順應(yīng)趨勢 把握定位 促進(jìn)縣城科學(xué)發(fā)展

摘?要：未來城鎮(zhèn)化將呈現(xiàn)速度放緩、向大城市集中、向都市圈和城市群聚集、部分“收縮城市”分化加劇等趨勢?？h城是新型城鎮(zhèn)化的重要載體，要科學(xué)把握縣城的功能定位，推動縣城可持續(xù)發(fā)展。在完善功能定位基礎(chǔ)上行，推進(jìn)縣城沿著培育形成中小城市、培育形成衛(wèi)星城鎮(zhèn)、培育形成專業(yè)化特色城鎮(zhèn)、培育形成綜合服務(wù)城鎮(zhèn)等路徑科學(xué)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化?縣城?發(fā)展路徑?

以縣城為重要載體推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，是“十四五”時(shí)期的一項(xiàng)重要任務(wù)。我國國土遼闊、區(qū)域差異大，促進(jìn)縣城發(fā)展需要遵循規(guī)律、因勢而導(dǎo)，在順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展大趨勢的前提下，依據(jù)縣城在區(qū)域城鎮(zhèn)體系中的功能定位，因地制宜促進(jìn)縣城科學(xué)發(fā)展。

一、準(zhǔn)確把握我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢

國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出，到2035年我國將基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，這意味著屆時(shí)我國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到峰值，未來15年我國城鎮(zhèn)化將從快速增長期逐步走向成熟期。在城鎮(zhèn)化逐步邁向成熟期的過程中，將呈現(xiàn)出具有新階段特征的發(fā)展趨勢。

趨勢一：城鎮(zhèn)化增長速度將逐步放緩。世界各國城市化的發(fā)展歷程表明，在城市化中后期（50%—70%）城市化呈減速態(tài)勢。我國2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到6389%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為454%，盡管距離70%以上的后期還有將近15年的快速發(fā)展階段，但這個(gè)快速發(fā)展將呈現(xiàn)速度減緩的新趨勢新特征。

趨勢二：人口持續(xù)快速流向超大城市和特大城市。從世界城市化歷程看，城市人口越來越向100萬以上的大城市集中，特別是向1000萬以上的超大城市集中。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國人口流動活躍，集聚效應(yīng)進(jìn)一步顯現(xiàn)，向中心城市和城市群聚集的態(tài)勢更加明顯。2010—2020年常住人口增量最大的城市為深圳、廣州、成都、鄭州、西安、杭州、重慶、長沙，除北京和上海近年大力控人致城市人口凈流出外，這些人口凈流入量大的城市都是國家或區(qū)域中心城市。

趨勢三：人口向都市圈和城市群聚集態(tài)勢明顯。近十年來我國都市圈呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展態(tài)勢，2010—2020年深莞惠、廣佛肇、成都、杭州、鄭州、蘇錫常、沈陽等都市圈經(jīng)濟(jì)和人口集聚能力快速增長。國家倡導(dǎo)的長三角、珠三角、京津冀、山東半島等19個(gè)城市群規(guī)劃建設(shè)也取得積極進(jìn)展，全國人口和經(jīng)濟(jì)快速向這些城市群特別是京津冀、長三角、珠三角、成渝等核心城市群集聚。

趨勢四：“收縮城市”問題伴隨城市分化進(jìn)一步加劇。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，全國直轄市以外27個(gè)省份的330多個(gè)地級行政區(qū)中，184市實(shí)現(xiàn)人口增長，149市人口出現(xiàn)下降，占比達(dá)447%。其中，人口下降的149市來自23個(gè)省份，東部地區(qū)共有14個(gè)，占下降城市總數(shù)的94%;中部地區(qū)有47個(gè)，占3154%;西部地區(qū)有55個(gè)，占3691%;東北有33個(gè)，占2215%。東北地區(qū)除沈陽、大連和長春這三個(gè)副省級城市外，其他地市人口全部出現(xiàn)下降。

二、科學(xué)界定我國縣城發(fā)展的功能定位

科學(xué)把握縣城的功能定位，是推動縣城可持續(xù)發(fā)展的基本前提。推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，首先要正確看待縣城在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的角色定位，這就需要把握我國城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢和規(guī)律。從大的尺度看，根據(jù)資源環(huán)境承載能力和發(fā)展基礎(chǔ)條件，我國國土空間劃分為城鎮(zhèn)化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)三種類型，在三類地區(qū)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的路徑又可劃分為兩種大的類型，縣城的發(fā)展定位也取決于兩種不同的城鎮(zhèn)化路徑。

第一種類型是以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展格局的路徑，這是中國城鎮(zhèn)化的主要路徑。首先是超大城市和特大城市等中心城市發(fā)揮的主導(dǎo)和引領(lǐng)作用，通過中心城市“輻射效應(yīng)”創(chuàng)造出的巨大需求，帶動毗鄰地區(qū)的中小城市發(fā)展。其次是城市和城市之間形成的互補(bǔ)關(guān)系，通過中心城市功能升級形成的“外溢效應(yīng)”，使周邊城市在承接其產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、功能疏解、人口外遷中得以發(fā)展壯大，一些區(qū)位條件好的中等城市將發(fā)展成為大城市，使城市群內(nèi)不同規(guī)模和職能結(jié)構(gòu)的城鎮(zhèn)體系更加合理。再次是網(wǎng)絡(luò)化的交通等基礎(chǔ)設(shè)施連通，在弱化小城市（鎮(zhèn)）區(qū)位劣勢的同時(shí)強(qiáng)化其要素低成本優(yōu)勢，使小城市和小城鎮(zhèn)不僅能夠?yàn)榇笾谐鞘刑峁┝悴考a(chǎn)等制造業(yè)配套，也可以為大中城市配套發(fā)展批發(fā)倉儲、休閑購物、旅游娛樂、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)。

第二種類型是“大分散、小集中”“點(diǎn)軸式”或“據(jù)點(diǎn)式”的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑。這是非城市群地區(qū)的城鎮(zhèn)化主基調(diào)，也是相對于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)而言的。這些地區(qū)的城鎮(zhèn)化路徑是“大分散、小集中”“點(diǎn)軸式”或“據(jù)點(diǎn)式”?！按蠓稚?、小集中”模式，就是根據(jù)空間大小和人口密度來構(gòu)建城鎮(zhèn)體系，城市數(shù)量不能太多，城市規(guī)模不能太小?！包c(diǎn)軸式”模式，就是在兩個(gè)大中城市之間的交通線上，發(fā)展一些小城市和小城鎮(zhèn)來聚集產(chǎn)業(yè)和人口?！皳?jù)點(diǎn)式”模式，就是對于那些人口較少的地區(qū)，為了向當(dāng)?shù)鼐用裉峁┕卜?wù)，也要按一定面積設(shè)置一個(gè)小城鎮(zhèn)，而非按照經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和人口規(guī)模設(shè)立城鎮(zhèn)。與此相適應(yīng)，這些地區(qū)的縣城也沒有條件、沒有必要都發(fā)展成為規(guī)模較大的小城市或特大鎮(zhèn)。

基于以上認(rèn)識，把握縣城的功能定位，首先是要科學(xué)把握其共性特征。一是從中心城市與縣城的關(guān)系看，縣城是城鎮(zhèn)體系中的是基層單元。縣城沒有列入由超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市構(gòu)成的“五類七檔”的城市體系之中，是屬于小城鎮(zhèn)的范疇，但又居于小城鎮(zhèn)的頂端。二是從都市圈城市群與縣城的關(guān)系看，縣城是都市圈或城市群的有機(jī)組成單元。都市圈建設(shè)的核心是要促進(jìn)圈內(nèi)大中小城市和小城鎮(zhèn)的同城化發(fā)展，城市群建設(shè)的核心是要構(gòu)建群內(nèi)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展格局。國家規(guī)劃布局的19個(gè)城市群覆蓋了全國50%左右的縣城，也就是全國1494個(gè)縣城中有700多個(gè)縣城在城市群范圍內(nèi)。三是從城鄉(xiāng)融合與縣城的關(guān)系看，縣城是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要空間載體。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵是要消除城鄉(xiāng)二元分割體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動和公共資源合理配置、共建共享。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本單元是縣域，而縣城的綜合服務(wù)能力強(qiáng)弱則是解決問題的關(guān)鍵。四是從鄉(xiāng)村振興與縣城的關(guān)系看，縣城是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要引擎。鄉(xiāng)村振興是鄉(xiāng)村地域要素重組、空間重構(gòu)、功能提升的系統(tǒng)性過程，其空間范圍覆蓋了包括縣城、中心鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)、中心村等在內(nèi)的整個(gè)區(qū)域。以縣城為龍頭統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè)，通盤安排土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)建設(shè)、環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)和歷史文化傳承，有利于優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活生態(tài)空間，提高資源配置的精準(zhǔn)性和有效性。

科學(xué)把握縣城的功能定位，還應(yīng)該結(jié)合縣城的區(qū)位特征和產(chǎn)業(yè)特性，把握其差異性特征。因?yàn)閰^(qū)位決定著縣城的發(fā)展方向，產(chǎn)業(yè)決定著縣城的發(fā)展動力。一是位于中心城市周邊的縣城，其主體功能應(yīng)當(dāng)定位于衛(wèi)星城。這類縣城一般都在都市圈和城市群范圍內(nèi)，容易受到中心城市外溢效應(yīng)的帶動，可通過承接中心城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和功能疏解帶動人口集聚和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展方向應(yīng)該圍繞建設(shè)衛(wèi)星城來展開。根據(jù)縣城所處的都市圈和城市群發(fā)育程度以及縣城與中心城市連接的緊密程度，這類縣城又可區(qū)分為成長型衛(wèi)星城和潛在型衛(wèi)星城兩種類型。成長型衛(wèi)星城處于1小時(shí)通勤圈的都市圈內(nèi)，并且其所在都市圈也在快速成長。潛在型衛(wèi)星城處于都市圈外、城市群內(nèi)，隨著其所在的城市群的逐步發(fā)育，這類縣城也將逐步發(fā)展成為大城市的衛(wèi)星城。無論是成長型衛(wèi)星城還是潛在型衛(wèi)星城，共同的主要任務(wù)都是擔(dān)當(dāng)疏解中心城市人口和經(jīng)濟(jì)的載體功能。二是遠(yuǎn)離中心城市但具有較好資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的縣城，其主體功能應(yīng)當(dāng)定位于專業(yè)特色鎮(zhèn)。這類縣城應(yīng)充分利用特色資源和比較優(yōu)勢，可強(qiáng)化專業(yè)化產(chǎn)業(yè)集聚功能，形成高水平產(chǎn)業(yè)集群，繁榮縣城經(jīng)濟(jì)，增長就業(yè)崗位，吸納更多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在縣城安居樂業(yè)。在此基礎(chǔ)上，部分吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的縣城，將逐步發(fā)展成為中小城市。專業(yè)特色鎮(zhèn)是未來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就地城鎮(zhèn)化的重要支撐。三是遠(yuǎn)離中心城市且產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)差的縣城，其主體功能應(yīng)當(dāng)定位于綜合服務(wù)鎮(zhèn)。這類縣城處于城市價(jià)值鏈末端，或因接受不到中心城市輻射導(dǎo)致集聚人口和經(jīng)濟(jì)能力弱，或因處于資源環(huán)境脆弱地區(qū)而難以推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。這類縣城的發(fā)展方向并不是做大做強(qiáng)，而是通過完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，成為服務(wù)農(nóng)村、帶動周邊的綜合性城鎮(zhèn)。

三、促進(jìn)縣城科學(xué)發(fā)展的總體思路

基于以上分析，不難看到，縣城不是城市，縣城本質(zhì)上只是鎮(zhèn)，除少量規(guī)模特別大的縣城具備了中小城市形態(tài)外，普遍意義上的縣城就是建制鎮(zhèn)。因此，縣城發(fā)展需要遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展特別是小城鎮(zhèn)發(fā)展的客觀規(guī)律。需要看到，隨著我國城鎮(zhèn)化從快速增長期逐步轉(zhuǎn)入緩慢增長期，人口向城市群、都市圈和大城市集聚仍然是大趨勢，這種趨勢決定了城市和小城鎮(zhèn)的分化態(tài)勢難以避免，一些縣城隨著人口流入會不斷壯大，一些縣城規(guī)模會保持大體穩(wěn)定，也有一些縣城會走向收縮，這也符合世界城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律。中國城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢以及城市和小城鎮(zhèn)分化規(guī)律，決定了縣城的總體思路是：堅(jiān)持因地制宜、分類施策，推動縣城發(fā)展與疏解特大超大城市的中心城區(qū)功能相結(jié)合、與發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)相結(jié)合、與服務(wù)鄉(xiāng)村振興相結(jié)合;中心城市周邊的縣城，要加強(qiáng)與城市發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃與功能配套，逐步發(fā)展成為衛(wèi)星城;遠(yuǎn)離中心城市但具有較好資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的縣城，要充分發(fā)揮特色資源和區(qū)位優(yōu)勢，要通過規(guī)劃引導(dǎo)、市場運(yùn)作，培育成為休閑旅游、商貿(mào)物流、智能制造、科技教育、民俗文化傳承的專業(yè)特色城鎮(zhèn);遠(yuǎn)離中心城市且產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)差的縣城，要完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，培育成為服務(wù)農(nóng)村、帶動周邊的綜合性城鎮(zhèn)。具體而言：

一是培育形成中小城市。對已經(jīng)具備城市人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)規(guī)模和城市基本形態(tài)的縣城，應(yīng)進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整，推行整縣改市或切塊設(shè)市，從根本上解決行政管理體制滯后于發(fā)展需要、要素保障滯后于發(fā)展需要、城鎮(zhèn)功能滯后于發(fā)展需要等問題，這既有利于優(yōu)化區(qū)域城鎮(zhèn)體系，也有利于拉投資、擴(kuò)消費(fèi)、促增長。應(yīng)堅(jiān)持精簡效能統(tǒng)一原則，探索城市設(shè)置與簡化行政機(jī)構(gòu)聯(lián)動的新型設(shè)市模式，改變傳統(tǒng)設(shè)市模式帶來的行政編制增加和行政成本上升的問題，按照鎮(zhèn)區(qū)常住人口規(guī)模、人口密度和經(jīng)濟(jì)規(guī)模等完善城市設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，打破“上下對口”設(shè)置政府機(jī)構(gòu)的模式，根據(jù)需要自行設(shè)置機(jī)構(gòu)和人員配置，真正實(shí)行在縱向上“大部制”、在橫向上扁平化管理。

二是培育形成衛(wèi)星城鎮(zhèn)。對于中心城市周邊的縣鎮(zhèn)，應(yīng)圍繞衛(wèi)星城鎮(zhèn)建設(shè)目標(biāo)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通和配套功能完善，承接中心城市人口疏解和功能外溢，真正融入都市圈同城化發(fā)展和城市群一體化發(fā)展。把縣城發(fā)展成為衛(wèi)星城鎮(zhèn)，需要加強(qiáng)與中心城市的產(chǎn)業(yè)聯(lián)結(jié)、科教聯(lián)結(jié)和市場聯(lián)結(jié)，圍繞中心城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢和特點(diǎn)，加強(qiáng)配套服務(wù)，吸引中心城市大企業(yè)通過兼并、聯(lián)合托管、購買縣城小企業(yè)等方式，在縣城建立分廠或產(chǎn)業(yè)基地，聯(lián)合形成產(chǎn)業(yè)鏈或產(chǎn)業(yè)集群，使縣城產(chǎn)業(yè)同中心城市融為一體;吸引中心城市的高等院校、科研院所和大型企業(yè)集團(tuán)到縣城創(chuàng)辦企業(yè)，鼓勵(lì)縣城企業(yè)與高等院校和科研院所開展科研成果產(chǎn)業(yè)化合作;吸引中心城市的大型商業(yè)企業(yè)在縣城設(shè)立連鎖店或分銷店，形成縣城與中心城市更緊密的市場聯(lián)結(jié)。

三是培育形成專業(yè)化特色城鎮(zhèn)。對于雖然不在中心城市周邊，但具有特色資源和區(qū)位優(yōu)勢的縣城，要通過規(guī)劃引導(dǎo)、市場動作，培育成為文化旅游、商貿(mào)物流、資源加工、交通樞紐等專業(yè)特色城鎮(zhèn)。要提升縣城各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺功能，引導(dǎo)具有優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)在縣城集聚發(fā)展，吸納進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)。要著力引進(jìn)龍頭企業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展配套產(chǎn)業(yè)和下游產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，形成特色鮮明、有機(jī)關(guān)聯(lián)、協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。要引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展由中低端轉(zhuǎn)向中高端，最終形成具有規(guī)模效應(yīng)和競爭力強(qiáng)的特色產(chǎn)業(yè)體系。

四是培育形成綜合服務(wù)城鎮(zhèn)。對于遠(yuǎn)離城市，交通條件較為不便，特色產(chǎn)業(yè)不突出的縣城，應(yīng)當(dāng)以輻射周邊農(nóng)村為導(dǎo)向，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，并逐步向周邊鎮(zhèn)、村覆蓋延伸。要發(fā)揮縣城聯(lián)通城市、輻射農(nóng)村的樞紐作用，布局特色農(nóng)產(chǎn)品初加工和精深加工，依托鄉(xiāng)村特色優(yōu)勢資源，打造農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)、優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群，把產(chǎn)業(yè)鏈主體留在縣城，讓農(nóng)民更多分享產(chǎn)業(yè)增值收益。

五是撤并一批嚴(yán)重收縮城鎮(zhèn)。對區(qū)位特別偏、經(jīng)濟(jì)特別弱、財(cái)政特別窮、保基層運(yùn)轉(zhuǎn)特別難、人口凈流出特別嚴(yán)重的收縮型“人口小縣“的縣城，應(yīng)實(shí)施減量發(fā)展和收縮型戰(zhàn)略，結(jié)合交通條件、人口聚居、產(chǎn)業(yè)布局、公共服務(wù)等因素，有序推進(jìn)經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性強(qiáng)的相鄰“人口小縣”合并，優(yōu)化區(qū)域人口與土地的空間配置，有效減少行政資源冗余，避免產(chǎn)生巨大的財(cái)政資金浪費(fèi)和地方政府債務(wù)。

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〔本文系江蘇省教育廳項(xiàng)目“借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，完善我國收入調(diào)節(jié)政策研究”（項(xiàng)目編號：07SJD630045）階段性成果〕

（劉曉萍，中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所）