推動(dòng)省際跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)共筑長江上游重要生態(tài)安全屏障

文 趙曉彪 中共云南省委黨校（云南行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授

施小梅 中共云南省委黨校（云南行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)部副教授

筑牢長江上游重要生態(tài)安全屏障，是習(xí)近平總書記的殷殷囑托，也是云貴川三省高質(zhì)量發(fā)展及實(shí)現(xiàn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈戰(zhàn)略目標(biāo)的基本前提和內(nèi)在要求。赤水河是位于長江上游重要的一級(jí)支流之一，流經(jīng)云貴川三省，過去由于條塊分割導(dǎo)致流域內(nèi)的環(huán)境保護(hù)工作難以有效實(shí)施，自然生態(tài)環(huán)境面臨著環(huán)境退化、水質(zhì)污染和生物多樣性下降等嚴(yán)重威脅。近年來三省認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記批示，同步立法推動(dòng)省際跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)共同治理，赤水河區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)共同治理取得了明顯成效。

筑牢長江上游重要生態(tài)安全屏障的重大意義及赤水河流域生態(tài)環(huán)保面臨的問題

赤水河發(fā)源于云南省鎮(zhèn)雄縣赤水源鎮(zhèn)，總長約436.5千米，流域面積2.04萬平方千米，河口多年平均流量309m3/s，年徑流量97.4億m3。覆蓋3省4市14個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域，是長江上游眾多珍稀特有魚類的重要棲息地和繁殖場(chǎng)所。赤水河是長江上游唯一沒有在干流修建水壩、水庫的一級(jí)支流，是長江上游重要的生態(tài)屏障。干流流經(jīng)云南省昭通市、貴州省畢節(jié)市和遵義市、四川省瀘州市，在四川省合江縣匯入長江。赤水河流域內(nèi)生物多樣性豐富、珍稀保護(hù)動(dòng)植物眾多，有生態(tài)河、美景河、美酒河、英雄河的美譽(yù)。赤水河的環(huán)境保護(hù)好壞，直接關(guān)系到整個(gè)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)劣，對(duì)構(gòu)建長江上游重要生態(tài)安全屏障具有重大意義。

2010年以前，赤水河沿岸毀林開荒、無序取水、生產(chǎn)生活污水直排、垃圾礦渣占用河床、超規(guī)劃無序網(wǎng)箱養(yǎng)魚等現(xiàn)象十分突出，流域水質(zhì)持續(xù)惡化，生態(tài)平衡遭到嚴(yán)重破壞，河流一度處于生態(tài)災(zāi)難的邊緣。由于流域區(qū)土地過度開發(fā)利用，導(dǎo)致森林植被銳減，水環(huán)境質(zhì)量下降，水土流失嚴(yán)重。據(jù)水文站資料分析，多年平均徑流量減少了約6.5%。流域區(qū)內(nèi)周圍水質(zhì)勉強(qiáng)達(dá)到國家地表水Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，較四十年前I類水質(zhì)已下降許多。干支流沿岸城鎮(zhèn)防洪標(biāo)準(zhǔn)偏低，流域發(fā)生較大洪災(zāi)平均約3.5年發(fā)生一次。赤水河兩岸開發(fā)建設(shè)過程中建設(shè)單位對(duì)產(chǎn)生的棄土棄渣處理不當(dāng),未采取相應(yīng)的臨時(shí)水土流失防護(hù)措施，對(duì)赤水河流域生物的安全及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的維持產(chǎn)生了很大的威脅。開發(fā)建設(shè)過程中采取的臨時(shí)水土保護(hù)措施不合理，導(dǎo)致赤水河流域2010年水土流失面積占總國土面積的1/2，成為長江上游水土流失最嚴(yán)重的河流流域之一。

赤水河流域三省跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)共同治理取得的經(jīng)驗(yàn)及推廣價(jià)值

赤水河流域三省跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)共同治理。

2013年6月，云貴川三省簽訂跨界流域聯(lián)合執(zhí)法協(xié)議，在赤水河流域?qū)嵭新?lián)合執(zhí)法、聯(lián)合監(jiān)測(cè)、聯(lián)合應(yīng)急。2018年，云貴川又建立了跨流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并商定三省每年按照一定比例，拿出一定資金進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。但在具體執(zhí)行過程中，由于各省行政區(qū)域內(nèi)的流域功能定位、產(chǎn)業(yè)布局、保護(hù)方式和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)等存在差異，“分河而治”帶來的流域管理難題較為突出。河流具有流動(dòng)性、跨區(qū)域性，相關(guān)生態(tài)環(huán)保問題也具有共性和聯(lián)動(dòng)性。依靠單一行政區(qū)劃無法解決流域管理難題。

2017年2月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)試點(diǎn)方案》，赤水河流域成為唯一開展跨省試點(diǎn)的流域。2021年5月底，云南、貴州、四川三省人大常委會(huì)會(huì)議同步審議通過關(guān)于加強(qiáng)赤水河流域共同保護(hù)的決定（以下簡稱“共同決定”）和三地赤水河流域保護(hù)條例（以下簡稱“條例”），“共同決定+條例”于2021年7月1日起正式施行。這也是中國首個(gè)地方流域共同立法。以“共同決定+條例”這一開創(chuàng)性的地方立法形式保護(hù)赤水河，既是上下游聯(lián)動(dòng)、共治共享的需要，也是跨區(qū)域協(xié)作、創(chuàng)新地方立法的探索實(shí)踐。

此次三省共同立法的一大創(chuàng)新，是采用“共同決定+條例”的方式，既強(qiáng)化流域共治、細(xì)化銜接長江保護(hù)法有關(guān)規(guī)定，又體現(xiàn)各自特色。在全國人大常委會(huì)的指導(dǎo)部署下，三省各自通過的保護(hù)條例結(jié)構(gòu)內(nèi)容大體一致，但各有特點(diǎn)，在體現(xiàn)共性立法需求的同時(shí)，反映了三省各自保護(hù)治理實(shí)際和個(gè)性化立法需求，主要解決本省行政區(qū)域內(nèi)如何保護(hù)的問題。共同決定則重點(diǎn)聚焦三省如何協(xié)調(diào)配合、聯(lián)防聯(lián)控、共同保護(hù)治理，經(jīng)三省共同協(xié)商形成同一文本、同時(shí)審議、同時(shí)公布、同時(shí)實(shí)施。

新修訂的《貴州省赤水河流域保護(hù)條例》進(jìn)一步增加了一系列禁止性規(guī)定，從嚴(yán)整治小水電工程、化工項(xiàng)目、網(wǎng)箱養(yǎng)殖、非法捕撈和非法采砂開礦等。四川將流域保護(hù)與紅色文化資源保護(hù)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略相結(jié)合，加強(qiáng)赤水河流域文化遺產(chǎn)保護(hù)工作。云南省此次通過的《云南省赤水河流域保護(hù)條例》共9章68條，由總則、規(guī)劃與管控、資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水污染防治、綠色發(fā)展、文化保護(hù)與傳承、區(qū)域協(xié)作、法律責(zé)任和附則組成。條例明確了各級(jí)各地及相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，對(duì)各類禁止行為作出了規(guī)范，對(duì)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理修復(fù)、優(yōu)化流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局、建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度等作出規(guī)定。針對(duì)赤水河流域內(nèi)的鎮(zhèn)雄縣、威信縣群眾對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膯栴}關(guān)切，云南省的條例對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償問題作出較為全面的規(guī)定。條例將近年來開展的禁止安排重污染企業(yè)和項(xiàng)目、小水電站拆除、硫磺礦渣整治、全面禁漁等治理措施固化為法條。還對(duì)扎西會(huì)議舊址、雞鳴三省大峽谷等文化資源保護(hù)作了規(guī)定。條例設(shè)立綠色發(fā)展專章，規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)調(diào)整、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，推進(jìn)赤水河流域綠色發(fā)展。

共同決定對(duì)三省開展立法、執(zhí)法、司法、普法、監(jiān)督和規(guī)劃等全方位協(xié)作配合作了具體規(guī)定。還對(duì)三省共同推進(jìn)綠色發(fā)展、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、山水林田湖草系統(tǒng)治理修復(fù)、開展紅色文化資源保護(hù)利用、有關(guān)國家機(jī)關(guān)及其工作人員在赤水河流域保護(hù)工作中失職瀆職行為處理等作出規(guī)范，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域立法從“聯(lián)動(dòng)”到“共立”的躍升。

共同立法是實(shí)現(xiàn)利益平衡的有效途徑。圍繞赤水河流域保護(hù)的重大問題，這種立法組合將有效破解“上游保護(hù)下游污染”“按下葫蘆浮起瓢”問題，達(dá)到“1+1+1＞3”的效果。這種“共同決定+條例”的方式，破解了共立和共治的難題。其中，對(duì)“五統(tǒng)一”“兩機(jī)制”專門作出規(guī)范，“五統(tǒng)一”即三省對(duì)赤水河流域保護(hù)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一責(zé)任、統(tǒng)一防治措施；“兩機(jī)制”即三省共同建立赤水河流域聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)機(jī)制，完善多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

作為全國首次跨行政區(qū)域的流域生態(tài)保護(hù)省級(jí)地方立法，此次共同立法調(diào)整的對(duì)象不僅是某一省的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，而是赤水河流域三省的共同保護(hù)治理。三省在立法工作中從“赤水河全流域保護(hù)一盤棋”的戰(zhàn)略思維出發(fā)，從流域綜合治理、系統(tǒng)治理、依法治理的角度，聚焦上下游、左右岸、干支流之間產(chǎn)業(yè)布局、發(fā)展需求、環(huán)境準(zhǔn)入、污水排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法等不一致帶來的難點(diǎn)焦點(diǎn)問題，著力于跨行政區(qū)域的協(xié)調(diào)配合、聯(lián)防聯(lián)控，以系統(tǒng)性思維和法治觀念完善三省協(xié)同保護(hù)機(jī)制，形成上下游聯(lián)動(dòng)、干支流統(tǒng)籌、左右岸合力，推動(dòng)省際間跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)共同治理，構(gòu)建赤水河流域共抓大保護(hù)新格局。

值得注意的是，三省“條例”都設(shè)置專章在全國率先探索建立跨省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，多省共治的難點(diǎn)在于上中下游地區(qū)利益均衡問題，因?yàn)槌嗨恿饔虻淖匀毁Y源稟賦差異較大，各省市縣發(fā)展水平也不同，利益協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)在兩方面，一是流域保護(hù)所需的資金由誰來出；二是環(huán)境保護(hù)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響要如何協(xié)調(diào)，比如限制化肥、農(nóng)藥的使用，給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民造成的經(jīng)濟(jì)損失由誰來補(bǔ)償?shù)取?/p>

“共同立法+決定”的立法原則、程序、實(shí)現(xiàn)路徑和相關(guān)機(jī)制，為地方區(qū)域和流域共同立法做出了示范。赤水河流域共同保護(hù)立法解決了國家層面難以為每個(gè)流域?qū)ｉT立法的問題，有效推動(dòng)地方治理協(xié)同合作，依法協(xié)調(diào)利益沖突，促進(jìn)共同保護(hù)水環(huán)境，強(qiáng)化共同的法律責(zé)任，共同破解流域生態(tài)保護(hù)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的共性難題，為地方流域共同立法探索了新路子、新模式，提供了新經(jīng)驗(yàn)。

跨省河流治理已是多年難題，“分省而治”會(huì)導(dǎo)致流域內(nèi)省際、上下游、干支流之間，以及各部門之間對(duì)水資源、水環(huán)境與水生態(tài)的管理不協(xié)調(diào)，這次三省突破行政區(qū)域限制的實(shí)踐，對(duì)構(gòu)建生態(tài)屏障意義重大。赤水河流域是一個(gè)比較典型的跨區(qū)域流域，實(shí)際上是整個(gè)長江流域的一個(gè)縮影。赤水河流域“共同決定”和條例的實(shí)施，對(duì)解決跨省流域生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)合作保護(hù)的“行政化”困境具有重要的示范作用，對(duì)于今后如何構(gòu)建長江上游重要生態(tài)安全屏障，也具有里程碑式的借鑒作用。

云南落實(shí)條例前期工作成效明顯。

以鎮(zhèn)雄縣為例，2020年以來，鎮(zhèn)雄縣委縣政府堅(jiān)決貫徹落實(shí)省委省政府赤水河流域（云南段）生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、市委市政府鎮(zhèn)雄縣現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)等會(huì)議精神，通過“截污、治水、固土、增綠、搬遷、轉(zhuǎn)型、共生、協(xié)同”扎實(shí)抓好赤水河流域生態(tài)保護(hù)治理工作。

聚焦任務(wù)擬清單，圍繞清單抓規(guī)劃。緊扣下發(fā)的任務(wù)清單，分列出涉及鎮(zhèn)雄縣的任務(wù)清單，細(xì)化2021至2023年行動(dòng)計(jì)劃。落實(shí)到具體部門、具體責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)和完成時(shí)限。共謀劃支撐項(xiàng)目51項(xiàng)，總投資206.15億元。擬定了赤水河流域（鎮(zhèn)雄段）“最美生態(tài)河流”專項(xiàng)規(guī)劃，構(gòu)建了總體規(guī)劃和實(shí)施落實(shí)的分層體系。圍繞規(guī)劃抓落實(shí)。一是嚴(yán)格落實(shí)“十年禁漁”。二是有序推進(jìn)“兩污”治理。三是扎實(shí)開展面源污染防治。四是系統(tǒng)推進(jìn)生態(tài)修復(fù)。五是持續(xù)推進(jìn)綠色發(fā)展。六是著力打造美麗鄉(xiāng)村。

持續(xù)推進(jìn)長江上游重要生態(tài)屏障建設(shè)的著力點(diǎn)

流域治理是長江上游生態(tài)屏障建設(shè)的關(guān)鍵，落實(shí)《條例》仍需努力?！度嗣袢?qǐng)?bào)》2020年10月14日14版報(bào)道貴州整改赤水河流域在突出問題，指出云貴川三省8個(gè)縣（市、區(qū)）在對(duì)赤水河流域生態(tài)保護(hù)和治理情況進(jìn)行巡察中發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過多年治理，赤水河全流域Ⅴ類及劣Ⅴ類水體基本消除，貴州段總體水質(zhì)穩(wěn)定在Ⅲ類以上。但是赤水河流域沿岸污水處理廠管網(wǎng)不健全、污水收集率偏低、設(shè)施運(yùn)行不正常等問題仍然存在。必須加快補(bǔ)齊環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施短板，持續(xù)改善赤水河流域環(huán)境質(zhì)量；劃定赤水河流域生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)施最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度；進(jìn)一步加大生態(tài)補(bǔ)償力度。

今后，在推進(jìn)長江上游重要生態(tài)屏障建設(shè)中，一是注重優(yōu)化生態(tài)安全格局，特別是要注重長江上游流域的系統(tǒng)性和生態(tài)系統(tǒng)的整體性，加強(qiáng)重慶、四川、云南、貴州、陜西、甘肅以及湖北、湖南等地在川滇森林及生物多樣性、桂黔滇喀斯特石漠化防治、秦巴山區(qū)生物多樣性、三峽庫區(qū)水土保持、武陵山區(qū)生物多樣性與水土保持等國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的共建共治。要以水為脈推進(jìn)流域山水林田湖草生命共同體建設(shè)；以流域水環(huán)境容量為最大剛性約束確定生態(tài)管控目標(biāo)；以流域?yàn)榛締卧⑸鷳B(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。二是推進(jìn)生態(tài)優(yōu)勢(shì)向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化。探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的機(jī)制、路徑，培育生態(tài)旅游、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生物制藥等生態(tài)產(chǎn)業(yè)；推進(jìn)山清水秀美麗之地、高品質(zhì)生活宜居地建設(shè)，建成美好生態(tài)家園。搶抓2021年4月26日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》提出推動(dòng)生態(tài)資源權(quán)益交易、開展生態(tài)資源指標(biāo)和產(chǎn)權(quán)交易、探索碳匯權(quán)益交易試點(diǎn)機(jī)遇，圍繞云南爭當(dāng)全國生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)示范基地構(gòu)想，打造一批生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制示范基地，打通將生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值的有效途徑。三是建立健全生態(tài)環(huán)境治理體系，推廣赤水河模式，完善生態(tài)環(huán)境治理的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、企業(yè)責(zé)任體系、全民行動(dòng)體系、監(jiān)管體系、市場(chǎng)體系、信用體系和法規(guī)政策體系。四是要加強(qiáng)生態(tài)屏障建設(shè)的土地、資金和組織保障。特別是進(jìn)一步理順各級(jí)政府在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，保障區(qū)縣生態(tài)屏障建設(shè)的基本財(cái)力。引導(dǎo)多元參與，保障資金投入，完善碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)、林票等交易方式，建立跨區(qū)域市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制及生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目成本分擔(dān)機(jī)制，開展生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)償制度改革試點(diǎn)。