日本新的能源基本計(jì)劃進(jìn)展與展望

段烽軍 顧阿倫 劉濱 周劍

摘?要：主要分析了日本新的能源基本計(jì)劃的主要目的、制定流程以及其核心議題，梳理了新計(jì)劃的框架、支撐技術(shù)以及相關(guān)制度等。分析發(fā)現(xiàn)能源基本計(jì)劃與新的溫室氣體減排目標(biāo)的匹配性面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，影響化石能源電力退出的障礙因素包括廉價(jià)性和供給穩(wěn)定性，需要繼續(xù)加強(qiáng)技術(shù)進(jìn)步以及提供強(qiáng)有力的政策支撐，尤其是撬動(dòng)日本國(guó)內(nèi)綠色技術(shù)研發(fā)與經(jīng)濟(jì)投資。

關(guān)鍵詞：日本?能源基本計(jì)劃?碳中和

根據(jù)2002年頒布實(shí)施的日本能源政策基本法的規(guī)定，為了有計(jì)劃地綜合推進(jìn)長(zhǎng)期能源供需措施，政府必須制定和發(fā)布能源基本計(jì)劃，并根據(jù)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)變化以及對(duì)相關(guān)措施實(shí)際效果，最少每三年對(duì)基本計(jì)劃進(jìn)行一次評(píng)估，以做出必要的修訂?，F(xiàn)行的第五次計(jì)劃于2018年4月份發(fā)布實(shí)施。日本的能源基本政策在2011年福島核電站事故之后就一直不是很明確，搖擺于傳統(tǒng)的煤炭、天然氣、石油、核能與新興的可再生能源之間，甚至在能源3E原則（能源安全Energy?Security、經(jīng)濟(jì)效率Economic?Efficiency、環(huán)境友好Environment）之外，還提出了凌駕于其上的安全S（安全生產(chǎn)Safety），但這一要素明顯不屬于能源領(lǐng)域概念的新原則。在新冠疫情導(dǎo)致的新國(guó)際形勢(shì)，以及歷史遺留核電站事故影響并存的情況下，為落實(shí)政府提出的新的溫室氣體深度減排目標(biāo)，正在進(jìn)行的第六次能源基本計(jì)劃的修訂得到國(guó)內(nèi)外多方面的關(guān)注。

一、日本能源基本計(jì)劃制定流程

日本能源基本計(jì)劃的制定由經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省資源能源廳組織修訂，為了體現(xiàn)科學(xué)決策和民主決策的結(jié)合，整個(gè)討論與草案形成由一個(gè)稱為“自然資源和能源咨詢委員會(huì)戰(zhàn)略政策分委會(huì)”的專家委員會(huì)承擔(dān)。該委員會(huì)現(xiàn)有24名委員，三分之一來(lái)自能源產(chǎn)業(yè)的各個(gè)利益相關(guān)方;三分之一來(lái)自大學(xué)，包括能源生產(chǎn)和利用技術(shù)的專家，但更多的是經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和公共政策科學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者;剩余三分之一主要來(lái)自研究機(jī)構(gòu)，既有民間綜合研究機(jī)構(gòu)也有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省支撐的能源研究機(jī)構(gòu)，還有來(lái)自如消費(fèi)者協(xié)會(huì)和環(huán)境媒體的代表。該委員會(huì)作為審議平臺(tái)，主要負(fù)責(zé)資料匯總分析和起草文件，最終意見(jiàn)形成等具體工作由資源能源廳承擔(dān)。從人員組成可以看出，為了避免既得利益對(duì)決策的影響，委員會(huì)中的代表主要來(lái)自能源消費(fèi)比較集中的制造業(yè)、航空公司，以及金融業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和地方政府，傳統(tǒng)能源領(lǐng)域之外的專家和有識(shí)之士占有較大比例。至于決策的科學(xué)依據(jù)，一部分來(lái)自于政府支撐的能源研究機(jī)構(gòu)，更多的則是事務(wù)局收集和匯總的相關(guān)資料信息。

在能源基本計(jì)劃制定的整個(gè)過(guò)程中，專家委員會(huì)的資料和會(huì)議紀(jì)錄全部對(duì)全社會(huì)公開(kāi)。公眾可以通過(guò)征集意見(jiàn)箱提出書面意見(jiàn)與建議，進(jìn)而參與整個(gè)決策過(guò)程。在一個(gè)相對(duì)透明的決策環(huán)境下形成的草案，在一定程度上可以避免片面性，同時(shí)也確保了一定的可行性。最終經(jīng)過(guò)專家審議以及公眾評(píng)議后的能源基本計(jì)劃，因?yàn)椴粚儆诜煞ㄒ?guī)而不需要通過(guò)議會(huì)審議，其最終的決策機(jī)構(gòu)是內(nèi)閣，由內(nèi)閣會(huì)議通過(guò)后發(fā)布實(shí)施。

二、新的能源計(jì)劃制定工作進(jìn)展

（一）新的能源計(jì)劃制定不斷推進(jìn)

第六次能源基本計(jì)劃的目標(biāo)年份與現(xiàn)行計(jì)劃同樣設(shè)定為2030年，其實(shí)際的醞釀工作于2020年10月份啟動(dòng)，至今已經(jīng)密集地召開(kāi)了十二次專家委員會(huì)會(huì)議，主要分三個(gè)階段審議了整體的工作計(jì)劃、2050年長(zhǎng)期愿景規(guī)劃、以及2030年政策目標(biāo)與措施。2020年10月13日召開(kāi)的第一次專家委員，審議了資源能源廳提交的一份關(guān)于能源基本計(jì)劃修訂工作的資料，確認(rèn)了計(jì)劃修訂背景、制定計(jì)劃的核心議題，并提出了后續(xù)的工作計(jì)劃。

自第五次基本計(jì)劃實(shí)施以來(lái)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)發(fā)生了很大變化，國(guó)際上本國(guó)優(yōu)先傾向，以及新冠疫情的世界流行為能源資源和能源供給的保障均提出了新的挑戰(zhàn)，而主要國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化政策的強(qiáng)化趨勢(shì)使清潔能源轉(zhuǎn)型進(jìn)程加快，同時(shí)數(shù)字化和智能化等新技術(shù)的快速發(fā)展帶來(lái)的社會(huì)變革，也從需求側(cè)向傳統(tǒng)的能源系統(tǒng)帶來(lái)了新的機(jī)遇。在日本國(guó)內(nèi)，前所未有的大規(guī)模自然災(zāi)害的頻繁發(fā)生對(duì)能源系統(tǒng)的快速恢復(fù)能力提出了新的要求，自由電力市場(chǎng)改革的推進(jìn)引起的能源領(lǐng)域投資環(huán)境的變化也給能源的穩(wěn)定供給帶來(lái)一定的變數(shù)，遲緩的產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程使蓄電池和氫能等技術(shù)的世界領(lǐng)先局面面臨較大的危機(jī)。

在以上國(guó)內(nèi)外形勢(shì)變化的情況下，能源政策的3E+S原則均面臨多種多樣的挑戰(zhàn)。在能源安全生產(chǎn)方面，除了傳統(tǒng)的強(qiáng)化核電安全議題之外，可再生能源普及而導(dǎo)致的小型發(fā)電設(shè)施的事故多發(fā)問(wèn)題亟待解決。在保障能源供給方面，提高自給率和保障穩(wěn)定廉價(jià)的海外供應(yīng)，對(duì)于資源貧乏的日本是永恒的主題，而為了應(yīng)對(duì)近些年創(chuàng)紀(jì)錄規(guī)模的自然災(zāi)害越來(lái)越頻繁的局面，如何保證能源尤其是電力系統(tǒng)的快速恢復(fù)能力更顯重要，新冠疫情的世界大流行對(duì)全球供給鏈的影響，揭示出能源政策中對(duì)構(gòu)筑供給鏈和能源技術(shù)自給率考慮的必要性。在能源經(jīng)濟(jì)效率方面，依賴于技術(shù)進(jìn)步與普及的節(jié)能和降低能源成本依然是核心內(nèi)容，但在脫碳進(jìn)程的推進(jìn)而能源成本繼續(xù)上升不可避免的情況下，如何通過(guò)制度和系統(tǒng)設(shè)計(jì)維持產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和減輕國(guó)民負(fù)擔(dān)方面也提出了新的課題。在環(huán)境友好性方面，主基調(diào)依然是應(yīng)對(duì)氣候變化，確保政府提出的2030年和2050年的減排目標(biāo)，即與2013年排放峰值相比溫室氣體排放量分別減少26%和80%，其中2030年的能源相關(guān)二氧化碳減排25%。另外，隨著可再生能源，尤其是光伏電站的大規(guī)模普及應(yīng)用，其環(huán)境影響以及廢棄太陽(yáng)能板的回收處理的問(wèn)題也應(yīng)當(dāng)提上議事日程。

在確認(rèn)修訂背景和核心議題的基礎(chǔ)上，專家委員會(huì)還確定了制定新的能源基本計(jì)劃的工作流程。有別于以往的自下而上，由現(xiàn)狀外推的探討方式，首次引入由長(zhǎng)期愿景倒推的方式，結(jié)合基于現(xiàn)狀的外推和基于2050年愿景的倒推而探討2030年的目標(biāo)以及相應(yīng)的政策措施。

（二）新的能源技術(shù)政策目標(biāo)和措施

新的能源基本計(jì)劃預(yù)計(jì)將包括2050年的愿景規(guī)劃和2030年的政策目標(biāo)和具體措施。由于2021年10月26日內(nèi)閣總理菅義偉在議會(huì)宣布了2050年努力實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)，原計(jì)劃相比峰值減排80%的深度減排愿景就變成了碳中和愿景。參照歐盟和英國(guó)提出的碳中和愿景，結(jié)合日本的實(shí)際情況，專家委員會(huì)形成了一個(gè)初步的討論結(jié)果，主要包括2050年凈零排放概念圖和相應(yīng)的零碳發(fā)電參考結(jié)構(gòu)（圖1），圖中顯示2030年預(yù)計(jì)其產(chǎn)業(yè)排放還會(huì)有一定的增長(zhǎng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)還有一定的不確定性，近期其主要的減排潛力在于交通與電力部門。模型結(jié)果分析顯示終端需求的燃料結(jié)構(gòu)，如2050年終端消費(fèi)中電力占比45%左右，生物質(zhì)和氫以及合成燃料等零碳燃料占15%左右，而作為燃料與非能源利用材料的化石能源仍然保有接近40%的比例。電力系統(tǒng)2050年的結(jié)構(gòu)包括：可再生能源占比50—60%，核能與脫碳化石能源占比30—40%，氫能和氨燃料發(fā)電占比10%。

日本碳中和的實(shí)現(xiàn)不僅需要零碳電源的技術(shù)進(jìn)步和普及應(yīng)用，還依賴于以氫能為基礎(chǔ)的零碳燃料技術(shù)的研究開(kāi)發(fā)和大規(guī)模利用，同時(shí)二氧化碳的捕集，尤其是從大氣中的直接捕集等負(fù)排放技術(shù)也擁有很重要的地位。盡管節(jié)能可以通過(guò)減少終端消費(fèi)量以提升能源系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)型，但不會(huì)給能源結(jié)構(gòu)帶來(lái)革命性的變革。各能源相關(guān)部門的實(shí)現(xiàn)路徑如表1所示。

（三）結(jié)合2050年碳中和長(zhǎng)期愿景的近期能源政策

結(jié)合2050年碳中和愿景的大方向，專家委員會(huì)還探討了2030年的具體能源基本政策。在先后聽(tīng)取了企業(yè)和消費(fèi)者等需求側(cè)和能源生產(chǎn)部門等供給側(cè)的意見(jiàn)和建議的基礎(chǔ)上，參考國(guó)內(nèi)外應(yīng)對(duì)氣候變化政策動(dòng)向，討論了能源安全（穩(wěn)定供給）及資源燃料政策、能源需求與節(jié)能潛力、各種可再生能源利用規(guī)模、火力發(fā)電、核電、分布式能源、能源系統(tǒng)改革、氫能戰(zhàn)略等各個(gè)領(lǐng)域的現(xiàn)狀以及相應(yīng)的政策措施，形成了一份草案（表2）。由于內(nèi)閣總理菅義偉宣布了日本將2030年溫室氣體減排目標(biāo)由原來(lái)的相比2013年削減26%提高到46%并努力爭(zhēng)取達(dá)到50%，對(duì)應(yīng)于原有減排目標(biāo)的草案又重新進(jìn)入評(píng)估和分析過(guò)程。從這份草案中可以看出，2030年的清潔能源轉(zhuǎn)型主要還是集中在電力部門，相比較可再生能源的發(fā)展，其核電占比迅速提高成為其近期最大的挑戰(zhàn)。

三、能源計(jì)劃的展望

（一）政府提出的大幅度提升2030年溫室氣體減排率的新目標(biāo)，給第六次能源基本計(jì)劃的政策目標(biāo)和具體措施提出了新的挑戰(zhàn)

專家委員會(huì)的討論結(jié)果中各個(gè)領(lǐng)域的政策調(diào)整均面臨不小的障礙。原方案中將可再生能源發(fā)電占比由22—24%提高到接近30%，其依據(jù)主要來(lái)自于技術(shù)供給方面的發(fā)展變化。過(guò)去幾年中，成本大幅下降和財(cái)政補(bǔ)貼政策使實(shí)際應(yīng)用規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了原本規(guī)劃的目標(biāo)，新目標(biāo)是建立在這種趨勢(shì)外推的基礎(chǔ)上，考慮電力基礎(chǔ)設(shè)施的容納能力而提出的。繼續(xù)提高政策目標(biāo)需要快速的技術(shù)進(jìn)步和強(qiáng)有力的政策支撐，在過(guò)去一直由九大電力公司各自經(jīng)營(yíng)的電網(wǎng)之間輸電口徑狹小的現(xiàn)狀下，如何解決輸出不穩(wěn)定性、保障電力系統(tǒng)容量、以及維持電力系統(tǒng)穩(wěn)定性問(wèn)題成為保障雄心勃勃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的最大挑戰(zhàn)。

（二）草案中沒(méi)有提及核電的具體數(shù)值目標(biāo)，但顯示出維持2014年提出的發(fā)電占比22—20%目標(biāo)傾向

從現(xiàn)有設(shè)備容量來(lái)看，除已經(jīng)決定退役的反應(yīng)堆之外，按照使用壽命60年的預(yù)期，2030年可用裝機(jī)容量接近3722萬(wàn)kW。假設(shè)80—90%的設(shè)備利用率來(lái)算，發(fā)電占比可以達(dá)到26—30%。核電面臨的最大障礙來(lái)自于公眾接受程度，自2011年福島第一核電站事故發(fā)生以來(lái)，尤其是事故處理工作進(jìn)展十分不順利的情況，導(dǎo)致核電失去了國(guó)民的信賴，政府以安全穩(wěn)定的電力供應(yīng)為原則，將其定義為重要的基荷電源已經(jīng)是極限。另外，嚴(yán)格的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)也大幅度提高了核電的成本，如何保持其在自由電力市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力也是維持這一零碳電源的重要課題。

在核電退出的近十年中，煤電和天然氣發(fā)電成為了日本電力供應(yīng)的唯一保障，其發(fā)電占比從2010年的不足65%達(dá)到了2013年的接近90%，近幾年隨著核電的小規(guī)模重啟和可再生能源的大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用，這個(gè)數(shù)字有所降低，但還是維持在四分之三以上。本次能源基本計(jì)劃討論提出，為了實(shí)現(xiàn)2050年碳中和愿景需要大規(guī)模降低化石能源電力的比例，但廉價(jià)性和供給穩(wěn)定性成為其快速退出的阻礙因素。

（三）專家委員會(huì)在討論基本計(jì)劃中確立了能源基本政策的一些重要原則

主要包括（1）能源脫碳化不僅是一個(gè)環(huán)境問(wèn)題，更是一個(gè)產(chǎn)業(yè)問(wèn)題，因此能源政策的制定應(yīng)密切聯(lián)系產(chǎn)業(yè)政策，維持和強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力;（2）在確保安全生產(chǎn)的大前提下，能源的3E原則是根本，保持能源結(jié)構(gòu)的平衡性是重中之重;（3）能源政策的出發(fā)點(diǎn)是為產(chǎn)業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定提供廉價(jià)能源，在考慮應(yīng)對(duì)氣候變化和能源安全的同時(shí)，也要考慮到日本的電價(jià)已經(jīng)很高的現(xiàn)實(shí)情況。結(jié)合這些原則與上述基本狀況，以及日本2050年碳中和愿景目標(biāo)，即將出臺(tái)的第六次能源基本規(guī)劃與新的溫室氣體排放目標(biāo)的匹配性將面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，但是毫無(wú)疑問(wèn)，這些目標(biāo)也會(huì)指引日本國(guó)內(nèi)繼續(xù)撬動(dòng)綠色技術(shù)研發(fā)與經(jīng)濟(jì)投資。

參考文獻(xiàn)：

[1]自然資源和能源咨詢委員會(huì)戰(zhàn)略政策分分委會(huì)，歷次會(huì)議資料[EB/OL]https：//wwwenechometigojp/committee/council/basic_policy_subcommittee/，2021-06-15

〔本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“我國(guó)碳排放權(quán)交易體系的評(píng)估與完善研究”（項(xiàng)目編號(hào)：18ZDA107）階段性成果〕

〔段烽軍，佳能全球戰(zhàn)略研究所。顧阿倫（通訊作者）、劉濱、周劍，清華大學(xué)能源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究所〕