中國國有林區(qū)體制變遷的邏輯特征與實(shí)踐取向

張 壯 趙紅艷

（1.中共青海省委黨校區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心;2.中共青海省委黨校哲學(xué)社會(huì)學(xué)教研部 青海 西寧 810001）

新中國成立以來，為全面提高國有林區(qū)發(fā)展質(zhì)量，中國國有林區(qū)體制機(jī)制在理論和實(shí)踐上經(jīng)歷多次探索，歷經(jīng)多次變遷,逐步從管制體制向治理體制轉(zhuǎn)換，并取得一定成效。但通過梳理新中國成立以來國有林區(qū)體制機(jī)制的演進(jìn)過程，并重點(diǎn)歸納其變遷的邏輯特征和內(nèi)在邏輯規(guī)律，發(fā)現(xiàn)國有林區(qū)體制變遷的成果很難鞏固。究其原因，是因?yàn)閲辛謪^(qū)始終沒有完全走出舊體制的影子和羈絆，路徑依賴的痼疾難以打破，存在著較為嚴(yán)重的內(nèi)部人控制現(xiàn)象，導(dǎo)致我國國有林區(qū)資源資產(chǎn)流失閑置，有效產(chǎn)出不足，致使林區(qū)人民生活相對貧困。因此，進(jìn)入新時(shí)代，在加快構(gòu)建國有林區(qū)現(xiàn)代治理體制的過程中，需打破傳統(tǒng)模式形成的桎梏，強(qiáng)化多樣化治理的實(shí)踐取向，從而為我國生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)提供更多經(jīng)驗(yàn)啟示和理論支持。

一、理論基礎(chǔ)與分析模型構(gòu)建

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)基于科斯的開創(chuàng)性貢獻(xiàn)，以阿爾奇安、德姆塞茨、張五常、威廉姆森、諾斯等為主要代表，在20 世紀(jì)70、80 年代迅猛發(fā)展，逐步與主流經(jīng)濟(jì)學(xué)融合，后又進(jìn)一步吸收新奧地利學(xué)派、演化經(jīng)濟(jì)學(xué)、行為經(jīng)濟(jì)學(xué)等思想，來解釋制度起源、制度選擇以及制度演化的復(fù)雜過程。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度是影響一個(gè)國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展的最重要因素。制度變遷理論作為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)重要內(nèi)容，其實(shí)質(zhì)就是用一種高收益制度替代低收益制度的改革過程。制度變遷理論又被分為四類:第一類是按照變遷的主動(dòng)性不同，劃分為強(qiáng)制性變遷和自發(fā)性變遷;第二類是依據(jù)變遷的變化大小，劃分為移植式制度變遷和創(chuàng)設(shè)式制度變遷;第三類是依據(jù)變遷的規(guī)模差異，劃分為整體制度變遷和局部制度變遷;第四類是依據(jù)變遷進(jìn)程的不同，劃分為激進(jìn)式變遷和漸進(jìn)式變遷?？梢姡瑹o論對其進(jìn)行何種分類，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)制度變遷理論的誕生都離不開一定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景因素的影響，且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，必然對原有制度進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。

我國國有林區(qū)體制的生成、發(fā)展、成熟、衰退充分體現(xiàn)了制度變遷的動(dòng)態(tài)屬性和時(shí)序特征，為了更深入直觀地理解國有林區(qū)體制變遷問題，可以借助供求模型來說明國有林區(qū)體制變遷行為，如圖1 所示。

圖1

在圖1 中，縱坐標(biāo)代表體制變遷成本，橫坐標(biāo)代表體制變遷數(shù)量。S 代表國有林區(qū)體制變遷前的體制供給曲線，表明國有林區(qū)體制從決定創(chuàng)建，到付諸實(shí)施，再到運(yùn)行評估等一系列過程所需花費(fèi)的成本。S 曲線向右上方傾斜，表示國有林區(qū)體制變遷數(shù)量與體制變遷成本之間存在一種正相關(guān)關(guān)系，即體制變遷數(shù)量越多，發(fā)生的成本就越大。而另一條曲線D 代表國有林區(qū)體制變遷前的體制需求曲線，表明對國有林區(qū)體制變遷的需求程度大小。D 曲線向右下方傾斜，表示國有林區(qū)體制變遷數(shù)量與體制變遷成本之間存在一種負(fù)相關(guān)關(guān)系，即體制接受者和社會(huì)需求與體制變遷成本之間存在負(fù)相關(guān)。一般情況下，體制變遷產(chǎn)生的成本越大，體制變遷的需求就越小;體制變遷產(chǎn)生的成本越小，體制變遷的需求就越大，因此體制變遷需求曲線是向右下方傾斜的。兩條曲線，國有林區(qū)體制變遷供給曲線S 與體制變遷需求曲線D 相交于均衡點(diǎn)A，體制變遷數(shù)量為Q，體制變遷成本為C。由于國有林區(qū)體制變遷的動(dòng)力主要取決于體制變遷的預(yù)期收益，當(dāng)預(yù)期體制變遷存在凈收益時(shí)，一方面體制變遷供給會(huì)增加，這樣供給曲線S 將向右下方移動(dòng)，變?yōu)楣┙o曲線S1;另一方面，對體制變遷的需求也會(huì)相應(yīng)增加，這樣需求曲線D 將向右上方移動(dòng)，變?yōu)樾枨笄€D1，供求相互作用形成了新的均衡點(diǎn)E，體制變遷后數(shù)量為Q1，成本為C1。與體制變遷前的均衡點(diǎn)A 相比，體制變遷后的均衡點(diǎn)E 意味著體制變遷后運(yùn)行的成本更低，在投入相同情況下，可以完成更多數(shù)量新體制的建立。以上分析是基于靜態(tài)理論對國有林區(qū)體制變遷所做的靜態(tài)分析，如果換個(gè)角度，根據(jù)動(dòng)態(tài)理論對國有林區(qū)體制變遷進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析，則可以看到在從均衡點(diǎn)A 移動(dòng)到均衡點(diǎn)E 的過程中，那些體制變遷的先行者可以獲得更低的運(yùn)行成本和更高的超額收益，相對較早的體制變遷模仿者也可以獲得一定的凈收益，直到當(dāng)新的均衡點(diǎn)E 出現(xiàn)時(shí)，進(jìn)行體制變遷將不會(huì)帶來新收益，實(shí)現(xiàn)體制變遷供求均衡，也就意味著國有林區(qū)完成了體制變遷。

二、中國林業(yè)體制改革的歷史變遷

新中國成立以來，我國一直在探索一條生態(tài)生產(chǎn)生活良性互動(dòng)的中國特色森林可持續(xù)發(fā)展道路。期間，我國林業(yè)機(jī)構(gòu)和行政管理制度歷經(jīng)多次重大改革變遷，先后經(jīng)歷了從界定奠基、挫折調(diào)整向體制重構(gòu)過渡的幾個(gè)重要?dú)v史階段。傳統(tǒng)管制的強(qiáng)度在不斷弱化，范圍在不斷縮小，以市場為基礎(chǔ)，政府、企業(yè)和社會(huì)多元共治的現(xiàn)代治理體制正在逐漸形成。特別是黨的十八大之后，自然資源部的成立，國家林業(yè)和草原局的組建，國有林區(qū)九龍治水的舊格局正在改變，一體化治理體制正在初步確立，管理成本和交易成本顯著降低，資源配置得到明顯優(yōu)化。具體如表1 所示。

表1 新中國成立以來我國林業(yè)體制改革的歷史變遷

三、中國國有林區(qū)體制變遷的邏輯特征

（一）國有林區(qū)體制界定奠基階段:1949 年—1978 年

制度是決定一個(gè)國家和地區(qū)綜合實(shí)力長遠(yuǎn)表現(xiàn)的最重要因素，而決定制度的核心要素則在于產(chǎn)權(quán)界定。1949 年《共同綱領(lǐng)》和1954 年第一部《中華人民共和國憲法》的頒布，從法律上明確了國有林區(qū)森林資源所有權(quán)屬于國家，管理權(quán)和使用權(quán)等權(quán)利由森工企業(yè)代表國家行使的全民所有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，這是對國有林區(qū)產(chǎn)權(quán)配置的初始界定，為國有林區(qū)體制建立奠定了重要基礎(chǔ)。這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)配置在當(dāng)時(shí)國民經(jīng)濟(jì)需要迅速恢復(fù)和發(fā)展的歷史條件下，滿足了國家對木材的戰(zhàn)略需要，但隨著生產(chǎn)力的快速發(fā)展，這種國有國營、政企合一、軍事化、半軍事化管理的國有產(chǎn)權(quán)模式弊端很快顯現(xiàn)出來。一方面，由于權(quán)利是由國家所選擇的代理人來行使，作為權(quán)利使用者的林業(yè)部門官員，對森林資源的使用轉(zhuǎn)讓以及最終利益的分配都不具有充分的權(quán)能，加之這些林業(yè)部門官員多數(shù)存在追求政治利益而偏離林業(yè)綜合效益最大化的動(dòng)機(jī)，就使他們對林業(yè)綜合效益和其他成員監(jiān)督的激勵(lì)需求明顯降低。另一方面，國家對各級林業(yè)部門官員進(jìn)行充分監(jiān)察的成本又非常高，而國家在選擇各級林業(yè)部門官員時(shí)也往往出于政治因素而非林業(yè)綜合效益考慮。因此，國有林區(qū)在這種國有國營產(chǎn)權(quán)模式下的委托代理問題就顯得十分突出，這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)長期存在導(dǎo)致責(zé)任主體與經(jīng)營主體模糊，責(zé)權(quán)利相分離不一致，激勵(lì)不相容和信息不對稱問題，使得國有林區(qū)森林資源總量快速減少，質(zhì)量迅速下降。

（二）國有林區(qū)體制改革啟動(dòng)階段:1978 年—1990 年

判定一種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是否有效率，一個(gè)重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)是能否將外部性成功轉(zhuǎn)化為內(nèi)在化激勵(lì)，這需要必要的法律制度來保障。十年“文化大革命”的教訓(xùn)和洗禮，使人們認(rèn)識(shí)到依法治國的重要性。在這種背景下，國有林區(qū)開始從人治向法治轉(zhuǎn)變，陸續(xù)出臺(tái)了《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行)》等一系列法律和規(guī)章制度，正式確立了國有林區(qū)的產(chǎn)權(quán)制度，從法律層面為國有林區(qū)建設(shè)提供保障，開啟了依法治林的新階段，并取得了一定實(shí)效，但同時(shí)也限制了國有林區(qū)同步市場化的進(jìn)程。雖然，從法律角度清晰界定了國有林區(qū)森林資源的所有權(quán)歸國家所有，但在實(shí)際工作中，具體代表國家行使所有權(quán)的部門則是模糊、不確定的，并不存在一個(gè)完整意義上擁有排他使用權(quán)、收入獨(dú)享權(quán)和自由轉(zhuǎn)讓權(quán)的部門。因此，國有林區(qū)的產(chǎn)權(quán)主體實(shí)際是虛置和異化的，產(chǎn)權(quán)權(quán)能是殘缺和不完全的。在這種失衡的體制下，森林資源市場定價(jià)難以形成，價(jià)值被嚴(yán)重低估，森林資源被粗暴掠奪，并且遭到嚴(yán)重浪費(fèi)和破壞，國家利益不斷受到侵害。

（三）國有林區(qū)體制改革漸進(jìn)階段:1990 年—2000 年

制度變遷理論認(rèn)為，制度環(huán)境對制度變遷的速度具有重要影響，而制度環(huán)境最重要的內(nèi)容就是法律和規(guī)范，相對于經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速變遷而言，法律和規(guī)范具有明顯的粘性和惰性。這一時(shí)期的國有林區(qū)開始強(qiáng)調(diào)政策調(diào)整，目標(biāo)是探索建立現(xiàn)代森工企業(yè)制度，先后頒布了《林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革總體綱要》和《中華人民共和國森林法實(shí)施條例》，國有林區(qū)四大森工集團(tuán)在這一時(shí)期開始成立，森工企業(yè)的主體資格與法律地位得到確立，在一定程度上解決了所有者缺位問題，為國有林區(qū)發(fā)展注入了新動(dòng)力。但由于沒有完全從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性思維和僵化體制中跳出來，長期以來形成的政企合一“一長制”經(jīng)營管理模式并沒有發(fā)生根本性改變。森工企業(yè)成為國有林區(qū)實(shí)際上的產(chǎn)權(quán)主體，集森林資源占有、使用、收益、處置四權(quán)于一身，處于絕對強(qiáng)勢的控制地位，既是管資源的政府，又是用資源的企業(yè)，“管資源”與“砍樹木”同出一家。在利益、市場及周邊環(huán)境影響下，國有林區(qū)很難建立起對森林資源的有效監(jiān)督機(jī)制，結(jié)果毀林開墾、監(jiān)守自盜、違法用地、無序開發(fā)、過度采伐、偷采礦藏等問題時(shí)常發(fā)生在國有林區(qū)的一些林業(yè)局中。

（四）國有林區(qū)體制改革深入階段:2000 年—2015 年

一個(gè)地區(qū)在無法提高生產(chǎn)技術(shù)水平的情況下，只有通過產(chǎn)權(quán)變革，重置獎(jiǎng)懲機(jī)制，才能獲取專業(yè)化和勞動(dòng)分工帶來的收益價(jià)值，才能達(dá)到生產(chǎn)的可能性邊界。在這一時(shí)期，對森工企業(yè)的改革已經(jīng)不能從根本上解決國有林區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展所面臨的諸多問題，需要對國有森林資源的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行改革，這在當(dāng)時(shí)已經(jīng)形成共識(shí)。期間，國家為推進(jìn)國有林區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革，先后出臺(tái)和實(shí)施了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》《關(guān)于加強(qiáng)國有林場森林資源管理保障國有林場改革順利進(jìn)行的意見》等一系列林業(yè)相關(guān)政策，并把黑龍江伊春重點(diǎn)國有林區(qū)、吉林森工集團(tuán)等確定為先期改革試點(diǎn)地區(qū)，取得了一定的實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)，但在試點(diǎn)實(shí)踐過程中，具體產(chǎn)權(quán)契約設(shè)計(jì)和程序操作上仍處于不確定、不完全、不完整的殘缺狀態(tài)。例如，從伊春國有林權(quán)改革試點(diǎn)來看，它的林地承包經(jīng)營權(quán)僅僅被鎖定在試點(diǎn)林業(yè)局的林業(yè)在冊職工。這種產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)容易導(dǎo)致投資風(fēng)險(xiǎn)增大、資源配置劣化、運(yùn)轉(zhuǎn)效率低下、有效產(chǎn)出不足，難以得到國家承認(rèn)和扶持，林權(quán)改革的預(yù)期目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)。另外，由于長期缺乏統(tǒng)一管理，國有林區(qū)的森林、生態(tài)、環(huán)境、資源管理權(quán)限分散在十多個(gè)部門，相互掣肘、交叉管理、重復(fù)發(fā)證、林權(quán)糾紛等問題比較突出，容易造成無人管理，出現(xiàn)管理真空，嚴(yán)重影響工作的具體落實(shí)和深入進(jìn)行，難以實(shí)現(xiàn)林地最大化利用和生態(tài)產(chǎn)品的最大化產(chǎn)出。

（五）國有林區(qū)體制進(jìn)入重構(gòu)階段:2015 年以來

國有林區(qū)體制機(jī)制現(xiàn)代化構(gòu)建是從傳統(tǒng)管制向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)變的過程，是追求以改善生態(tài)民生，增強(qiáng)發(fā)展活力，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為目標(biāo)的善治，需要不斷推進(jìn)治理主體、治理方式和治理工具等方面的改革與創(chuàng)新。自2015 年以來，國家陸續(xù)出臺(tái)了《國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》《東北內(nèi)蒙古重點(diǎn)國有林區(qū)森林經(jīng)營方案編制指南》《關(guān)于促進(jìn)林草產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》等文件。2018 年3月，新組建的國家林業(yè)和草原局引領(lǐng)改革創(chuàng)新，國有林區(qū)封閉僵化、權(quán)利沖突、低效運(yùn)轉(zhuǎn)、無序利用和資源閑置等問題開始得到明顯改善，國有林區(qū)各項(xiàng)改革取得了階段性進(jìn)展。一是進(jìn)入了全面保護(hù)發(fā)展的新階段。全面禁止天然林商業(yè)性采伐，森林資源消耗明顯減少，森林蓄積明顯增加。二是林業(yè)職工生活整體滿意度有所提升。當(dāng)?shù)芈毠と罕姽べY水平得到提高，住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老條件獲得改善。三是政事企分開推進(jìn)較快。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前林區(qū)森工企業(yè)已剝離機(jī)構(gòu)706 個(gè)，人員5.1 萬人。四是森林資源監(jiān)管得到進(jìn)一步強(qiáng)化。基本形成了較為完善的強(qiáng)林惠林政策體系。五是政府職能轉(zhuǎn)變顯著。地方政府在抓改革、保生態(tài)、惠民生、促轉(zhuǎn)型方面的作用越來越明顯。盡管取得的成效很大，但國有林區(qū)的正外部性還難以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部化，改革壓力較大，動(dòng)力仍然不足，還存在如地方政府和林業(yè)部門的林權(quán)糾紛、林權(quán)證內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)用地違法、政策性負(fù)擔(dān)沉重、資金投入嚴(yán)重不足、森工企業(yè)地位尷尬、林業(yè)職工生活非常艱苦、基礎(chǔ)設(shè)施較為落后等一些歷史遺留問題，這些問題亟待從根本上解決。

四、中國國有林區(qū)深化體制改革的實(shí)踐取向

總結(jié)回顧新中國成立以來國有林區(qū)體制的演變歷程，可以清晰地發(fā)現(xiàn)我國國有林區(qū)體制根據(jù)不同階段的不同特點(diǎn)，進(jìn)行了很大的調(diào)整和完善，主要圍繞優(yōu)化國有林區(qū)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和外部治理環(huán)境來進(jìn)行漸進(jìn)式變遷，呈現(xiàn)出對國有林區(qū)的認(rèn)識(shí)逐漸升級、改革逐漸深化、治理更加科學(xué)化的邏輯特征。據(jù)此，我國在深化國有林區(qū)體制改革時(shí)，應(yīng)在辯證吸收新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)制度變遷理論研究成果的同時(shí)，借鑒西方發(fā)達(dá)國家國有林區(qū)治理體制的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和國內(nèi)農(nóng)業(yè)三權(quán)分置的成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，注重頂層設(shè)計(jì)，突出國家所有權(quán)，強(qiáng)化市場決定權(quán)，不搞“一刀切”，兼顧各方利益，穩(wěn)步提升國有林區(qū)治理科技信息化水平，逐步實(shí)現(xiàn)國有林區(qū)資產(chǎn)增值、產(chǎn)業(yè)興旺、治理有效、生活富裕的新局面。

（一）打破僵化意識(shí)禁錮

解決目前國有林區(qū)資源配置失衡扭曲的關(guān)鍵是打破傳統(tǒng)的管理模式，重構(gòu)國有林區(qū)的經(jīng)營管理體制，將大一統(tǒng)的封閉管理轉(zhuǎn)化為開放多元的分類林權(quán)契約管理，積極培育國有林區(qū)市場主體，推動(dòng)各類要素內(nèi)外自由流動(dòng)，為國有林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新活力和新動(dòng)力。一是科學(xué)限定國有森工企業(yè)的功能和邊界。國有森工企業(yè)發(fā)展主要是保障公共利益和社會(huì)福利，以彌補(bǔ)市場失靈和維護(hù)社會(huì)秩序?yàn)橹饕繕?biāo)，對于那些不涉及國家重大生態(tài)安全，經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益不明顯，不直接決定經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域，應(yīng)將空間和機(jī)會(huì)更多地讓渡給民營企業(yè)。二是不斷推進(jìn)國有森工企業(yè)對外開放。在自由競爭的前提下引入高水平人才，吸收外部資本，為提高國有森工企業(yè)競爭力服務(wù)。另外，要順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化浪潮，積極參與國際林業(yè)市場的競爭與合作，廣泛汲取國際各種先進(jìn)技術(shù)與國有林區(qū)治理模式，形成具有中國特色的林業(yè)資源合理利用體制機(jī)制，優(yōu)化林業(yè)資源配置水平，充分利用全球林業(yè)資源，加快國有林區(qū)向集聚發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、質(zhì)量提升方向發(fā)展轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)我國林業(yè)產(chǎn)品國際競爭力，推動(dòng)我國林業(yè)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效和轉(zhuǎn)型升級。

（二）全面引入競爭機(jī)制

制度在長期發(fā)展中將趨于僵化，會(huì)陷入非績優(yōu)路徑依賴陷阱。在國有林區(qū)優(yōu)化組織體系，創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)機(jī)制，激發(fā)活力潛力，提高治理能力，必須借助市場引入競爭力量，堅(jiān)持分類改革思路，敢于讓不同體制機(jī)制進(jìn)行碰撞，向僵化的體制機(jī)制施加壓力，從根本上改變其長期形成的思維方式、盈利模式和隱性規(guī)則。一是真正發(fā)揮市場在國有林區(qū)資源配置中的決定性作用。打破現(xiàn)行體制壁壘，放寬市場準(zhǔn)入限制，精簡和優(yōu)化行政許可事項(xiàng)，降低交易成本，給予森工企業(yè)更多經(jīng)營自由，鼓勵(lì)社會(huì)資本和民間資本的投資主體，通過出資入股、收購股權(quán)、股權(quán)置換等多種方式，依法在社會(huì)事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等更多領(lǐng)域，參與國有林區(qū)范式轉(zhuǎn)換和全面重構(gòu)。二是合理配置國有林區(qū)林地的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)。借鑒農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的經(jīng)驗(yàn)，探索建立國有林區(qū)的國家所有權(quán)、森工企業(yè)的經(jīng)營權(quán)和林業(yè)職工林地承包權(quán)分置制度，落實(shí)林地國家所有權(quán)，適度放活林地經(jīng)營權(quán)，鼓勵(lì)以承包和出租等方式激活政策所允許的林地。另外，采取政府和國外資本、社會(huì)資本和上市林業(yè)公司合作（PPP）等模式，發(fā)展股份合作制森工企業(yè)等新型多元經(jīng)營主體，借助外力打破國有林區(qū)經(jīng)營管理壟斷，出清空殼企業(yè)，揚(yáng)棄僵尸企業(yè)，為國有林區(qū)市場化改革騰出發(fā)展空間。三是建立國有林區(qū)職業(yè)經(jīng)理人制度。學(xué)習(xí)國內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，設(shè)置差異化薪酬制度，增加運(yùn)轉(zhuǎn)的公開性和透明度，深化國有林區(qū)混合所有制改革，放大國有林區(qū)資本功能，確保自然資產(chǎn)保值增值。

（三）切斷利益關(guān)聯(lián)傳遞渠道

國有林區(qū)在長期發(fā)展過程中，政府、企業(yè)和職工已經(jīng)形成了一個(gè)強(qiáng)大的共生共存共榮利益同盟。改革的實(shí)施勢必會(huì)影響到利益相關(guān)者的現(xiàn)實(shí)利益，不同行為主體出于維護(hù)自身利益的動(dòng)機(jī)，使得國有林區(qū)的體制改革將會(huì)面臨來自既得利益集團(tuán)的層層阻撓。一是從外部對利益謀求者施加強(qiáng)大的政治和社會(huì)壓力。加強(qiáng)法律和政府監(jiān)督，統(tǒng)籌各種監(jiān)管手段，釋放人民監(jiān)督能量;建立公開報(bào)告制度，科學(xué)界定政府權(quán)力邊界，明確可操作性規(guī)定，徹底斬?cái)喔鞣N特權(quán);大力破除行業(yè)壟斷，積極吸收非國有資本，形成實(shí)質(zhì)性充分市場競爭，防止政府尋租套利行為，進(jìn)而破除政府與市場主體之間的利益關(guān)聯(lián)。二是從內(nèi)部對國有林區(qū)的體制機(jī)制進(jìn)行改革，實(shí)現(xiàn)職能重構(gòu)。全面厘清森林資源、社會(huì)行政和企業(yè)經(jīng)營管理關(guān)系，真正做到政企事和管辦“四分開”;取消森工企業(yè)行政級別和管理者的行政身份，限制政府對經(jīng)理人的行政任命，實(shí)行經(jīng)理人市場化聘用，探索建立林業(yè)職工持股制度;積極利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段對權(quán)利使用者進(jìn)行監(jiān)督，探索建立內(nèi)部防火墻制度，切斷各部門之間利益關(guān)聯(lián)的渠道。最終形成政府、企業(yè)和職工不同利益相關(guān)方，既相互制約又相互協(xié)調(diào)的良性權(quán)力互動(dòng)治理體系，以實(shí)現(xiàn)國有林區(qū)生態(tài)美、產(chǎn)業(yè)興、百姓富、資源增的多重目標(biāo)。

（四）健全發(fā)展新體制機(jī)制

長期以來，我國國有林區(qū)產(chǎn)權(quán)虛置、機(jī)構(gòu)臃腫、管用不分、責(zé)權(quán)利不一致。在信息非對稱、契約不完全、高度壟斷的條件下，由于道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇的存在，國家作為委托人無法對代理人森工企業(yè)的行為進(jìn)行時(shí)時(shí)監(jiān)督。越到下一級代理人，其目標(biāo)越偏向于自身利益，委托人和代理人之間的目標(biāo)效用函數(shù)差異就越大，必然會(huì)產(chǎn)生兩者利益不一致的沖突和博弈。在這種情況下，國有林區(qū)建立精簡高效、行之有力的管理機(jī)構(gòu)，就要更加注重系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。需采取適當(dāng)?shù)募?lì)與約束措施，不斷把改革引向深入，破解委托代理失靈問題，讓代理人按照國家的目標(biāo)行事。一是構(gòu)建完善的契約制度。通過立法機(jī)關(guān)明確森工企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價(jià)，落實(shí)責(zé)任終身追究和離任審計(jì)制度，以達(dá)到完善契約的目標(biāo)。另外，按照分者后取的程序規(guī)則對國有林區(qū)的激勵(lì)約束機(jī)制進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)權(quán)利分置相互制衡。二是實(shí)施透明化組織運(yùn)作模式。成立專門非政府機(jī)構(gòu)，代表全體人民對具體代理者進(jìn)行監(jiān)督和約束，彌補(bǔ)體制機(jī)制漏洞，規(guī)范公務(wù)信息，提高信息披露透明度，切實(shí)加強(qiáng)對地區(qū)黨政主要林權(quán)管理第一代理人工作的監(jiān)督檢查。三是大力推進(jìn)林長制。落實(shí)目標(biāo)責(zé)任制，加強(qiáng)過程控制，制定多維度的考核評估指標(biāo)，嚴(yán)格執(zhí)行問責(zé)制度，減少雙重代理成本，以更實(shí)的舉措深化改革創(chuàng)新，讓各類工作人員在崗位上能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勝劣汰，倒逼管理者增強(qiáng)工作的自覺性和實(shí)效性，切實(shí)提高國有林區(qū)運(yùn)作效率和硬約束能力。