí)踐中，對(duì)于環(huán)境修復(fù)的工作往往需要委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，而修復(fù)費(fèi)用所具有的長(zhǎng)期性、與賠償費(fèi)用的不等性等問(wèn)題，往往也超出了生態(tài)環(huán)境破壞者的承受能力。此時(shí)，生態(tài)環(huán)境的修復(fù)則難以避免被輕視和降低修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的命運(yùn)。事實(shí)上，損害賠償只是手段，修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境才能真正救濟(jì)受損的環(huán)境利益。[7]單純的賠償并不能直接帶來(lái)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，而生態(tài)環(huán)境的修復(fù)者也不僅局限于加害方，而是涵攝政府、社會(huì)等受益方。只有明確責(zé)任主體范圍及各自在生態(tài)環(huán)境修復(fù)中的責(zé)任程度，才能兼顧生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)面向。

三、生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的規(guī)范化展開(kāi)

(一)私權(quán)與公權(quán)：首要責(zé)任與補(bǔ)充責(zé)任

眾所周知，加害者承擔(dān)賠償責(zé)任是天經(jīng)地義的原則，也最符合樸素的價(jià)值觀。企業(yè)污染導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量下降，由國(guó)家承擔(dān)環(huán)境治理成本，由公眾被動(dòng)接受環(huán)境污染危害的現(xiàn)象是不公平的。[8]但是，從“常州毒地事件”中卻引申出一個(gè)不是問(wèn)題的問(wèn)題：生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任到底該由誰(shuí)承擔(dān)。這個(gè)問(wèn)題看似不是問(wèn)題，卻是一個(gè)實(shí)際上難以解答的大問(wèn)題。實(shí)際上，要回答這個(gè)問(wèn)題必須先厘清污染者承擔(dān)的責(zé)任的性質(zhì)。毫無(wú)疑問(wèn)，污染者承擔(dān)賠償責(zé)任幾乎是不證自明的“真理”，而賠償責(zé)任的承擔(dān)方式也可以采取直接修復(fù)、替代性修復(fù)、賠款等方式。但是，要實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)卻并不僅僅涉及污染者這一單一的加害方角色，而是還涉及受益方、社會(huì)管理方(政府)等角色。環(huán)境修復(fù)作為涉及公共利益的具有高度專(zhuān)業(yè)性的活動(dòng)，需要公權(quán)主體、公共機(jī)構(gòu)的介入，來(lái)形成區(qū)別于私人利益的公共利益衡量與保護(hù)機(jī)制。[9]反觀域外，同為大陸法系國(guó)家的德國(guó)和日本，在面對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償時(shí)也采取了截然不同的解決進(jìn)路：德國(guó)由國(guó)家主導(dǎo)生態(tài)環(huán)境損害賠償、而日本則通過(guò)民事司法途徑來(lái)解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問(wèn)題。[10]

首先，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主體包括加害方、受益方、管理方多種角色。其中，加害方承擔(dān)賠償責(zé)任，受益方也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，管理方在監(jiān)督不力的情況下需要因監(jiān)督過(guò)失而承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任、在無(wú)過(guò)失的情況下也因社會(huì)管理者的角色而需要承擔(dān)兜底性的責(zé)任。其次，私權(quán)主體往往存在客觀上履行不能的情況，而生態(tài)環(huán)境是關(guān)系全社會(huì)、全世代的權(quán)益，此時(shí)，國(guó)家和社會(huì)不得不承擔(dān)兜底性的責(zé)任。以土壤修復(fù)為例，雖然首要原則依然是“污染者負(fù)擔(dān)”原則，但污染者可能存在責(zé)任能力不足的問(wèn)題。正是由于個(gè)人對(duì)于生態(tài)環(huán)境修復(fù)存在能力不足的問(wèn)題，此時(shí)便需要由其他更有能力的承擔(dān)者來(lái)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)責(zé)任，而具備這個(gè)能力的主體也只剩下社會(huì)或國(guó)家。再次，生態(tài)環(huán)境損害有別于普通的民事?lián)p害，并不是簡(jiǎn)單適用“恢復(fù)原狀”就能達(dá)到法律規(guī)范的目的?；謴?fù)僅僅指恢復(fù)到原有的狀態(tài)，但原有的狀態(tài)不一定是理想的狀態(tài)；而修復(fù)則更傾向于還原到無(wú)損害的狀態(tài)，既包括破壞者造成的損害，也包括因自然原因造成的損害。生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域不能簡(jiǎn)單適用侵權(quán)上的“恢復(fù)原狀”責(zé)任，其原因不僅在于生態(tài)環(huán)境缺乏明確的范圍、穩(wěn)定的狀態(tài)、確定的原狀，更在于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目的在于維持生態(tài)環(huán)境處于一個(gè)良好的狀態(tài)，這個(gè)目的已經(jīng)超出單純的“不受非法侵害”的要求，而是上升到“防止生態(tài)環(huán)境的降低”層面。最后，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)還會(huì)導(dǎo)致隱形的受害者：因限制資源開(kāi)放、被限定土地使用類(lèi)型等措施而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件受限的主體。對(duì)于這部分主體，需要通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞絹?lái)彌補(bǔ)他們?yōu)樯鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)作出的犧牲，也唯有此，才能保證各地區(qū)人民平等的發(fā)展權(quán)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)治理成本共擔(dān)和收益共享，是增強(qiáng)不同地區(qū)參與生態(tài)治理的動(dòng)力。[11]而生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建，也勢(shì)必?cái)U(kuò)大承擔(dān)生態(tài)環(huán)境責(zé)任的主體范圍?？v觀國(guó)外立法，生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體既包括資源開(kāi)發(fā)方/環(huán)境破壞方，也包括國(guó)家和個(gè)人等間接享有與資源有關(guān)的權(quán)益方/受益方。[12]

正是基于以上種種原因，由加害方這一私權(quán)主體或國(guó)家這一公權(quán)主體承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)責(zé)任都不具有現(xiàn)實(shí)可行性。因此，需要通過(guò)加害方、受益方等私權(quán)主體，以及國(guó)家這一公權(quán)主體相結(jié)合，才能有效保障生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)。政府承擔(dān)生態(tài)環(huán)境治理和優(yōu)化的主要義務(wù)，生態(tài)環(huán)境污染者承擔(dān)環(huán)境修復(fù)的直接責(zé)任。[13]當(dāng)然，在雙主體的情況下，需要區(qū)分首要責(zé)任方與補(bǔ)充責(zé)任方。具體而言，在有加害方的情況下，應(yīng)當(dāng)由加害方承擔(dān)修復(fù)責(zé)任、賠償責(zé)任，再由政府承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任、兜底責(zé)任；在缺乏加害方或加害方無(wú)力履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)的情況下，則應(yīng)當(dāng)由國(guó)家承擔(dān)首要責(zé)任，社會(huì)承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。

(二)懲治與恢復(fù)：懲罰與治理雙管齊下

生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)責(zé)任需區(qū)別展開(kāi)：就保護(hù)面向而言，刑事制裁從特殊預(yù)防與一般預(yù)防的角度為生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，民事賠償對(duì)遭受因破壞生態(tài)環(huán)境行為直接衍生的侵害具體被害人人身權(quán)益與財(cái)產(chǎn)權(quán)益的情況提供保護(hù)；就修復(fù)面向而言，生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制從環(huán)境本身出發(fā)，對(duì)受到侵害的環(huán)境提供修復(fù)。無(wú)論是民事上的懲罰性賠償、行政上的行政處罰、刑事上的制裁，目的都在于懲罰生態(tài)環(huán)境的破壞者，盡管在一定程度上能阻嚇已經(jīng)實(shí)施了生態(tài)環(huán)境損害行為的破壞者及潛在的破壞者實(shí)施進(jìn)一步的生態(tài)環(huán)境加害行為，卻并不能直接對(duì)已經(jīng)遭受損害的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)、修復(fù)。相比之下，要求加害者承擔(dān)賠償責(zé)任、修復(fù)責(zé)任，以及國(guó)家直接采取修復(fù)措施、設(shè)立生態(tài)環(huán)境保護(hù)基金等手段才能直接對(duì)已經(jīng)遭受損害的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。當(dāng)然，如果缺乏懲罰性賠償、行政處罰、刑事制裁等懲罰性手段，則生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)將顯得軟弱無(wú)力。因此，生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)應(yīng)當(dāng)在懲罰性手段與治理性措施兩個(gè)層面上形成合力：由支付賠償性費(fèi)用、提供修復(fù)基金、委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境、采取替代性修復(fù)措施等治理性措施直接作用于生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，并以懲罰性賠償、行政處罰、刑事制裁等強(qiáng)制性手段為治理性措施的順利推進(jìn)提供保障。

單一的刑事制裁、民事賠償或生態(tài)補(bǔ)償手段都難以有效契合生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)雙重面向：刑事制裁重在懲罰行為人而非修復(fù)受損害的環(huán)境法益；民事賠償著眼于對(duì)具體的被害人賠償，本質(zhì)上是對(duì)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)；生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制針對(duì)環(huán)境本身進(jìn)行保護(hù)與修復(fù)，但保護(hù)力度稍顯孱弱。對(duì)環(huán)境法律責(zé)任機(jī)制而言，需要譴責(zé)或懲罰損害環(huán)境權(quán)益的行為人，但更需要的是恢復(fù)與補(bǔ)償受損環(huán)境權(quán)益。[14]習(xí)近平同志在任中共浙江省委書(shū)記之時(shí)便提出“綠水青山就是金山銀山”的科學(xué)論斷。換言之，懲罰或譴責(zé)本身并不是目的，對(duì)未受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)、對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)才是構(gòu)建生態(tài)環(huán)境制度的目的所在。

(三)修復(fù)與賠償：保護(hù)與恢復(fù)各有所重

我國(guó)1979年《環(huán)境保護(hù)法》第32條第2款開(kāi)宗明義地表明“對(duì)嚴(yán)重污染和破壞環(huán)境，引起人員傷亡或者造成農(nóng)、林、牧、漁業(yè)重大損失的單位的領(lǐng)導(dǎo)人員、直接責(zé)任人員或者其他公民，要追究行政責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任，直至依法追究刑事責(zé)任”。這一立法表明國(guó)家對(duì)于環(huán)境的保護(hù)采取了民事責(zé)任(經(jīng)濟(jì)責(zé)任)、行政責(zé)任、刑事責(zé)任并行的全方位保護(hù)體系，但是，這一立法也隱含著一個(gè)嚴(yán)重的傾向：過(guò)于注重對(duì)破壞者的懲罰、賠償，而忽略了對(duì)受害的生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)、修復(fù)。這一立法傾向并非孤例，而僅僅是我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)重視懲罰犯罪而對(duì)受害者保護(hù)重視程度不足的刑事政策的縮影。以刑事領(lǐng)域?yàn)槔覈?guó)通過(guò)《刑法》、“司法解釋”等規(guī)范性文件構(gòu)建了堪稱(chēng)嚴(yán)密的法網(wǎng)，卻至今未曾構(gòu)建起被害人國(guó)家賠償制度，也一直否認(rèn)被害人在刑事附帶民事訴訟中享有精神損害賠償?shù)臋?quán)利。

我國(guó)在應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題上一直沿襲民法的保護(hù)進(jìn)路，但實(shí)踐中層出的新問(wèn)題暴露出民事侵權(quán)制度在環(huán)境問(wèn)題中的乏力。[15]《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》對(duì)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)責(zé)任、費(fèi)用等一系列問(wèn)題進(jìn)行了較為具體的規(guī)定。但是，對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域存在的一些問(wèn)題卻未進(jìn)行有效的厘清與糾偏。例如，錯(cuò)誤地將生態(tài)修復(fù)等同于生態(tài)恢復(fù)，進(jìn)而以民法上的“恢復(fù)原狀”作為生態(tài)修復(fù)責(zé)任的手段、方式；將環(huán)境污染治理“費(fèi)用”等同于生態(tài)修復(fù)的費(fèi)用，導(dǎo)致生態(tài)修復(fù)的實(shí)際成本被錯(cuò)誤限縮。[16]事實(shí)上，民法與環(huán)境法是兩個(gè)不同價(jià)值取向、性質(zhì)迥異的法律領(lǐng)域，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)并不等同于普通個(gè)人法益的保護(hù)，具體而言存在以下差異：首先，生態(tài)環(huán)境權(quán)益涉及全社會(huì)、各地區(qū)、世代間的利益，而個(gè)人法益僅僅涉及少數(shù)個(gè)體之間的權(quán)益；其次，生態(tài)環(huán)境權(quán)益并不滿(mǎn)足于“恢復(fù)原狀”的目標(biāo)，而是需要達(dá)到無(wú)損害狀態(tài)和正常運(yùn)行的目標(biāo)，而個(gè)人法益則以恢復(fù)到受損之前的樣態(tài)為限；最后，生態(tài)環(huán)境權(quán)益常常具有耗時(shí)長(zhǎng)、耗資巨、見(jiàn)效慢等特點(diǎn)，并非一人之力或朝夕之功便可完成，而普通法益相對(duì)而言更具有時(shí)效性的特點(diǎn)。

正是基于生態(tài)環(huán)境的特殊性，要完成生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)需要從多主體、多手段著手。由生態(tài)環(huán)境破壞者直接承擔(dān)修復(fù)責(zé)任能更為直接的實(shí)現(xiàn)對(duì)受損法益的修復(fù)，但生態(tài)環(huán)境的修復(fù)需要高度的專(zhuān)業(yè)性，這意味著破壞者往往并不具備修復(fù)能力。生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)領(lǐng)域難以回避的問(wèn)題是，由于環(huán)境修復(fù)技術(shù)難度愈來(lái)愈高所帶來(lái)的責(zé)任主體與行為主體相分離狀態(tài)。[17]在這種情況下，由破壞者承擔(dān)賠償責(zé)任而非修復(fù)責(zé)任，顯然更有利于生態(tài)環(huán)境的修復(fù)。此外，修復(fù)以可能和必要為前提，否則應(yīng)由污染者直接承擔(dān)賠償責(zé)任。[18]值得注意的是，要求生態(tài)環(huán)境的破壞者承擔(dān)賠償責(zé)任也并不意味著要求涉事企業(yè)對(duì)所有損失、所有修復(fù)措施都承擔(dān)賠償責(zé)任。企業(yè)對(duì)就業(yè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，如果簡(jiǎn)單以企業(yè)造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞為由判決企業(yè)支付高昂環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，不利于維護(hù)環(huán)境正義和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。[19]如何平衡企業(yè)與國(guó)家、社會(huì)之間的責(zé)任范圍也是生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度難以回避的問(wèn)題。

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了生態(tài)環(huán)境污染者需要承擔(dān)罰款、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治、停業(yè)關(guān)閉等責(zé)任，而《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境污染賠償案件的若干規(guī)定》第11條將“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”作為被告(環(huán)境破壞者)所承擔(dān)的民事責(zé)任方式的首位。但是，除《森林法》規(guī)定了森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度外，其他法律只是簡(jiǎn)單地規(guī)定應(yīng)當(dāng)對(duì)開(kāi)發(fā)利用環(huán)境資源行為征收費(fèi)用、對(duì)生態(tài)保護(hù)行為予以補(bǔ)償。[20]這些立法與司法解釋既顯示出我國(guó)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視，也暴露出我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的不足。與此同時(shí)，環(huán)境生態(tài)損害理論研究的滯后直接影響環(huán)境立法。對(duì)此，我國(guó)學(xué)者直接指出“當(dāng)前我國(guó)環(huán)境法治的影響因素中，立法上并不存在大的問(wèn)題，主要的問(wèn)題還是集中在行政上存在的環(huán)保部門(mén)權(quán)力受制于統(tǒng)一監(jiān)管體制、以及司法上對(duì)環(huán)境執(zhí)法及污染被害者救助的支持不足上”。[21]當(dāng)前，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為修復(fù)性司法在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)領(lǐng)域的導(dǎo)入提供契機(jī)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)綜合運(yùn)用四大檢察在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度中發(fā)揮主導(dǎo)作用。而國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制度的建立，使檢察機(jī)關(guān)的職能發(fā)生變革，檢察機(jī)關(guān)基于公益訴訟檢察成為保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要責(zé)任主體。在新時(shí)期下如何通過(guò)刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察的并舉，對(duì)直接破壞生態(tài)環(huán)境的行為、有關(guān)部門(mén)的不作為進(jìn)行規(guī)制，以實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)與修復(fù)，不僅是生態(tài)文明建設(shè)面臨的重大課題，也是檢察機(jī)關(guān)自身履職履責(zé)的時(shí)代坐標(biāo)。

四、結(jié)論

隨著城市的擴(kuò)張，許多工廠企業(yè)的所在地逐漸被納入市區(qū)的范疇，并因城市規(guī)劃等原因而搬離原駐地。這些因搬遷前企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)已經(jīng)被污染的土地被稱(chēng)之為“棕地”[22]，而對(duì)“棕地”的再開(kāi)發(fā)、利用過(guò)程中也會(huì)不斷受到產(chǎn)生的污染的影響。在城市化進(jìn)程快速推進(jìn)的同時(shí)，也不能忽略生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)。環(huán)境保護(hù)與改善不是一種私益活動(dòng)，更是一種公益活動(dòng)，是對(duì)益的享用存在利益耗損的填補(bǔ)問(wèn)題。生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)責(zé)任制度的構(gòu)建不能簡(jiǎn)單遵循民事侵權(quán)的邏輯進(jìn)路，而應(yīng)當(dāng)著眼于生態(tài)環(huán)境的公共權(quán)益屬性，通過(guò)加害方、受益方、管理方的合力，從保護(hù)與修復(fù)雙維度展開(kāi)。