澳門特色的預算權分配模式*

梁維特

(北京大學法學院,北京 100871)

引言

現(xiàn)代預算國家的興起與代議制的完善是同步的，是公共財政為人民所有、由人民支配思想的產(chǎn)物。預算的重要性在于，它是衡量一國憲法優(yōu)劣的關鍵。憲法是預算的保證，預算是憲法的標桿。預算是憲法不可或缺的重要內(nèi)容，憲法則是預算實施的根本條件。預算編制機關、議決機關和監(jiān)督機構的權力要平衡、合理地運用(1)楊大春.依憲預算，以法治稅——崔敬伯先生財稅法治思想述評[A].劉劍文.財稅法學前沿課題問題研究：依憲治國、收入分配與財稅法治[C].北京：法律出版社，2015.74-76.?？偠灾诂F(xiàn)代國家中，預算具有重要的憲制意義，預算權的分配與規(guī)定是一個憲法層面的問題。

學術上有“預算憲法”的說法。對于預算憲法，學界并沒有統(tǒng)一的定義。從憲法成文與否的角度來看，預算憲法在成文憲法國家中是指憲法典中的預算規(guī)范，在不成文憲法國家中則指憲法性法律中的預算規(guī)范。從憲法實施的層面來看，憲法典中的預算規(guī)范需要通過普通法律加以具體化，因此預算憲法的研究對象不能僅局限于憲法中的規(guī)定，還應囊括那些將憲法中的預算條款具體化的普通法律。預算憲法不僅考察憲法和法律文本中的預算規(guī)范，而且關注預算規(guī)范在實踐中的運行狀況(2)張獻勇.預算立憲比較研究[M].北京：中國政法大學出版社，2018.22.。綜合來看，預算憲法是預算憲法制定和憲法實施的統(tǒng)一。

之所以會有預算憲法的說法，是因為預算權具有憲法重要性。預算權是參與預算立法以及預算編制、審議、執(zhí)行、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)的國家權力，是國家依據(jù)法律程序?qū)操Y源進行有效分配的權力?！邦A算權不是專屬于某一個國家機構的權力，而是一個權力群?！?3)任喜榮,魯鵬宇.預算權的憲法規(guī)制研究[M].長春：吉林大學出版社，2019.3.預算制度的建立，關鍵在于預算權力的分配與監(jiān)督，這種分配包括橫向和縱向兩個維度。在預算管理權的橫向分配中，需要處理立法權與行政權的關系；在預算管理權的縱向分配中，需要處理中央與地方的關系。

澳門預算權分配具有自身的特色，既沒有照搬現(xiàn)代西方國家的模式，也不同于我國內(nèi)地預算權分配模式，而選擇了立法與行政均衡制約的模式。相比于其他內(nèi)容，對于預算制度的研究法學界關注較少，因此，本文試圖通過比較研究總結澳門預算權體制的特點，分析這種制度選擇的原因。

第15/2017號法律《預算綱要法》(下稱《預算綱要法2017》)于2017年8月審議通過，并于2018年1月1日起實施。該法規(guī)定“于生效滿五年后予以檢討”，雖然目前尚未達到檢討時間節(jié)點，但法律已經(jīng)實行三年，實際執(zhí)行的效果已經(jīng)顯現(xiàn)，已具備條件進行初步檢討和反思。

一、預算入憲的意義與預算權分配的模式

(一)預算入憲的意義

無論一國是否有成文憲法，無論采取什么方式規(guī)定預算制度，預算都是現(xiàn)代國家憲制不可或缺的組成部分，具有重要的意義。這一方面是由現(xiàn)代國家治理的復雜性、技術性和高消耗性決定的；另一方面，也是現(xiàn)代國家民主性的必然要求。

在憲法層面規(guī)范財政和預算，一方面可以促使政府民主執(zhí)政，解決財政預算管理的民主性問題；另一方面可以促進政府依法施政，解決財政預算的法治性問題(4)蔣勁松.預算立憲原理[J].新視野，2009，(61)：62.。政府依法提高預算的透明度，便于公眾掌握信息和監(jiān)督，是政府民主行政的重要一環(huán)，而受預算約束的政府是法治政府的必然要求。就預算自身過程而言，財政收入的合法性和決定權、財政支出的批準權、預算的制定程序、預算的執(zhí)行方式以及監(jiān)督手段等等都是憲法或憲法性文件所要規(guī)定的問題。

預算的財產(chǎn)基礎是公共財產(chǎn)，國家通過課稅等形式將公民的部分財產(chǎn)權轉化為政府的強制性收入。國家或政府以代理人的身份為民理財，通過公權力對社會公共資源進行配置，提供公共產(chǎn)品和服務，對人民負責。國家履行各項職能都需以財政為支撐。政府通過財政預算，確立投資服務計劃，向公民提供公共產(chǎn)品和服務，保障民生并促進社會經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。現(xiàn)代的預算制度早已不限于政府為民理財?shù)膫鹘y(tǒng)范式，而是關乎現(xiàn)代國家的建構，關乎國家的權力配置與長治久安(5)李煒光、任曉蘭.從“稅收國家”到“預算國家”[J].理論視野，2013，(9)：44.。財政民主是現(xiàn)代預算制度的價值訴求。

綜觀各國憲法文本，凡是將預算事項寫入憲法的，不外乎兩種形式：一是以專章或?qū)９?jié)的方式在憲法文本中規(guī)定；二是將預算事項與其他事項合并規(guī)定在某一章節(jié)。有學者據(jù)此將預算入憲的模式分成了三類：英聯(lián)邦模式、法蘭西模式和社會主義模式(6)張獻勇.預算立憲比較研究[M].北京：中國政法大學出版社，2018.31-38.。

盡管作為英聯(lián)邦之首的英國沒有憲法典，但多數(shù)英聯(lián)邦國家或曾為英國殖民地的國家在憲法文本中設立了以“財政”或類似名稱為一級標題的專門章節(jié)，將預算事項集中規(guī)定在該部分，如《澳大利亞聯(lián)邦憲法》專設第四章“財政與貿(mào)易”用來規(guī)定相關的實體性原則。

法國和曾為法國殖民地的非洲國家在憲法文本中不單獨設置關于“財政預算”的章節(jié)，而是在“議會”或“議會與政府”章節(jié)中就預算事項作出集中規(guī)定。例如，法國憲法在第五章“議會和政府的關系”部分的第47條集中規(guī)定預算權。

中國、越南、老撾、朝鮮、古巴等社會主義國家和俄羅斯、蒙古等少數(shù)非社會主義國家則在憲法文本關于“權力機關”和“行政機關”的章節(jié)中分別規(guī)定各自的預算權限。例如《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)在第三章(國家機構)第一節(jié)關于全國人民代表大會及其常務委員會的職權規(guī)定和第三節(jié)關于國務院的職權規(guī)定中，分別列明二者所享有的預算權。

按上述形式標準，盡管澳門特別行政區(qū)經(jīng)濟制度與內(nèi)地不同，但《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》(以下簡稱《澳門基本法》)所規(guī)定的預算制度在立法模式上顯然屬于“社會主義模式”。《澳門基本法》將預算權的分配規(guī)定在第四章第一節(jié)(行政長官)、第二節(jié)(特區(qū)政府)、第三節(jié)(立法會)等不同章節(jié)之中。

從形式分類中無法看出預算權分配的實質(zhì)特征，無法借此觀察澳門預算制度的獨有特征。因此，我們應該轉而探討預算制度的實質(zhì)分類法。

(二)預算權分配的模式

無論一個國家采取何種預算入憲模式，預算權的分配都是不可回避的實質(zhì)問題。預算是國家分配國民財富與公共資源的權力，其本質(zhì)是一項政治權力。有學者認為，憲法應該對行政機關的收入決定權、支出計劃決定權、預算制定程序、預算執(zhí)行和預算監(jiān)督等預算的五大問題直接作出規(guī)定，才能從憲法層面抓住預算制度的要害(7)蔣勁松.預算立憲原理[J].新視野，2009，(61)：60.。因此，從權力配置的角度對預算制度作出分類，才具有普遍的實質(zhì)意義。

預算入憲模式是國家整體憲制模式的一部分，同時又依附于國家的整體憲制模式。依據(jù)憲法對預算權配置的方式，預算入憲可區(qū)分為“立法主導型”和“行政主導型”兩種模式?！爸鲗А币辉~在這里表述兩重意思：第一，預算是一系列權力的組合，在存在代議機構的國家，不可能完全由立法或行政一家獨享，而是要按照預算的內(nèi)在邏輯分別授予立法與行政以必要的權力；第二，權力的分配不是平衡的，而是有重心的。

英國是最早建立公共財政制度的國家。預算最初就是對國王征稅加以制衡的產(chǎn)物，其基本理念是在征稅前必須經(jīng)納稅人同意。“雖然今日預算的主要功能在于對政府支出的統(tǒng)制，但在其起源時，其主要作用卻在對政府收入的規(guī)制?！?8)蔡茂寅.預算法之原理[M].中國臺北：元照出版有限公司，2008.173-174.換言之，預算制度誕生之初即具有議會監(jiān)督行政的民主本質(zhì)。

在立法主導型的預算模式中，預算法的制定始于立法機關，預算立法以強化立法機關的權力為出發(fā)點。在具體的預算權力分配方面，“立法主導型”模式不盡相同，例如世界上多數(shù)國家均基于效率原則授權行政機關編制預算，而美國則將預算編制權劃歸議會。

所謂行政主導型，就是在議會——政府之間分配預算權時，對政府予以信任，賦予其比較大的自主性的制度模式。其背后的理論預設是將預算作為政府管理公共資源和財富的手段，旨在追求公共資源配置的效率。預算的行政主導不過是行政主導政體的一個支持要件。

在采用預算權力行政主導模式的國家中，立法機關對行政機關表現(xiàn)出充分的信任，在權力來源、監(jiān)督和預算的法律形式等方面體現(xiàn)出行政機關高度的靈活性。首先，在權力來源上，這些國家要么通過制定法律的形式把權力授予行政部門，要么遵從慣例和約定俗成的(沒有正式書面授權文件，如英國)安排由行政機關享有預算權力。其次，從預算監(jiān)督的角度看，有些國家的行政機關在預算執(zhí)行時只需接受內(nèi)部審計，而不被立法機關監(jiān)督，內(nèi)部審計機構也無須向立法機關報告。再者，從預算是否采用法律的形式來分析，行政主導型國家(如丹麥和挪威)允許使用預算規(guī)章來代替法律(9)OECD, (2004), “The Legal Framework for Budget Systems: an International Comparison”, OECD Journal on Budgeting, Vol. 4, No. 3, Special Issue, pp.48-52 and pp.68-78.。

目前“行政主導型”預算入憲模式已不多見，因其民主監(jiān)督功能較弱而被拋棄。在預算權力的具體配置方面，沒有放之四海而皆準的統(tǒng)一標準(10)OECD, (2004), “The Legal Framework for Budget Systems: an International Comparison”, OECD Journal on Budgeting, Vol. 4, No. 3, Special Issue, pp.17-18.。但現(xiàn)代法治國家在預算權力分配方面共同遵守一項根本原則——在憲法層面將預算審議的決定權交由議會，以控制行政權對公共資源的支配。現(xiàn)代國家，都信奉人民主權，即相信人民是國家權力的源頭，在制度設計上，都以人民為目的，注重人民參與。國家對公共資源的支配權，本質(zhì)上是代理權，不僅應該遵循以民為本的原則，而且應該征得人民的同意，而人民往往經(jīng)由其代表行使決定權。

二、內(nèi)地預算權分配模式：立法主導型

從《憲法》和《預算法》關于預算權力分配的規(guī)定來看，內(nèi)地預算權的分配大體上可以定性為“立法主導型”。就內(nèi)地預算權分配而言，預算的編制和執(zhí)行權屬于國務院(《憲法》第89條)，但決定權卻屬于全國人大。根據(jù)《憲法》第62條的規(guī)定，對國家預算和預算執(zhí)行情況報告的審查和批準權由全國人大行使；全國人大閉會期間，由其常務委員會審查和批準預算的調(diào)整(《憲法》第67條)。另外，《憲法》第91條規(guī)定，國務院設立審計機關，依法獨立監(jiān)督政府的財政收支。

針對《憲法》所設計的預算權分配的宏觀框架，現(xiàn)行《預算法》第20條細化規(guī)定了立法機關的各項權力，以落實對行政機關預算活動的決定權。首先是全國人大享有的兩項權力：審查權和批準權。全國人大負責審查中央和地方的預算草案與預算執(zhí)行情況報告，批準中央層面的預算和預算執(zhí)行情況報告。其次，在全國人大閉會期間，由其常務委員會行使三項權力：一是預算執(zhí)行的監(jiān)督權，即對中央和地方預算的執(zhí)行進行監(jiān)督；二是預算調(diào)整權，即審查和批準中央預算的調(diào)整方案；三是撤銷權，即撤銷國務院制定的同憲法法律相抵觸的關于預算和決算的行政法規(guī)、決定和命令。

從上述關于對預算權力的分配和控制來看，立法機關掌握著主導權。行政機關僅享有預算編制和執(zhí)行的權力，最核心的審議決定權則由立法機關享有?！霸诖h民主制度的前提下，除了法案的審議之外，預算審議可說是議會最重要的職權之一，也是國民對國家的施政計劃進行監(jiān)督的重要手段?！?11)許志雄等.現(xiàn)代憲法論[M].中國臺北：元照出版有限公司，2002.359.為加強人大對政府預算權力的監(jiān)督效果，《預算法》在修訂時增加了許多“剛性”措施，包括拓寬預算審查的范圍、細化預算相關材料的報送要求、擴展預算調(diào)整的審批范圍等。尤為值得注意的是，我國《預算法》較完善地規(guī)定了預算草案的初審程序?！坝捎谌嗣翊泶髸A算審查時間有限，有效開展預算審查實質(zhì)性審查，增強人大監(jiān)督實效的關鍵在于改進預算初步審查?！?12)朱大旗.中華人民共和國預算法釋義[M].北京：中國法制出版社，2015.171.在立法機關正式審議預算草案之前，先由全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會或地方人民代表大會有關專門委員會進行初步審查，既能提高正式審議的效率，也有利于加強立法機關預算審議的權威和公信力。

具有立法主導型特征的預算權分配模式，既是落實代議制民主的重要機制，也是構建法治政府的重要保障?！傲⒎C關對預算的立法權和監(jiān)督權的必要行使，不僅豐富了代議制民主和法治政府的具體內(nèi)容，充實了預算權規(guī)范的實質(zhì)內(nèi)涵，更是重構我國預算法律關系和推進預算民主的最終落腳點?！?13)蔣悟真.預算治理現(xiàn)代化中國圖景[M].北京：法律出版社，2019.176.盡管當前內(nèi)地的預算制度仍有改進和優(yōu)化空間，但立法主導型的預算入憲模式卻是實現(xiàn)預算民主價值的根本保障。

三、澳門預算權分配模式：均衡制約型

澳門作為特別行政區(qū)，根據(jù)《澳門基本法》的規(guī)定，保持財政獨立，其預算權分配模式與內(nèi)地的預算分配模式存在差異。

(一)澳門預算權的分配

我國《憲法》第31條規(guī)定了特別行政區(qū)實行的制度由全國人大以法律的方式確定。對于特別行政區(qū)而言，憲法和基本法共同構成其憲制基礎?！栋拈T基本法》體現(xiàn)了“一國兩制”的方針政策，具體規(guī)定了澳門實行的政治、經(jīng)濟和文化制度，“對澳門特別行政區(qū)來說，《澳門基本法》無疑是一個憲制性的法律。”(14)劉高龍，趙國強.澳門法律新論(上卷)[M].北京：社會科學文獻出版社，2011.13.“憲法和基本法在特別行政區(qū)的適用，存在著并存和互補的關系，憲法是基本法效力的基礎……由憲法確認授權在特定條件下的特定領域內(nèi)以基本法為依據(jù)，基本法成為這些領域內(nèi)憲法效力的補充?！?15)許昌.澳門過渡時期重要法律問題研究[M].北京：北京大學出版社，1999.20.

《澳門基本法》第104條明確規(guī)定了澳門保持財政獨立，第50條賦予澳門特區(qū)預算、決算只需報中央人民政府備案而無需由其批準的權限，這些條款共同構成了澳門預算制度的根本規(guī)范。所謂澳門模式，即是以我國《憲法》為效力源泉、以《澳門基本法》規(guī)定的根本規(guī)范為基礎，由澳門本地相關預算法律予以具體化而形成的澳門現(xiàn)代預算模式。

在現(xiàn)代預算制度中，立法機構和行政機構共同發(fā)揮作用，立法機構的主要作用是預算監(jiān)督和問責，行政機構則基于其專業(yè)和效率優(yōu)勢側重于預算的編制和執(zhí)行(16)傅宏宇，張明媚.預算法律問題國別研究[M].北京：中國法制出版社，2017.4.。《澳門基本法》并沒有照搬他國模式，沒有選擇廣為流行的“立法主導型”模式，而是在“一國兩制”背景下，結合自身的政治制度、歷史背景和社會文化特點，選擇了適合澳門發(fā)展的均衡制約模式。根據(jù)《澳門基本法》的規(guī)定，澳門的預算權力分配圍繞行政長官、立法會和政府展開。

第一，預算案只能由政府提出。普通領域的議案由立法會議員提出，但涉及公共收支的議案，提出前必須得到行政長官的書面同意(第64條第(4)項、第75條)。

第二，財政預算的編制由特區(qū)政府完成，須經(jīng)行政長官批準同意后再提交審議(第50條)。

第三，由立法會審核、通過政府提出的預算案(第71條)。

第四，立法會通過的預算案須由行政長官簽署，并報中央人民政府備案(第50條)。

從上述權力控制的關鍵環(huán)節(jié)可以看出，與某些國家將預算決定權完全授予代議機關以約束行政機關不同，澳門預算的決定權被一分為二，行政長官和立法會對預算擁有共同的決定權?！栋拈T基本法》第52條進一步規(guī)定了這種預算決定權的行使出現(xiàn)爭議時的處理機制：一旦立法會拒絕通過財政預算案，經(jīng)協(xié)商仍不能取得一致意見時，行政長官可以解散立法會。當然，行政長官該權力的行使也受到限制，在解散立法會前須征詢行政會的意見，解散時應向公眾說明理由，且行政長官在其一任任期內(nèi)只能解散立法會一次。另外，根據(jù)《澳門基本法》第54條之規(guī)定，如果重選的立法會仍拒絕通過所爭議的預算案，那么行政長官必須辭職。歸納來看，澳門預算權分配的模式具有平衡與制約的特點。

(二)澳門預算權分配的特點：均衡制約

1.行政長官在預算活動過程中占據(jù)主導地位。根據(jù)《澳門基本法》和《預算綱要法2017》的具體規(guī)定，在預算權力配置上，行政長官與特區(qū)政府處于更為優(yōu)勢和主動的地位。具體來講，在預算周期的四大環(huán)節(jié)(編制、審議、執(zhí)行和決算)中，行政長官和特區(qū)政府擁有編制預算權、獨享預算提案權、執(zhí)行預算權、編制決算權，且行政長官可以行使法律規(guī)定和允許范圍內(nèi)的預算修改提案權。法律規(guī)定立法會應將財政預算案列為優(yōu)先議程進行審議(17)《澳門特別行政區(qū)立法會議事規(guī)則》(經(jīng)2/2017號決議修改)第56條第f項[Z].2017-08-07.。雖然立法會有批準通過預算案和預算案修改的權力，但立法會和議員并非預算案和預算修正案的提案主體。立法會的權力在于監(jiān)督，通過審核預算案進行事前監(jiān)督，通過批準修改預算案以及審議政府提交的執(zhí)行報告行使事中和事后監(jiān)督的職權。立法會通過的財政預算案需要經(jīng)行政長官簽署、公布后才可執(zhí)行。

從橫向?qū)Ρ鹊慕嵌?，在行政主導體制，尤其是行政長官和政府在財政預算領域中的優(yōu)勢地位方面，《澳門基本法》與《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》(以下簡稱《香港基本法》)的規(guī)定并不完全一致?！断愀刍痉ā返?3條第(3)項規(guī)定立法會除了“審核、通過預算案”之外，還有權“批準稅收和公共開支”，但《澳門基本法》第71條并沒有賦予立法會批準公共開支的權力?？梢姟栋拈T基本法》雖明確規(guī)定立法會具有“審核、通過預算案”的權力，卻排除了立法會對政府公共開支的審批權。這表明相對于香港立法會而言，澳門立法會對行政機關的財政控制權力相對弱勢一些，反過來說明澳門行政機關的財政權更為強勢。

2. 立法控制和監(jiān)管具有決定作用。行政主體在預算活動中處于優(yōu)勢地位，并不意味著立法會對預算控制無能為力。特區(qū)政府與立法會是相互配合的關系，特區(qū)政府可以更加積極主動地將重大政策與立法會溝通，以增進雙方的相互信任和支持。回歸前的立法會根據(jù)“澳門組織章程”僅僅有權對預算提供建議和一般性的原則標準，政府在此基礎上編制總預算后無需再經(jīng)過立法會批準，現(xiàn)在立法會對財政預算案的權限則為“具體通過”(18)肖蔚云.一國兩制與澳門特別行政區(qū)基本法[M].北京：北京大學出版社，1993.212.。通過審查與批準預算法案，一方面代議機關可以掌控公共財政資源的使用，截斷政府濫用權力的物質(zhì)來源，是監(jiān)督政府的有力手段；另一方面可以代表民意體現(xiàn)對政府的信任和支持，有利于確保政府權力運作的正當性和經(jīng)濟基礎(19)周志剛.論公共財政與憲政國家——作為財政憲法學的一種理論前言[M].北京：北京大學出版社，2005.136-137.。有學者甚至認為，“預算民主構建的中心應是代議機關預算審批權”(20)閆海.公共預算過程、機構與權力：一個法政治學研究范式[M].北京：法律出版社，2012.57.。這一點也是澳門預算權分配中民主價值的核心體現(xiàn)，在預算審批層面，澳門立法會擁有決定權，對政府預算具備實質(zhì)控制力。

總之，《澳門基本法》和《預算綱要法2017》創(chuàng)造了一種具有澳門特色的“均衡制約型”預算權分配模式。這種模式既不同于內(nèi)地的立法主導型模式，也與傳統(tǒng)的行政主導型預算迥然有異。在充分尊重立法會排他性行使審議權的基礎上，《澳門基本法》賦予了行政機關充分的靈活性，目的是高效實施積極的財政政策，創(chuàng)新財政投入方式，推動特區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和建設?！额A算綱要法2017》規(guī)定澳門預算編制及修改由特區(qū)政府提出，在立法會未通過政府提出的財政預算案時，行政長官可以按上一財政年度的開支標準批準臨時短期撥款。澳門特區(qū)預算權的分配，既尊重了現(xiàn)代預算的民主價值，也兼顧了預算效率，是實現(xiàn)高效行政、有效運用財政資源引領澳門發(fā)展的工具。

四、澳門預算權分配模式選擇的根源：立法體制由“兩層雙軌制”向“兩層單軌制”轉型

在立法主導成為預算憲制主流趨勢的背景下，為什么《澳門基本法》選擇了均衡制約模式？

預算兼具政治與經(jīng)濟雙重屬性，既是分配公共資源的計劃書，也是管理國民財富的政治權力。因此，影響預算權力分配的因素有很多，政治制度、民主程度、經(jīng)濟體制與社會發(fā)展等等因素都會對預算制度的設計產(chǎn)生影響。但筆者認為，決定一個國家或地區(qū)預算模式的根本原因在于政體安排?！白h會對政府預算的監(jiān)督可以看作是二者之間的博弈，而博弈規(guī)則直接影響著博弈的結果，政治體制就是博弈規(guī)則的最重要內(nèi)容?！?21)王淑杰.政府預算的立法監(jiān)督模式研究[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2009.85.前文已經(jīng)指出，預算本身是一個憲法層面的問題，所以影響內(nèi)地和澳門預算權分配差異的根源是憲制歷史的不同。

縱觀澳門政制發(fā)展史，從19世紀中后期開始，總督就在澳門政治中占據(jù)了主導地位，大權獨攬。伴隨著1976年《澳門組織章程》的出臺，與總督分權并列的政治機構——立法會成立，總督完全主導澳門的局面發(fā)生變化(22)吳志良.生存之道——論澳門政治制度與政治發(fā)展[M].澳門：澳門成人教育學會，1998.316.，澳門踏出了民主政治的第一步。然而直到澳門回歸前，澳督制仍頑強地捍衛(wèi)著行政權居于主導地位的政治傳統(tǒng)，盡管立法會與總督是并列的自我管制機構，但總督居于支配性地位(23)劉倩.澳門行政主導體制研究[M].北京：社會科學文獻出版社，2017.28-29.。學界一般將《澳門組織章程》所確立的原立法權限稱為“兩層雙軌制”，即澳門制定法律的來源既可以是葡萄牙立法機構，也可以是澳門的立法機構，而在澳門本地，總督和立法會均可進行立法，且二者之間并無隸屬關系(24)解錕.澳門立法會：絕不是橡皮圖章——兼議澳門立法權與行政關系之變遷[A].張生，幸顏敬.自治與發(fā)展——區(qū)域一體化背景下的澳門法制改革研究[C].中國臺北：元照出版公司，2012.48.。無論從權力的淵源還是范圍來看，總督始終處于政治體制的主導地位。換言之，立法會的成立及其運作，雖然在一定程度上制約了總督的權力，但整體而言，總督在公權力的比重仍占據(jù)較強勢的領導地位?；貧w前澳門的預算立法權事實上由總督行使，預算基本規(guī)范《有關本地區(qū)總預算及公共會計之編制及執(zhí)行，管理及業(yè)務賬目之編制以及公共行政方面財政業(yè)務之稽查規(guī)則》即是總督以法令形式頒布的。

《澳門組織章程》制定以后，經(jīng)歷了1990年和1996年兩次修改，總督的權力不降反增，新增權力(如修改章程的動議權)使其主導地位更加突出(25)李炳時.澳門總督與立法會[M].澳門：澳門基金會，1994.88.。肖蔚云教授批評這種同時掌握行政權和立法權的行政主導體制容易形成“總督專權”(26)肖蔚云.論澳門特別行政區(qū)行政長官制[M].澳門：澳門科技大學，2005.17.。

總的來說，回歸前澳門立法會地位和職權的規(guī)定及其運作狀況，“從根本上說，取決于葡萄牙對澳門實行殖民主義統(tǒng)治的宏觀政治體制，即總督主導下的行政集權和立法分權體制?！?27)許昌.澳門過渡時期重要法律問題研究[M].北京：北京大學出版社，1999.92.因此澳門回歸以后，《澳門基本法》對政體安排的首要課題便是如何在穩(wěn)定澳門社會秩序的前提下?lián)P棄這一政治傳統(tǒng)。

基本法起草委員會在適度尊重傳統(tǒng)澳督制的基礎上，成功建構起一套適合澳門發(fā)展現(xiàn)狀的行政主導體制。新的法治秩序，既顧及了傳統(tǒng)的澳督制影響，又創(chuàng)造性地發(fā)展了現(xiàn)代民主政治的理念，妥善處理了立法會和總督的關系。立法是首要的權力，因此澳門回歸首先要處理的便是立法權的轉型，如何能夠在傳統(tǒng)的基礎上挖掘立法會的潛力，從而擴大澳門本地的立法權，是時人思考的重要問題(28)魏美昌.澳門縱談[M].澳門：澳門基金會，1994.22-34.。對于立法會而言，必須要實現(xiàn)從過去的“部分立法”到“全部立法”的轉型，“把澳葡總督分享的部分立法權全收回來，以便于澳門回歸后行政長官不可享有立法權的情況銜接?！?29)何志輝.澳門法制史新編[M].北京：社會科學文獻出版社，2019.302.因此，新型法治的建立，集中體現(xiàn)在立法體制轉型中，即由傳統(tǒng)的“兩層雙軌制”轉變?yōu)椤皟蓪訂诬壷啤薄?/p>

首先，澳門回歸是一個新的“憲法時刻”。原有的“兩層”立法體制中葡萄牙立法機構制定的法律不再具有正當性，轉變?yōu)樾碌闹鳈啻頇C構——全國人民代表大會及其常務委員會所制定的法律。其次，原有的“雙軌”立法體制經(jīng)過《澳門基本法》的調(diào)整以后，立法機關制定的法律和行政機關制定的行政法規(guī)不再是平行的“雙軌”關系，而是不同層級的縱向權限劃分(30)楊允中，饒戈平.澳門基本法的正確理解與實施[C].澳門：澳門基本法推廣協(xié)會，2008.174.。這種由“雙軌”向“單軌”的轉化，意味著立法會制定的法律在效力位階上優(yōu)先于行政長官頒布的行政法規(guī)。立法體制轉型的實質(zhì)，是回歸后的澳門雖然仍為“行政主導制”，但立法權由澳門立法會享有，由此形成了對行政長官的權力制約。但是，立法體制的改變并不意味著在預算權的分配上就必然選擇立法主導模式。如若一味地照搬立法主導模式，行政主導便將無從落實。這一點，被澳門回歸以來的實踐所驗證。

綜合來看，在《基本法》和《預算綱要法2017》的框架下，行政主導體制與預算民主理念在澳門預算制度中得到了很好的體現(xiàn)，二者結合的產(chǎn)物就是“均衡制約型”預算模式。一方面，在預算活動中承擔主要和核心作用的是行政機關而非立法機關。每一項財政預算案的起始和終結的權力都由政府行使，預算執(zhí)行的全過程也都由政府負責，而最終對預算負責的責任主體也是行政長官和特區(qū)政府，這保證了公共資源的分配效益，實現(xiàn)了預算的效率追求。另一方面，預算編制、預算審核和預算監(jiān)督之制度設計的最根本目的，都是為了行政機關更好地貫徹和執(zhí)行預算，而立法機關的審核批準以及對預算的監(jiān)督控制是為了確保預算執(zhí)行的合法和合理，體現(xiàn)了現(xiàn)代預算的民主理念。

五、結語

澳門之所以具有不同于內(nèi)地的預算權分配模式，根本條件在于《澳門基本法》規(guī)定了特區(qū)保持財政獨立的相應條款。所謂財政獨立，是指澳門特別行政區(qū)的地方財政與中央人民政府管理的國家財政分開，特區(qū)自行管理和支配財政收入，自行編制財政預算和決算(31)楊靜輝.澳門基本法釋義[M].北京：人民出版社，1999.175.?！栋拈T基本法》第104條確認了澳門特別行政區(qū)是一個獨立的財政體系，這是澳門特別行政區(qū)享有的高度自治權在財政上的體現(xiàn)。但澳門特別行政區(qū)是我國單一制下不可分離的一個地方行政區(qū)域，財政獨立與高度自治是以“一個中國”原則為前提的。在“一國兩制”方針下，“中央與特別行政區(qū)的關系絕不是對立或?qū)沟年P系，而是維護國家統(tǒng)一、主權與尊重高度自治、‘澳人治澳’、支持澳門經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定的協(xié)調(diào)統(tǒng)一?！?32)肖蔚云.論澳門基本法[M].北京：北京大學出版社，2003.281.澳門預算權分配是針對澳門所作的特殊制度安排，但是在國家主權原則框架之下的。

首先，澳門的財政獨立權是中央授權的結果，而非澳門固有權力。中國政府對澳門恢復行使主權，制定《澳門基本法》，“為澳門創(chuàng)造了一種新的憲制秩序”(33)陳端洪.澳門法治轉型的成功經(jīng)驗[J].中國人大，2019，(23)：34.。全國人大是最高國家權力機關，作為澳門憲制基礎的《澳門基本法》是由全國人大制定的，全國人大當然對《澳門基本法》所規(guī)定的財政制度具有終極決定權。

其次，《預算綱要法2017》報全國人大常委會備案。根據(jù)《澳門基本法》的規(guī)定，全國人民代表大會常務委員會如認為澳門特別行政區(qū)立法機關制定的任何法律不符合本法關于中央管理的事務及中央和澳門特別行政區(qū)關系的條款，可將有關法律發(fā)回，但不作修改。經(jīng)全國人民代表大會常務委員會發(fā)回的法律立即失效。

再者，預算獨立并不排斥中央的備案審查權。根據(jù)《澳門基本法》第50條之規(guī)定，澳門立法會通過的財政預算案須由行政長官簽署后報中央人民政府備案，這是由中央行使監(jiān)督權的體現(xiàn)。但第50條僅僅規(guī)定了財政預算案的備案要求，并未規(guī)定中央人民政府對預算的處理方式，下一步可考慮完善該監(jiān)督機制，以強化中央對特區(qū)財政預算的監(jiān)督。

經(jīng)合組織對不同國家和地區(qū)選擇適當?shù)念A算法律的指導性建議中指出，一個國家(或地區(qū))首先要明確，對本國家(或本地區(qū))而言，到底是預算制度造成的結果重要，還是造成這些結果的法律更加重要(34)OECD, (2004), The Legal Framework for Budget Systems: an International Comparison, OECD Journal on Budgeting, Special Issue, Vol. 4, No. 3, pp.17-18.。澳門預算制度，不僅要看重預算制度造成的結果，也要看重預算法治。我們應該認真對待《預算綱要法2017》，未來法律檢討應該首先聚焦于現(xiàn)有法律的實施情況。