從城鄉(xiāng)融合發(fā)展視角探索農(nóng)村宅基地制度改革

雷興長(zhǎng)

（蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)國(guó)際經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院 甘肅 蘭州 730000）

2021 年1 月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》提出，加強(qiáng)宅基地管理，穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置有效實(shí)現(xiàn)形式。宅基地房產(chǎn)是鄉(xiāng)村居民的主要財(cái)產(chǎn)，也是介入城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要資本，應(yīng)該提升其利用價(jià)值。相對(duì)于承包地制度，宅基地“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)制度的改革空間更大一些，但是，要穩(wěn)慎推進(jìn)城鄉(xiāng)之間農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，確保經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一。

一、積極探索宅基地“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)形式

穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，積極探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置有效實(shí)現(xiàn)形式，努力提升農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收益。明確宅基地的“三權(quán)分置”的改革方向，即落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，增大宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的活性是農(nóng)村宅基地的“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)制度改革的主要內(nèi)容。在堅(jiān)持集體所有制和農(nóng)民住有所居的前提下，通過激活使用權(quán)，有效解決宅基地閑置、流轉(zhuǎn)和抵押等問題。

（一）保障宅基地農(nóng)戶的資格權(quán)和農(nóng)戶房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)

通過保障農(nóng)戶的宅基地資格權(quán)，體現(xiàn)宅基地的集體所有權(quán)性質(zhì)。宅基地的集體所有權(quán)是農(nóng)村土地集體所有制的延伸，宅基地資格權(quán)是農(nóng)民作為農(nóng)村集體組織成員的天然權(quán)利，只有農(nóng)民擁有申請(qǐng)宅基地的資格權(quán)。

一要完善宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的制度。在規(guī)范實(shí)施產(chǎn)權(quán)登記和土地登記頒證的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村“房地一體”的不動(dòng)產(chǎn)登記，依法公正地將集體土地的宅基地資格權(quán)落實(shí)到每個(gè)農(nóng)戶，實(shí)現(xiàn)資格取得、實(shí)現(xiàn)的全過程科學(xué)管理服務(wù)。

二要確保農(nóng)戶擁有法定面積的宅基地。宅基地農(nóng)戶資格權(quán)是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基本權(quán)利，每戶在取得宅基地資格權(quán)之后，有權(quán)向本集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)法定面積的宅基地，并允許宅基地資格權(quán)人在符合相關(guān)規(guī)定下有權(quán)將宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)或自行經(jīng)營(yíng)，并取得收益。

三要豐富宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)。對(duì)進(jìn)城落戶，自愿放棄宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶，可以享受城市住房相應(yīng)的優(yōu)惠政策;對(duì)暫時(shí)放棄資格權(quán)的農(nóng)戶，核發(fā)以后可以生效的申請(qǐng)宅基地使用權(quán)證，允許持證到期重新申請(qǐng)宅基地資格權(quán);鼓勵(lì)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)，暫時(shí)不使用宅基地的農(nóng)民，通過一定補(bǔ)償放棄資格權(quán)。

（二）盤活農(nóng)村宅基地的使用權(quán)

農(nóng)村宅基地的“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)制度改革，重點(diǎn)是盤活農(nóng)村宅基地使用權(quán)，使農(nóng)民擁有一定的財(cái)產(chǎn)性收益，讓他們根據(jù)自己實(shí)際情況，去靈活處置他們的宅基地與房屋財(cái)產(chǎn)。

一是有條件地適度放活宅基地使用權(quán)。在確保農(nóng)戶房屋居住生活的條件下，準(zhǔn)許把多余的房屋使用權(quán)出租、流轉(zhuǎn)。引導(dǎo)宅基地使用權(quán)在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，同時(shí)賦予農(nóng)民集體和本集體成員在同等條件下的優(yōu)先權(quán)。

二是保持宅基地使用權(quán)的穩(wěn)定性。對(duì)于由歷史原因形成的超標(biāo)準(zhǔn)占用的宅基地、非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員占有使用的宅基地等，可以通過交納有償使用費(fèi)繼續(xù)享受使用權(quán)，以實(shí)現(xiàn)宅基地使用和管理的公平調(diào)整。

三是加快宅基地使用權(quán)的地方立法。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)和宅基地使用權(quán)民間交易盛行地區(qū)，加快宅基地地方立法工作，為農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓提供合法依據(jù)。同時(shí)，加快農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)確權(quán)頒證，為農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)提供產(chǎn)權(quán)保障，解決農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)現(xiàn)實(shí)、政策、法律三者脫節(jié)的問題。

（三）建立農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)流動(dòng)的配套體系

在經(jīng)濟(jì)條件成熟的農(nóng)村發(fā)達(dá)地區(qū)，在政府政策和國(guó)家法律允許的范圍內(nèi)，在宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，建立農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)流動(dòng)的配套體系。

一是創(chuàng)新農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)方面的金融服務(wù)。政府有關(guān)部門應(yīng)該鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，為農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保設(shè)置切合農(nóng)民需求的金融產(chǎn)品，擴(kuò)大金融服務(wù)范圍。市、縣兩級(jí)財(cái)政出資建立增信資金，指定合作銀行專項(xiàng)開展農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)，有資金需求的農(nóng)戶以宅基地和房屋抵押獲得融資。

二是建立農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)的評(píng)估體系。完善評(píng)估機(jī)構(gòu)體系，鼓勵(lì)城市評(píng)估機(jī)構(gòu)從事農(nóng)民住房評(píng)估業(yè)務(wù)。對(duì)有關(guān)農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)的行政事務(wù)，政府財(cái)政以購(gòu)買服務(wù)的方式，提供公共評(píng)估服務(wù)。加大農(nóng)房評(píng)估人才教育、培訓(xùn)，建立一支農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)專業(yè)評(píng)估隊(duì)伍。

三是健全農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)流動(dòng)的保障機(jī)制。建立健全農(nóng)村現(xiàn)代社會(huì)保障，完善養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障、社會(huì)救濟(jì)等制度，推動(dòng)建設(shè)多層次的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系。加大城鄉(xiāng)公共租賃房和廉租房建設(shè)力度，提升農(nóng)民應(yīng)對(duì)住房財(cái)產(chǎn)權(quán)流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

四是建立縣級(jí)以上政府的住房產(chǎn)權(quán)改革風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。對(duì)農(nóng)民住房抵押、擔(dān)保貸款逾期的，給予金融機(jī)構(gòu)一定的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。成立專門的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)農(nóng)民在住房抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓時(shí)投保，一旦發(fā)生意外給予一定的賠償，以減輕住房產(chǎn)權(quán)流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。

二、構(gòu)建盤活利用閑置宅基地房屋的體制機(jī)制

加大閑置鄉(xiāng)村農(nóng)戶房屋的政策供給力度，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、鄉(xiāng)村基層政府，構(gòu)建盤活利用閑置農(nóng)戶房屋的體制機(jī)制?，F(xiàn)行政策只允許宅基地農(nóng)戶房屋在村集體成員之間流轉(zhuǎn)，而鄉(xiāng)村是“一戶一宅”，幾乎沒有流轉(zhuǎn)的可能性。政策供給不足，造成弱勢(shì)農(nóng)民群體一方面要在城鎮(zhèn)花錢租房，另一方面自己鄉(xiāng)村房屋閑置。從充分利用農(nóng)村房屋資源和保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的角度，應(yīng)大力盤活農(nóng)戶閑置的宅基地房屋，開發(fā)農(nóng)民房屋出租市場(chǎng)，滿足城鄉(xiāng)居民生活居住需求。

（一）構(gòu)建城鄉(xiāng)房屋租賃市場(chǎng)

構(gòu)建城鄉(xiāng)房屋租賃市場(chǎng)的條件已經(jīng)基本具備。2019 年，全國(guó)有29077 萬(wàn)農(nóng)民工外出打工，租用城鎮(zhèn)房屋居住，導(dǎo)致農(nóng)村房屋空閑，造成城鄉(xiāng)房屋租賃市場(chǎng)發(fā)展不平衡。因此，要加大鄉(xiāng)村農(nóng)戶房屋租賃政策供給，搭建鄉(xiāng)村房屋租賃信息交易平臺(tái)，專門為城市居民需求農(nóng)宅的人群和有閑置農(nóng)房的農(nóng)民建立租賃交易市場(chǎng)。農(nóng)民可以將閑置農(nóng)房信息掛到鄉(xiāng)村房屋租賃網(wǎng)上，滿足城市居民租賃農(nóng)房需要。

（二）對(duì)農(nóng)村閑置房屋進(jìn)行養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)開發(fā)

在不改變宅基地房屋產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的基礎(chǔ)上，盤活農(nóng)村閑置房屋，開發(fā)鄉(xiāng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。鼓勵(lì)有實(shí)力的養(yǎng)老企業(yè)，以租賃閑置農(nóng)宅模式，開發(fā)鄉(xiāng)村康養(yǎng)、旅游、閑居產(chǎn)業(yè)鏈。鄉(xiāng)村基層政府也可以與企業(yè)合作，采取農(nóng)戶認(rèn)可和企業(yè)投資的模式，將閑置鄉(xiāng)村小院改造成能夠滿足城里人居住需求的康養(yǎng)小院，吸引城市退休老人和自由職業(yè)者入村居住，過鄉(xiāng)村康養(yǎng)生活。

（三）開發(fā)鄉(xiāng)村高端民宿產(chǎn)業(yè)

開發(fā)城鄉(xiāng)共享農(nóng)莊，吸引城市居民，體驗(yàn)鄉(xiāng)村文化生活，滿足城市人的田園夢(mèng)。在城市的衛(wèi)星城郊區(qū)和生態(tài)環(huán)境優(yōu)質(zhì)的鄉(xiāng)村，鼓勵(lì)民宿投資人，尋找閑置農(nóng)房，開發(fā)鄉(xiāng)村高端民宿。貴州省余慶縣紅渡村，把農(nóng)戶閑置住房、庭院，打造成鄉(xiāng)村精品民宿，服務(wù)現(xiàn)代城市居民。

（四）農(nóng)村閑置的宅基地及農(nóng)戶房屋轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)場(chǎng)地

由村集體出面組織協(xié)調(diào)，在農(nóng)戶自愿的條件下，通過現(xiàn)代化改造升級(jí)，將閑置宅基地房屋轉(zhuǎn)化為適應(yīng)新興產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展需求的工作場(chǎng)所，以租賃價(jià)格低廉形式，吸引創(chuàng)業(yè)企業(yè)，入村建立工作室、電商企業(yè)、文化公司等，發(fā)展非農(nóng)高端服務(wù)產(chǎn)業(yè)。

三、建立鄉(xiāng)村宅基地和農(nóng)戶房屋的調(diào)控體制機(jī)制

由于區(qū)域發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大，尤其是中、西部地區(qū)有些農(nóng)村生活、生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化仍有較大距離，這也預(yù)示著落后地區(qū)鄉(xiāng)村未來(lái)仍有較大發(fā)展變化空間，包括居住環(huán)境、居住地和宅基地、人口數(shù)量等各個(gè)方面。因此，非常有必要建立健全鄉(xiāng)村宅基地和農(nóng)戶房屋調(diào)控的體制機(jī)制，以滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村居民對(duì)美好生活的期盼。

（一）控制存在地質(zhì)隱患的鄉(xiāng)村宅基地房屋建設(shè)

農(nóng)村地域遼闊，地形復(fù)雜，尤其是中西部地區(qū)的諸多鄉(xiāng)村大多分布山岳溝壑之中，地形地質(zhì)條件并不適合長(zhǎng)期居住生活，一旦遇到各類自然災(zāi)害，隨時(shí)需要大規(guī)模搬遷移居。因此，深山鄉(xiāng)村居民宅基地發(fā)生變化是一種常態(tài)，只能建立地域更廣泛的鄉(xiāng)村宅基地房屋調(diào)控體制機(jī)制。

（二）通過城鄉(xiāng)規(guī)劃完善宅基地房屋布局

依據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，完善鄉(xiāng)村宅基地房屋布局。宅基地的土地是集體所有權(quán)性質(zhì)，村集體（基層權(quán)力機(jī)構(gòu)）擁有劃分、批準(zhǔn)、調(diào)整宅基地使用的權(quán)力。從鄉(xiāng)村居民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，要根據(jù)縣鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、人口數(shù)量變化，劃分宅基地的面積和布局;根據(jù)國(guó)家基礎(chǔ)建設(shè)和鄉(xiāng)村建設(shè)的新要求，及時(shí)調(diào)整農(nóng)民宅基地的位置與用途。

（三）確保宅基地房屋布局與人口城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)

根據(jù)人口城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，調(diào)整鄉(xiāng)村宅基地房屋布局。在未來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的現(xiàn)代化，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村不可避免地要走向人口聚集的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。在符合規(guī)劃、用途管制和尊重農(nóng)民意愿的條件下，縣鄉(xiāng)政府要大力協(xié)調(diào)，通過土地資源置換等方式，鼓勵(lì)偏僻鄉(xiāng)村宅基地向城郊靠攏、向小城鎮(zhèn)聚集，為鄉(xiāng)村居民轉(zhuǎn)移就業(yè)和創(chuàng)業(yè)打下良好基礎(chǔ)。

（四）給予西部省區(qū)更大更靈活的調(diào)控權(quán)限

根據(jù)西部地區(qū)農(nóng)村地域廣闊的實(shí)際情況，給予西部省區(qū)更大的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)調(diào)控權(quán)限。在綜合考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和滿足農(nóng)民生活需求、鄉(xiāng)村土地存量三大因素下，制定全國(guó)統(tǒng)一的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，允許西部省份擁有一定的靈活性、多樣性，比如，山村宅基地面積可以適量放大，承包地、宅基地、建設(shè)用地可以一體化使用等等。

（五）宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)“就高不就低”

鄉(xiāng)村是欠發(fā)展區(qū)域，農(nóng)民是弱勢(shì)群體。從滿足廣大農(nóng)民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需求角度，設(shè)置每個(gè)鄉(xiāng)村宅基地面積的控制標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行“就高不就低”的原則，最大限度地放大宅基地的農(nóng)民利益，以預(yù)防今后頻繁調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，引發(fā)不穩(wěn)定因素。

（六）建立鄉(xiāng)村宅基地調(diào)控機(jī)制

全國(guó)農(nóng)村地域遼闊，各省區(qū)不同市州都有各自不同的實(shí)際問題，尤其是在鄉(xiāng)村宅基地房屋面積標(biāo)準(zhǔn)上，需要具體問題具體對(duì)待。對(duì)于宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)較低的鄉(xiāng)村，適當(dāng)放大房屋建筑面積標(biāo)準(zhǔn);對(duì)于土地資源相對(duì)寬松的鄉(xiāng)村，適當(dāng)放寬宅基地面積標(biāo)準(zhǔn);對(duì)于不占用耕地的鄉(xiāng)村，以盡量滿足宅基地面積需求為標(biāo)準(zhǔn)。

四、建立宅基地合理使用的管理機(jī)制

建立健全宅基地集約使用有獎(jiǎng)、存量宅基地退出有償?shù)捏w制機(jī)制。目前，農(nóng)村宅基地的取得和使用存在著不規(guī)范、不經(jīng)濟(jì)、不公平等問題，有些農(nóng)戶超標(biāo)占用宅基地，有些鄉(xiāng)村宅基地使用不合理，造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。國(guó)土資源部數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積為91612 平方公里，其中，住宅用地面積29540 平方公里，占33.2%;而農(nóng)村建設(shè)用地面積為191158 平方公里，其中農(nóng)村宅基地面積130000 平方公里，約占70%[1]。在農(nóng)村常住人口不斷減少的情況下，宅基地面積仍然保持較大占有量是不合理的。因此，建立宅基地合理使用的體制機(jī)制是非常必要的。

（一）嚴(yán)格宅基地的審批、使用管理制度

農(nóng)村宅基地面積總量過大，許多農(nóng)戶宅基地超標(biāo)多占，主要原因是由于鄉(xiāng)村居住區(qū)缺乏規(guī)劃、沒有按規(guī)定進(jìn)行審批、農(nóng)戶自行亂占、糾錯(cuò)管理能力太弱等原因造成。如果能夠依法依規(guī)調(diào)節(jié)整治超標(biāo)濫占宅基地的行為，可以節(jié)約大量建設(shè)用地資源。因此，推進(jìn)農(nóng)村宅基地改革，要與解決多占、亂占宅基地的問題結(jié)合起來(lái)。依法依規(guī)嚴(yán)肅宅基地審批使用管理，做到有錯(cuò)必糾、違規(guī)必懲。

（二）實(shí)行宅基地面積總量不變的控制體制

在農(nóng)村常住人口不斷減少和第二輪耕地承包到期延長(zhǎng)的情況下，對(duì)農(nóng)村宅基地面積，實(shí)行縣鄉(xiāng)管理、總量不變的管理制度。對(duì)新達(dá)到申請(qǐng)宅基地的村民，通過宅基地集約化使用或以宅基地繼承途徑等方式解決。在未來(lái)30 年之內(nèi)，隨著農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)宅基地面積總量不再增加，并略有減少的目標(biāo)。

（三）實(shí)施宅基地集約使用有獎(jiǎng)?wù)?/h3>

主動(dòng)順應(yīng)農(nóng)村人口、鄉(xiāng)村社會(huì)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)規(guī)?；陌l(fā)展大趨勢(shì)，鼓勵(lì)節(jié)約集約利用宅基地。在編制村莊宅基地布點(diǎn)規(guī)劃時(shí)，以鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)規(guī)?；癁槌霭l(fā)點(diǎn)，堅(jiān)持引導(dǎo)與控制相結(jié)合，促進(jìn)村莊居住區(qū)適度集聚和土地資源集約利用，促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施集約配置，積極引導(dǎo)鄉(xiāng)村居民向城鎮(zhèn)、規(guī)劃布點(diǎn)的村莊集中，推進(jìn)農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化加速發(fā)展。對(duì)于經(jīng)依法批準(zhǔn)到規(guī)劃布點(diǎn)村莊內(nèi)新建住房的農(nóng)村居民，可按宅基地使用面積給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。

（四）形成存量宅基地退出有償?shù)臋C(jī)制

建立農(nóng)戶閑置宅基地使用權(quán)自愿有償退出的體制機(jī)制。對(duì)退出宅基地的農(nóng)戶，由村集體經(jīng)濟(jì)組織、縣鄉(xiāng)政府或其他用地主體給予補(bǔ)償。對(duì)宅基地使用權(quán)退出補(bǔ)償，也要引入市場(chǎng)機(jī)制，由市場(chǎng)形成補(bǔ)償價(jià)格為最好方式。完善退出的宅基地使用制度，對(duì)于農(nóng)戶退出的宅基地，在城鎮(zhèn)化地區(qū)，主要用于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性和公益性建設(shè)用地，也可以用于建設(shè)農(nóng)民集中居住房屋;在交通方便的鄉(xiāng)村，可由農(nóng)村集體對(duì)外出讓、出租、抵押、置換等;在偏僻山區(qū)，可以復(fù)墾后用于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策項(xiàng)目、土地指標(biāo)交易等。

五、慎重推動(dòng)農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)流動(dòng)、交易的試點(diǎn)工作

農(nóng)村宅基地制度改革，涉及到個(gè)體農(nóng)民的重大利益，既要積極創(chuàng)新，又要穩(wěn)妥推進(jìn)。建立農(nóng)村宅基地開放體制，通過城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，促進(jìn)城市資本要素與鄉(xiāng)村房產(chǎn)資源融合，放大農(nóng)民的宅基地和房屋財(cái)產(chǎn)的權(quán)益。通過放大農(nóng)民宅基地和房屋權(quán)益，擴(kuò)大和保護(hù)廣大農(nóng)民的利益。因?yàn)?，宅基地“三?quán)分置”改革，涉及到農(nóng)村穩(wěn)定和弱勢(shì)農(nóng)民生活利益，必須根據(jù)條件成熟程度，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)流動(dòng)、交易的試點(diǎn)工作。

（一）準(zhǔn)確把握農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)流動(dòng)、交易的條件和時(shí)機(jī)

農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)流動(dòng)、交易的條件是:城鄉(xiāng)居民收入差距明顯縮小;鄉(xiāng)村地區(qū)一二三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展深度融合;城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房屋交易市場(chǎng)業(yè)已形成;鄉(xiāng)村、農(nóng)民的弱勢(shì)狀態(tài)明顯扭轉(zhuǎn)。如果一個(gè)省市區(qū)達(dá)到這幾個(gè)條件，農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)流動(dòng)交易的時(shí)機(jī)就基本成熟，農(nóng)民在房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)交易中就不一定再是弱者，具備了保護(hù)房屋居住的能力。目前，具備上述條件的省市，恐怕只有浙江、上海、北京三地，因此應(yīng)該在這三個(gè)省市有選擇地展開農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)流動(dòng)、交易的試點(diǎn)工作，而且試點(diǎn)工作的期限應(yīng)該長(zhǎng)一些，不是兩三年，應(yīng)該在七至八年之間。

（二）積極探索農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)的抵押、補(bǔ)償、轉(zhuǎn)讓的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

在個(gè)別省市或城市郊區(qū)，根據(jù)鄉(xiāng)村、農(nóng)民發(fā)展需要，有選擇性地推進(jìn)農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)的不同領(lǐng)域項(xiàng)目的試點(diǎn)示范工作，為全國(guó)農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓探索改革經(jīng)驗(yàn)。比如，根據(jù)條件成熟程度和鄉(xiāng)村、農(nóng)民創(chuàng)業(yè)融資需求，在一個(gè)市區(qū)進(jìn)行農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)的抵押貸款試點(diǎn)工作。根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的需要，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)探索由政府或集體經(jīng)濟(jì)組織參照征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，或按照市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格，開展對(duì)農(nóng)民自愿退出的閑置住房和宅基地給予補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)工作。

（三）通過美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提升農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)交易價(jià)值

農(nóng)民宅基地住房產(chǎn)權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)交易，關(guān)鍵是要有一個(gè)理想的交易價(jià)格，這樣才能充分體現(xiàn)和保護(hù)農(nóng)民利益。通過美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，提升農(nóng)民住房的宜居環(huán)境，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)交易的理想價(jià)值。通過科學(xué)、合理、長(zhǎng)遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，優(yōu)化農(nóng)村居民點(diǎn)布局和鄉(xiāng)村建設(shè)，美化鄉(xiāng)村人文生態(tài)宜居環(huán)境，嚴(yán)格管控建筑質(zhì)量和建筑風(fēng)格，嚴(yán)禁私搭亂建，提升鄉(xiāng)村整體風(fēng)貌。鄉(xiāng)村基層政府要高度重視美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，提供民居設(shè)計(jì)、農(nóng)村垃圾和污水處理、教育和醫(yī)療等公益服務(wù)。合理規(guī)劃利用建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)一二三次產(chǎn)業(yè)合理布局，使生態(tài)、生產(chǎn)、生活與整體環(huán)境相融合，服務(wù)方便村民生活、康體活動(dòng)等。這樣，農(nóng)民的住房產(chǎn)權(quán)，才會(huì)有市場(chǎng)、有價(jià)值。

（四）堅(jiān)守農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的底線、紅線

宅基地“三權(quán)分置”改革的目標(biāo)是，既要提升農(nóng)民房屋的財(cái)產(chǎn)收益，又要確保農(nóng)民擁有穩(wěn)定的宜居房屋，把農(nóng)民要有房住、農(nóng)村宅基地制度作為改革的底線、紅線。在宅基地“三權(quán)分置”改革過程中，要建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)超越當(dāng)前制度和法律的改革，進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，防范有可能產(chǎn)生的各種風(fēng)險(xiǎn)。在保護(hù)宅基地集體所有權(quán)、宅基地農(nóng)戶資格權(quán)、農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，積極主張和爭(zhēng)取農(nóng)民的宅基地和房屋權(quán)益，依法讓農(nóng)村宅基地成為一種稀缺資源，通過流動(dòng)、交易，兌現(xiàn)它的市場(chǎng)價(jià)值，讓農(nóng)民得到應(yīng)有收益。

目前，農(nóng)村宅基地只能在同村之間流轉(zhuǎn)，有利于農(nóng)村的穩(wěn)定，但難以實(shí)現(xiàn)合理的房屋財(cái)產(chǎn)價(jià)值和滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要。隨著宅基地流轉(zhuǎn)范圍擴(kuò)大，比如建立地區(qū)性的、全國(guó)性的農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，甚至城鄉(xiāng)之間的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。盡管形成農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，可以提高農(nóng)村宅基地利用效率，促進(jìn)農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但不能影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村穩(wěn)定。

六、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革需要關(guān)注的問題

農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)制度的改革目標(biāo)是在保障農(nóng)戶宅基地房屋居住權(quán)的基礎(chǔ)上，提升農(nóng)戶房屋的利用率和擴(kuò)大農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)升值空間。但是，東西部地區(qū)的農(nóng)村差異較大，農(nóng)戶之間的具體情況也有很大差異，如何確保宅基地“三權(quán)分置”改革成果的科學(xué)性、合理性和公平性，是值得關(guān)注的問題。

（一）農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)價(jià)值和面積數(shù)量的平衡問題

東部地區(qū)農(nóng)村農(nóng)戶宅基地房屋具有較高的市場(chǎng)價(jià)值，西部地區(qū)農(nóng)村農(nóng)戶宅基地房屋缺少市場(chǎng)價(jià)值。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為均衡，農(nóng)戶宅基地房屋周邊的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境較為成熟，必然會(huì)提升其房屋財(cái)產(chǎn)價(jià)值，具有了進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)交易的條件。西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)單一，農(nóng)戶宅基地房屋周邊的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境并不成熟，農(nóng)戶房屋只有居住價(jià)值，并不具備多少市場(chǎng)價(jià)值，難以進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)交易。因此，為了平衡東西部農(nóng)村宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值，非常有必要適當(dāng)放大西部農(nóng)村宅基地面積，通過增大宅基地面積，彌補(bǔ)宅基地市場(chǎng)價(jià)值不足的問題。

（二）靈活處理宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證問題

推進(jìn)房地一體的宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，既是為了規(guī)范宅基地使用權(quán)，防止農(nóng)戶多占亂占宅基地，也是為農(nóng)戶宅基地房屋進(jìn)入流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)做準(zhǔn)備。但是，全國(guó)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展不平衡，山區(qū)大多鄉(xiāng)村還在新農(nóng)村建設(shè)之中;有些鄉(xiāng)村住地并不適合村民居住生活，還面臨著大面積搬遷工作;有些農(nóng)戶的房屋陳舊簡(jiǎn)陋，還需要返修重建。因此，農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證是一項(xiàng)長(zhǎng)期性工作，不能急于一時(shí)完成。根據(jù)登記條件的成熟程度，分批次推進(jìn)。城市郊區(qū)、東部農(nóng)村可以加快完成宅基地使用權(quán)和農(nóng)民房產(chǎn)的確權(quán)登記頒證，其他農(nóng)村地區(qū)根據(jù)條件逐步推進(jìn)。

（三）農(nóng)村宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)與繼承問題

鄉(xiāng)村宅基地使用權(quán)問題既涉及到農(nóng)村社會(huì)保障問題，又涉及到農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)分配的公平問題。按照現(xiàn)行政策，在農(nóng)民家庭子女中，男孩多的，成年之后就可以多申請(qǐng)一份或幾份宅基地使用權(quán);如果農(nóng)民家庭子女都是女孩，成年之后也無(wú)法申請(qǐng)一份宅基地使用權(quán)，這對(duì)無(wú)男孩的農(nóng)民家庭就顯得非常不公平、不合理。因此，有必要對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)制度進(jìn)行改革，一個(gè)農(nóng)民家庭只能申請(qǐng)一份宅基地使用權(quán)，子女成年之后，要么通過繼承獲得宅基地使用權(quán)，要么花錢購(gòu)買宅基地使用權(quán)。這樣，既順應(yīng)了農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)，又使宅基地使用權(quán)分配更加公平合理，還能有效控制農(nóng)村宅基地面積的無(wú)限膨脹。