如何對(duì)混合所有制企業(yè)實(shí)施差異化管控

《混合所有制企業(yè)管控模式研究》課題組

摘?要：混合所有制經(jīng)濟(jì)是我國基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)是新時(shí)代深化國有企業(yè)改革的重要突破口。自黨的十八大以來，按照黨中央、國務(wù)院的戰(zhàn)略部署，國企混改取得了積極進(jìn)展和明顯成效。國企混改后，如何進(jìn)行有效管控，避免行政化、“一刀切”式管理，既發(fā)揮好“混”的機(jī)制，增強(qiáng)活力，又能達(dá)到戰(zhàn)略協(xié)同，避免失控，使集團(tuán)公司與旗下混改企業(yè)形成有效的管控關(guān)系，是混改企業(yè)發(fā)展提出的新課題。中國建材集團(tuán)對(duì)混改企業(yè)管控進(jìn)行了積極探索，形成了“治理型管控+清單管理”的管控模式，值得總結(jié)借鑒。

關(guān)鍵詞：混合所有制企業(yè)?差異化管控?

由國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所、中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會(huì)組成《混合所有制企業(yè)管控模式研究》調(diào)研組，于2021年3月30日對(duì)中國建材集團(tuán)公司混合所有制企業(yè)改革及管控情況進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查。

一、中國建材發(fā)展改革概況

（一）規(guī)模最大，技術(shù)領(lǐng)先

中國建筑材料集團(tuán)有限公司（以下簡稱中國建材集團(tuán)）成立于1984年。歷經(jīng)近40年的改革發(fā)展，目前已發(fā)展成為全球最大建材制造商，世界領(lǐng)先新材料開發(fā)商和綜合服務(wù)商。擁有二級(jí)公司11家，全級(jí)次法人企業(yè)1377家，旗下上市公司13家（包括2家海外上市公司），設(shè)立并擁有26家國家級(jí)科研設(shè)計(jì)院所，擁有海外企業(yè)（機(jī)構(gòu)）172家，從業(yè)人員達(dá)20余萬人。在建筑材料與無機(jī)非金屬新材料領(lǐng)域科研實(shí)力雄厚，位居行業(yè)領(lǐng)先地位。

（二）位居世界前列，行業(yè)領(lǐng)軍

截至2020年底，中國建材已連續(xù)10年進(jìn)入世界500強(qiáng)企業(yè)，排名位居第187位;連續(xù)2年被評(píng)為全球最具價(jià)值品牌500強(qiáng)企業(yè);2020年位居中國企業(yè)500強(qiáng)第47位;位居中國制造業(yè)企業(yè)500強(qiáng)第14位;位居中國100大跨國公司第65位。目前已形成完備的材料工業(yè)體系，7項(xiàng)產(chǎn)業(yè)規(guī)模世界第一;多項(xiàng)產(chǎn)業(yè)規(guī)模全國領(lǐng)先。

（三）業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，發(fā)展動(dòng)能升級(jí)

中國建材集團(tuán)經(jīng)過多年的市場化改革、聯(lián)合重組，業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，新舊動(dòng)能加速轉(zhuǎn)換，新模式、新業(yè)態(tài)創(chuàng)新發(fā)展，已形成了基礎(chǔ)建材、新材料、工程技術(shù)服務(wù)“三足鼎立”的業(yè)務(wù)格局。在基礎(chǔ)建材制造方面，向數(shù)字化、智能化、綠色化、高端化持續(xù)升級(jí);在高新材料制造方面，向高端化、量產(chǎn)化、全球化快速突破?;工程技術(shù)服務(wù)新模式、新業(yè)態(tài)、新動(dòng)能持續(xù)創(chuàng)新，日趨成熟。

（四）積極踐行“一帶一路”倡議，國際化經(jīng)營邁出較大步伐

目前中國建材集團(tuán)在78個(gè)國家和地區(qū)設(shè)立了超過170余家境外機(jī)構(gòu)，在27個(gè)國家投資40多個(gè)固定資產(chǎn)與股權(quán)收購項(xiàng)目。在海外工程服務(wù)方面，建有375條大型水泥生產(chǎn)線、78條玻璃生產(chǎn)線，在海外管理水泥生產(chǎn)線75條，余熱發(fā)電國際市場占有率達(dá)65%，是歐洲最大的中資光伏EPC總包商。在海外貿(mào)易方面，是全球領(lǐng)先的綜合服務(wù)商，在阿聯(lián)酋、坦桑尼亞、南非等國建設(shè)了海外倉儲(chǔ)和連鎖超市。

（五）積極推進(jìn)市場化改革，激發(fā)企業(yè)經(jīng)營活力

多年來，中國建材集團(tuán)一直是市場化改革的先行者，尤其是黨的十八、十九大以來，明確了將發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)作為國企改革的重要突破口，積極推進(jìn)市場化改革，相繼進(jìn)入央企各項(xiàng)改革試點(diǎn)行列，從發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)、落實(shí)董事會(huì)職權(quán)試點(diǎn)、央企兼并重組試點(diǎn)、國有資本投資公司試點(diǎn)、雙百行動(dòng)試點(diǎn)、科改示范行動(dòng)試點(diǎn)等，不斷加大改革力度，激發(fā)企業(yè)經(jīng)營活力，增強(qiáng)核心競爭力。

（六）改革成效顯著，經(jīng)營業(yè)績良好

自2014年兩材實(shí)施重組以來，不斷壯大經(jīng)營規(guī)模，培育新材料產(chǎn)業(yè)，資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、利潤總額連年攀升。截至2020年底，資產(chǎn)總額6141億元，營業(yè)收入超過3900億元，利潤總額超過310億元。如圖1所示。

二、積極推進(jìn)混改重組，促轉(zhuǎn)機(jī)增活力

（一）“366”混改重組操作模式

中國建材集團(tuán)在推進(jìn)混合所有制改革、聯(lián)合重組中，形成了具有本企業(yè)特色的“366”操作模式，即明確了“三大原則、六大機(jī)構(gòu)、六大程序”。建立一套詳盡的執(zhí)行指引和規(guī)范流程，確保思路清晰、程序合法、執(zhí)行有力?！叭笤瓌t”是明確指導(dǎo)原則、執(zhí)行原則、行為原則。指導(dǎo)原則強(qiáng)調(diào)在戰(zhàn)略方面，實(shí)施混改重組區(qū)域要符合國家產(chǎn)業(yè)政策和公司戰(zhàn)略目標(biāo);執(zhí)行原則強(qiáng)調(diào)在資產(chǎn)方面，要產(chǎn)權(quán)清晰，且是與主業(yè)相關(guān)資產(chǎn);行為原則強(qiáng)調(diào)體現(xiàn)專業(yè)、負(fù)責(zé)、尊重、共贏。六大機(jī)構(gòu)是推進(jìn)混改重組的組織體制保障。包括成立領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)小組、執(zhí)行小組，聘用專業(yè)中介機(jī)構(gòu)組成審計(jì)組、評(píng)估組、法律機(jī)構(gòu)提供相關(guān)咨詢服務(wù)，明確規(guī)定各組的主要職責(zé)，確保執(zhí)行有力，操作規(guī)范。

六大流程是指推進(jìn)混改重組的過程，嚴(yán)格按規(guī)定流程操作。

（二）推進(jìn)混改重組的特征

中國建材集團(tuán)在推進(jìn)混改重組實(shí)踐中，能取得良好成效，為未來發(fā)展打下良好基礎(chǔ)，主要有以下特點(diǎn)：一是遵循三因、三宜、三不原則。三因體現(xiàn)在因地施策、因業(yè)施策、因企施策;三宜體現(xiàn)在宜獨(dú)則獨(dú)、易控則控、宜參則參;三不體現(xiàn)在不搞拉郎配、不搞全覆蓋、不設(shè)時(shí)間表。體現(xiàn)了原則與靈活性的有機(jī)結(jié)合。二是雙通道推進(jìn)發(fā)力。以國企“實(shí)力+民企活力=競爭力”為原則，推進(jìn)國有企業(yè)投資入股非國有企業(yè)，如北新建材與民營防水公司的合資合作;引入非公資本進(jìn)入國有企業(yè)，或新設(shè)合資企業(yè)。體現(xiàn)雙向混合，國民共進(jìn)，合作共贏。三是注重混資本轉(zhuǎn)機(jī)制?；旄牟恢官Y本層面的混合，還要深度轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制?；旄钠髽I(yè)全面推進(jìn)三項(xiàng)制度改革，引入市場化運(yùn)行機(jī)制。積極推進(jìn)職業(yè)經(jīng)理人任期制和契約化管理。四是充分尊重企業(yè)家精神。在混改企業(yè)中，尊重民營企業(yè)家精神，充分發(fā)揮引入非公股東的積極作用。在股權(quán)層面實(shí)現(xiàn)國有和民營的利益綁定，在治理層面構(gòu)建制衡、協(xié)調(diào)、互補(bǔ)的治理機(jī)制，在經(jīng)營層面發(fā)揮好職業(yè)經(jīng)理人的作用。

為確保推進(jìn)混改重組達(dá)到改革目標(biāo)，采取了八大舉措。包括：

一是明確混改重組的目的。企業(yè)混改重組是手段，能否促進(jìn)發(fā)展是根本。圍繞調(diào)整結(jié)構(gòu)和優(yōu)化市場，通過聯(lián)合重組、發(fā)揮大企業(yè)引領(lǐng)作用、穩(wěn)步推進(jìn)資源整合和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，以實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。二是以規(guī)范操作為前提。牢牢把握“明確混改目的、選擇合適對(duì)象、建立高效機(jī)制”三個(gè)關(guān)鍵，規(guī)范操作，有效防控風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)保護(hù)各類出資人權(quán)益。三是以產(chǎn)權(quán)改革為基礎(chǔ)。在上市公司、平臺(tái)公司和生產(chǎn)企業(yè)三個(gè)層面實(shí)施混改，積極吸引非公資本。在股權(quán)比例設(shè)計(jì)上，采取“正三七”和“倒三七”結(jié)構(gòu)，既保證了集團(tuán)在戰(zhàn)略決策、固定資產(chǎn)與股權(quán)投資等層面的絕對(duì)控股，又保障子公司的經(jīng)營自主權(quán)，充分調(diào)動(dòng)子公司積極性。四是以聯(lián)合重組為主線。在水泥行業(yè)，通過海外上市、增發(fā)等形式募集資金，重組成立大型區(qū)域性水泥平臺(tái)公司。在新材料領(lǐng)域，重組一批具有核心技術(shù)和發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)，快速做大做強(qiáng)石膏板、玻璃纖維、風(fēng)電葉片等業(yè)務(wù)。五是以轉(zhuǎn)換機(jī)制為核心。提出、踐行“央企市營”的發(fā)展理念，推進(jìn)股權(quán)多元化，規(guī)范公司治理，實(shí)現(xiàn)用人制度、內(nèi)部機(jī)制、企業(yè)經(jīng)營的市場化運(yùn)作，促進(jìn)企業(yè)深度轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制。六是以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為手段。改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，深入推進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。推行“價(jià)本利”“水泥+”“EPC+”等商業(yè)模式創(chuàng)新，不斷提高盈利能力。管理創(chuàng)新方面，踐行“格子化”管控、“八大工法”“六星企業(yè)”等先進(jìn)工法，有效提升企業(yè)競爭力。七是以企業(yè)文化為紐帶。建立以融合為特質(zhì)的“三寬三力”文化體系。倡導(dǎo)“以人為中心”，讓員工施展才華、實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值、創(chuàng)造美好生活，將幸福感轉(zhuǎn)化為對(duì)企業(yè)的熱愛和忠誠。八是以加強(qiáng)黨建為保障。不斷健全混合所有制企業(yè)黨組織，實(shí)現(xiàn)黨組織和黨員管理全覆蓋。將優(yōu)秀的股東黨員、職業(yè)經(jīng)理人黨員引進(jìn)黨組織班子，使不同來源（股東型、職業(yè)型、體制內(nèi)）經(jīng)理人之間做到既親近融洽又風(fēng)清氣正的良好氛圍。

三、積極探索混合所有制企業(yè)的管控模式

近年來，中國建材集團(tuán)以管資本為主線，對(duì)不同類型混改企業(yè)尤其是國有相對(duì)控股企業(yè)，積極探索差異化管控模式，激發(fā)企業(yè)活力。

（一）推進(jìn)從行政化管控向規(guī)范法人治理管控轉(zhuǎn)變

針對(duì)混改企業(yè)重資本混合、輕轉(zhuǎn)換機(jī)制，集團(tuán)公司功能定位不清，行政化、干預(yù)性管理慣性存在，法人治理難以發(fā)揮有效作用等實(shí)際問題，中國建材集團(tuán)積極探索以管資本為主線，以完善法人治理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，以派出授權(quán)股權(quán)董監(jiān)事行權(quán)為重點(diǎn)，建立健全專職股權(quán)董監(jiān)事管理制度體系，包括建立《派出專職董監(jiān)事暫行管理辦法》、《專職董監(jiān)事考核暫行管理辦法》、《專職董監(jiān)事薪酬暫行管理辦法》，以及《議案管理辦法》等制度體系，推進(jìn)從行政化管控向治理型管控轉(zhuǎn)變。如圖2所示。

（二）治理管控的組織功能及職責(zé)定位

管控模式的轉(zhuǎn)變需要相應(yīng)的組織體制、職責(zé)界定明確為保障。集團(tuán)公司作為國有資本出資股東，要真正履行出資股東的權(quán)利和義務(wù)，確實(shí)保障國有股東的各項(xiàng)權(quán)益。集團(tuán)公司的黨委、董事會(huì)、經(jīng)理層作為國有股東決策層，通過選擇、授權(quán)、委派董事、監(jiān)事，對(duì)集團(tuán)出資企業(yè)派出股權(quán)董監(jiān)事，并通過出資企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)行使職能，充分體現(xiàn)國有股東的意志。同時(shí)，集團(tuán)公司為派出股權(quán)董監(jiān)事履職提供必要的服務(wù)支撐，并建立派出董監(jiān)事的考核機(jī)制，實(shí)施定期考核。派出的股權(quán)董監(jiān)事有責(zé)任和義務(wù)向集團(tuán)公司國有股東決策層定期報(bào)告履職情況。

（三）實(shí)施差異化管控的要點(diǎn)

中國建材集團(tuán)對(duì)旗下混改企業(yè)差異化管控要點(diǎn)有：

一是明確界定實(shí)施差異化管控的范圍、對(duì)象。明確是納入集團(tuán)合并報(bào)表范圍的三級(jí)及以下國有相對(duì)控股混合所有制企業(yè)。這里相對(duì)控股企業(yè)是指集團(tuán)公司或成員企業(yè)（以下合稱國有股東）與非國有資本股東共同出資，國有股東單獨(dú)或合計(jì)持股比例未超過50%，但為單一第一大股東，非國有資本股東在董事會(huì)中占有董事席位，并納入集團(tuán)公司合并報(bào)表范圍的中國境內(nèi)三級(jí)及以下法人單位。非國有資本股東包括非國有資本控股企業(yè)和自然人。二是實(shí)施管控清單管理。通過管控清單管理方式，界定作為國有股東的集團(tuán)公司與所出資企業(yè)的管控界面，明晰了集團(tuán)公司管控的職責(zé)權(quán)限及行權(quán)路徑，歸位、放權(quán)所出資企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，理順集團(tuán)母公司與子公司的管理關(guān)系。集團(tuán)公司實(shí)施清單管理的內(nèi)容分為兩大類：穿透管理事項(xiàng);非穿透管理事項(xiàng)。非穿透事項(xiàng)是指通過派出股權(quán)董監(jiān)事，借助所出資企業(yè)的股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等通道進(jìn)行管控。即：通過“公司治理”來行使權(quán)利。穿透管理事項(xiàng)是指通過黨委、紀(jì)委、審計(jì)、巡察、安全、環(huán)保等部門實(shí)施，加強(qiáng)監(jiān)督，主要通過上下級(jí)行政管理方式實(shí)現(xiàn)，不通過董事會(huì)等公司治理機(jī)構(gòu)實(shí)施。

四、幾點(diǎn)啟示與建議

（一）主動(dòng)推進(jìn)市場化改革，激發(fā)內(nèi)生活力

中國建材集團(tuán)在發(fā)展初期，自身生存基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力并不好，行業(yè)地位不高，市場競爭不占優(yōu)勢，經(jīng)營狀況、發(fā)展前景可謂慘淡。在此經(jīng)營背景下，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子深刻人認(rèn)識(shí)到依靠原有體制的等、靠、要救不了企業(yè)，不改革，不闖入市場，沒有出路。從思想解放，到經(jīng)營實(shí)踐，重點(diǎn)推進(jìn)聯(lián)合重組，大力度推進(jìn)混合所有制改革，增強(qiáng)實(shí)力，強(qiáng)筋健骨。以市場化方式重組混改了近900家國企、民營企業(yè)?；煸摮渥愕氖袌龌七M(jìn)，極大提升了企業(yè)規(guī)模實(shí)力，加快企業(yè)經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)變，市場化經(jīng)營能力、核心競爭力明顯增強(qiáng)。

（二）注重國民共進(jìn)，優(yōu)勢互補(bǔ)

混合所有制改革，不是國進(jìn)民退，不是國企兼并吃掉民企，也不是民進(jìn)國退，而是國民共進(jìn)，國企和民企優(yōu)勢互補(bǔ)，是國企的實(shí)力加民企的活力的有機(jī)融合。中國建材集團(tuán)在推進(jìn)混改中，推出了“三盤牛肉”，即用公允的價(jià)格，公平合作;為民營企業(yè)保留一定股權(quán)，有利可圖，將民企老總聘為職業(yè)經(jīng)理人，地位保留。在混改企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)安排上，探索出一種“三七模式”，分“正三七”和“倒三七”?！罢摺笔侵钢袊ú募瘓F(tuán)持有核心上市公司的股份不低于30%，其他投資機(jī)構(gòu)及流通股不超過70%。這樣既可把握控制權(quán)，確保大股東地位，又可以在資本市場上募集更多的資金?！暗谷摺笔侵钢袊ú墓煞輰?duì)下屬混合所有制企業(yè)持股70%，其余30%留給機(jī)構(gòu)投資人和原創(chuàng)業(yè)者。這樣確保上市公司的高市值，從而實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)?！叭吣Ｊ健奔仍鰪?qiáng)了國有資本的控制力，壯大了國有經(jīng)濟(jì)，又發(fā)展了非公經(jīng)濟(jì)，更重要的是將市場機(jī)制引入企業(yè)，增強(qiáng)了企業(yè)的活力。

（三）注重完善治理結(jié)構(gòu)，確立黨委的治理融入機(jī)制

中國建材集團(tuán)注重建立和完善股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層和黨委會(huì)治理結(jié)構(gòu)，明確治理主體的職能定位和運(yùn)行程序，形成權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)的治理體系。切實(shí)解決決策和執(zhí)行的治理關(guān)系，合理確定黨委會(huì)與董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)交叉任職的協(xié)調(diào)、融入問題。建立和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮好引領(lǐng)作用。在混合所有制企業(yè)章程中明確黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和黨組織發(fā)揮“把方向、管大局、促落實(shí)”作用的機(jī)制。注重提高股權(quán)董監(jiān)事履職能力建設(shè)，解決好大股東意志表達(dá)和法人治理結(jié)構(gòu)之間的銜接問題。

（四）構(gòu)建“法人治理+清單管理”的管控模式

中國建材集團(tuán)積極探索“法人治理+清單管理”的管控模式。既充分發(fā)揮法人治理的功能及作用，又達(dá)到覆蓋、補(bǔ)充的作用。

一是功能定位明確，職責(zé)界面清晰。集團(tuán)公司作為國有資本出資主體，國有股東依法依規(guī)行使股東權(quán)利，不干預(yù)所出資企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，國有股東的意志通過委派授權(quán)股權(quán)董監(jiān)事行使和表達(dá)。為保障股權(quán)董監(jiān)事盡職盡責(zé)履職，集團(tuán)公司總部設(shè)有專門的服務(wù)機(jī)構(gòu)予以支持。所出資企業(yè)有責(zé)任、義務(wù)將股東會(huì)決議、董事會(huì)決議上報(bào)集團(tuán)總部。理順國有股東與所出資企業(yè)的關(guān)系，將國有股東的權(quán)力用好、權(quán)益保障好，又不越位干預(yù)出資企業(yè)的日常經(jīng)營。二是充分發(fā)揮治理結(jié)構(gòu)功能作用，制定明確的非穿透事項(xiàng)清單。非穿透事項(xiàng)是指集團(tuán)公司不直接穿透混改企業(yè)“面紗”行使權(quán)利，而借助委派授權(quán)股權(quán)董監(jiān)事，董事會(huì)發(fā)揮作用。包括《公司章程》制定、企業(yè)發(fā)展方向、經(jīng)營預(yù)算、管理層人事管理、投融資、薪酬分配、內(nèi)控體系等企業(yè)經(jīng)營事項(xiàng)等，還權(quán)于企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)及經(jīng)營層，有效激發(fā)企業(yè)的內(nèi)生動(dòng)力。三是制定明確的穿透事項(xiàng)清單。穿透事項(xiàng)管控是指采用上下級(jí)行政管理方式實(shí)現(xiàn)，不通過董事會(huì)等公司治理機(jī)構(gòu)實(shí)施，加強(qiáng)相對(duì)控股企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管控，嚴(yán)防各類風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，相對(duì)控股企業(yè)應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定及時(shí)向股東披露有關(guān)信息，國有股東按照規(guī)定程序及時(shí)有效予以處置。穿透事項(xiàng)管理包括黨建、紀(jì)檢、黨管干部、審計(jì)、安全、環(huán)保、科技創(chuàng)新、信息化等重大事項(xiàng)等。

〔調(diào)研組成員：許金華（中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會(huì)）。張曉文、石穎、趙雷（國家發(fā)展和改革委員會(huì)經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所）。劉芳琴、程亞楠（中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會(huì)）。（報(bào)告執(zhí)筆：張曉文、石穎、趙雷）〕