協(xié)商執(zhí)法：行政執(zhí)法模式新探

鄧小兵，王鑫圓

(蘭州大學(xué) 法學(xué)院，蘭州 730000)

協(xié)商執(zhí)法是社會(huì)主義協(xié)商民主制度在行政執(zhí)法領(lǐng)域繁衍的果實(shí)，是最能體現(xiàn)“合作治理”理念、保障公民權(quán)益的執(zhí)法方式。其旨在執(zhí)法過(guò)程中充分賦予行政相對(duì)人參與權(quán)、話語(yǔ)權(quán)與決定權(quán)，讓其有能力與行政機(jī)關(guān)就行政執(zhí)法的諸多內(nèi)容平等地進(jìn)行溝通、交流、博弈，從而將行政執(zhí)法程序打造成一個(gè)理解、包容、愉悅的服務(wù)過(guò)程，以此不斷提升公民對(duì)行政執(zhí)法程序與結(jié)果的滿意程度，促進(jìn)人民當(dāng)家做主權(quán)利真切實(shí)現(xiàn)。

一、基本問(wèn)題探析

(一)協(xié)商執(zhí)法的性質(zhì)

在《辭?！分校皡f(xié)商”是共同商量的意思?；谶@種理解，協(xié)商執(zhí)法最核心的要義是指行政執(zhí)法過(guò)程中協(xié)商主體需要共同商議。學(xué)者們對(duì)協(xié)商執(zhí)法的性質(zhì)主要有以下觀點(diǎn)：(1)是行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過(guò)程中的一種程序，即“協(xié)商”程序，所以這只是一種程序行為，可不涉及糾紛的處理與解決。(2)是一種糾紛解決方式，是行政主體為了履行行政管理職能與相對(duì)人或利害關(guān)系人在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，就如何作出行政行為、解決行政爭(zhēng)議達(dá)成行政法上的合意——行政契約的制度。其中有些學(xué)者進(jìn)一步希望賦予協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力，一方違約時(shí)另一方可依該協(xié)議尋求救濟(jì)。(3)是區(qū)別于傳統(tǒng)強(qiáng)權(quán)執(zhí)法的一種柔性的執(zhí)法方式。如“協(xié)商性行政執(zhí)法是指在行政執(zhí)法過(guò)程中采取商談、勸誡、說(shuō)服、誘導(dǎo)等方式爭(zhēng)取相對(duì)人的理解、同意和配合，從而達(dá)到行政目標(biāo)的一種執(zhí)法方式”[1]。(4)協(xié)商執(zhí)法是一種現(xiàn)代行政執(zhí)法理念[2]，提倡執(zhí)法過(guò)程中行政機(jī)關(guān)應(yīng)充分尊重相對(duì)人的主體地位，與相對(duì)人交流、協(xié)商，而非單方作出執(zhí)法結(jié)果，是一種有別于傳統(tǒng)非合作式的執(zhí)法理念。以上觀點(diǎn)中，第四種觀點(diǎn)的正確性是毋庸置疑的，而其他三種觀點(diǎn)是從不同角度展開的。秉持第一種觀點(diǎn)的學(xué)者從行政執(zhí)法的過(guò)程出發(fā)，認(rèn)為協(xié)商執(zhí)法的本質(zhì)在于執(zhí)法過(guò)程中的“協(xié)商”步驟，而非達(dá)成合意的結(jié)果，所以他們重點(diǎn)關(guān)注協(xié)商程序的構(gòu)建研究。第二種觀點(diǎn)偏重協(xié)商的結(jié)果，以達(dá)成合意解決糾紛作為本質(zhì)特征，并以此區(qū)別于傳統(tǒng)執(zhí)法。依這種觀點(diǎn)存疑的是：雙方雖經(jīng)過(guò)充分的協(xié)商，卻沒(méi)有達(dá)成執(zhí)法合意時(shí)，這種執(zhí)法模式是否屬于協(xié)商執(zhí)法的范疇？第三種觀點(diǎn)從方法論的角度出發(fā)，將協(xié)商執(zhí)法定義為一種新型執(zhí)法范式，相比于前兩種觀點(diǎn)更加綜合與科學(xué)。

確定性質(zhì)不能將協(xié)商執(zhí)法的過(guò)程與結(jié)果分開而論，否則就會(huì)落入其究竟是“程序”還是“協(xié)議”的窠臼，引起非此即彼的爭(zhēng)論。協(xié)商程序既是行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人溝通、表達(dá)的交流渠道，更是解決問(wèn)題的過(guò)程，雖然協(xié)商的方式、程序各有不同，卻是協(xié)商執(zhí)法不可或缺的一部分。其對(duì)應(yīng)的結(jié)果依據(jù)不同的模式選擇，可能是和解協(xié)議、單方行政決定，還有可能是調(diào)解協(xié)議。所以協(xié)商執(zhí)法是協(xié)商性行政執(zhí)法方式的總稱，一種全新的執(zhí)法范式，其本質(zhì)特征有：(1)行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中即行政行為作出之前必須與相對(duì)人就執(zhí)法結(jié)果進(jìn)行充分協(xié)商；(2)雙方以達(dá)成執(zhí)法合意為目的；(3)雙方有處分權(quán)，尤其是相對(duì)人對(duì)執(zhí)法結(jié)果有決定權(quán)。

(二)執(zhí)法模式解讀

1.具有多重維度的原因分析

研究協(xié)商執(zhí)法的模式必須考慮以下兩個(gè)問(wèn)題：(1)是否以事實(shí)、法律不清或者非經(jīng)重大投入不能查明(以下簡(jiǎn)稱為難以查明)為適用前提？(2)行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人充分協(xié)商交換意見后，是否必須達(dá)成合意？圍繞這兩個(gè)爭(zhēng)議還可以引出第三個(gè)小議點(diǎn)，執(zhí)法結(jié)果應(yīng)該以何種方式作出？這些問(wèn)題，既相互獨(dú)立又層層遞進(jìn)，對(duì)不同問(wèn)題的不同觀點(diǎn)又直接影響其定義、范圍和模式，可演變出不同版本的協(xié)商執(zhí)法，從而徹底影響其與傳統(tǒng)執(zhí)法的區(qū)分、銜接以及對(duì)不同質(zhì)疑的答案。所以對(duì)前述問(wèn)題的不同觀點(diǎn)造就了協(xié)商執(zhí)法的多重模型。

如果對(duì)問(wèn)題(1)的選擇是否定的，行政機(jī)關(guān)會(huì)把協(xié)商執(zhí)法作為一種首選或者主要的執(zhí)法方式，其特點(diǎn)是有較少的適用條件限制，雙方對(duì)適用的選擇有較大的自主性。如果答案是肯定的，協(xié)商執(zhí)法作為一種可選擇的輔助執(zhí)法手段，在傳統(tǒng)執(zhí)法無(wú)法開展或不適合的情形下才能運(yùn)用。此時(shí)對(duì)適用的前提和范圍都有較大限制，執(zhí)法中通常還伴隨著行政權(quán)力的處分，執(zhí)法結(jié)果更具靈活性。如果對(duì)問(wèn)題(2)的選擇是肯定的，其模型應(yīng)該是協(xié)商——合意，這是最經(jīng)典，也是最理想的協(xié)商執(zhí)法模式，但此時(shí)協(xié)商失敗就不屬于協(xié)商執(zhí)法范疇。不需以合意為條件的協(xié)商執(zhí)法，更加彰顯的是“協(xié)商”程序價(jià)值，即使未協(xié)商成功也屬于協(xié)商執(zhí)法范疇。雖然對(duì)問(wèn)題(3)現(xiàn)行關(guān)注并不多，但也是研究中必須考慮的問(wèn)題。要求執(zhí)法結(jié)果必須以和解協(xié)議方式作出的協(xié)商執(zhí)法，適用范圍較小，但實(shí)踐中協(xié)商成功后，行政機(jī)關(guān)以單方行政決定的方式作出執(zhí)法結(jié)果的情形也并不少。

2.協(xié)商執(zhí)法的四重維度

協(xié)商執(zhí)法的四種定義，或者說(shuō)四種模型、四重維度是依據(jù)前兩個(gè)爭(zhēng)議演繹出的。第一重也是最廣義的協(xié)商執(zhí)法，即不以難以查明為前提條件，也不要求協(xié)商主體必須達(dá)成合意，只要求雙方為達(dá)成合意而努力的溝通、交流、協(xié)商。這是一種在現(xiàn)有法律制度下就可以普遍實(shí)現(xiàn)、易于與傳統(tǒng)執(zhí)法方式銜接、成本較低的協(xié)商執(zhí)法模型。它將“協(xié)商”程序作為協(xié)商執(zhí)法的本質(zhì)特征，對(duì)性質(zhì)持第一種觀點(diǎn)的學(xué)者們更傾向于這種模型，反對(duì)未經(jīng) “協(xié)商”之前，行政機(jī)關(guān)單方作出行政決定。第二重維度的協(xié)商執(zhí)法不以難以查明為適用條件，但要求行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人達(dá)成執(zhí)法合意。第三重維度的協(xié)商執(zhí)法要求以難以查明為前提條件，并要求行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人為達(dá)成執(zhí)法合意協(xié)商，但不介意未達(dá)成合意。第四重維度是最狹義的也是最嚴(yán)格的協(xié)商執(zhí)法，除了以難以查明為前提條件外，還要求雙方必須達(dá)成執(zhí)法合意，這種協(xié)商因涉及對(duì)行政權(quán)力的處分，常面臨違法的質(zhì)疑，現(xiàn)行情形下實(shí)現(xiàn)度也是最低的。

表1 不同維度下的協(xié)商執(zhí)法模式

續(xù) 表

對(duì)現(xiàn)行爭(zhēng)議以及對(duì)不同維度的協(xié)商執(zhí)法探析可知，對(duì)協(xié)商執(zhí)法性質(zhì)的前兩種闡釋，凸顯的只是單一特征，忽略了對(duì)其他爭(zhēng)議以及特征的解讀。由此帶來(lái)的弊端是定性明顯具有排除其他特征的傾向性，不僅不能科學(xué)涵蓋制度特征，也很難推理出完整的執(zhí)法模式，更不用說(shuō)構(gòu)造多重執(zhí)法范式了，所以第三種定性是最科學(xué)的。

二、發(fā)展中的困境與阻力

“合作治理”毋庸置疑是國(guó)家未來(lái)治理的主要理念與方式，就如哈貝馬斯所言：“從法律理論的角度來(lái)看，現(xiàn)代法律秩序只能從‘自決’這個(gè)概念獲得其合法性：公民應(yīng)該時(shí)時(shí)能夠把自己理解為他作為承受者所要服從的創(chuàng)制。”[3]所以，行政執(zhí)法不再是行政機(jī)關(guān)的專屬權(quán)力。但由于現(xiàn)行理論研究與實(shí)踐都難以解答究竟如何協(xié)商、怎么具體開展執(zhí)法活動(dòng)才能既體現(xiàn)協(xié)商行政理念，又符合社會(huì)主義法治，不破壞既有的法治建設(shè)秩序，以至于不少學(xué)者對(duì)協(xié)商執(zhí)法存有疑惑。

(一)面臨的質(zhì)疑與難題

凱爾森說(shuō)：“行政行為只能是國(guó)家機(jī)關(guān)的行為……行政行為的典范是一個(gè)單方面的意志宣告。”[4]所以，行政機(jī)關(guān)必須依法行政，不能依據(jù)其主觀意志處分職權(quán)。依此觀念通過(guò)“協(xié)商而不是法律”進(jìn)行執(zhí)法，好像違反了“公權(quán)力不可處分”原則。

此處，依據(jù)《行政處罰法》第31、32、42條的規(guī)定，行政行為作出之前必須充分聽取當(dāng)事人的意見，當(dāng)事人陳述申辯的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納，否則行政處罰不能成立。所以，行政處罰作出前的過(guò)程也伴隨著雙方的交流協(xié)商，有學(xué)者認(rèn)為這種告知過(guò)程也是一種協(xié)商對(duì)話機(jī)制，那么若行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人提出的事實(shí)理由進(jìn)行了采納，改變了擬作出的行政處罰，該種執(zhí)法是否屬于協(xié)商執(zhí)法呢？

(二)現(xiàn)行研究的不足之處

1.研究方向不均衡

本文深入研究了現(xiàn)有以“協(xié)商執(zhí)法”“行政協(xié)商”為主題的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)這些文獻(xiàn)對(duì)協(xié)商理論基礎(chǔ)的必要性(或正當(dāng)性)及可行性、價(jià)值或意義這三個(gè)方面研究較多。于是，筆者把一級(jí)標(biāo)題是這三類之一，或把主要研究?jī)?nèi)容圍繞這三類展開的文章定性為說(shuō)理性研究，把含協(xié)商主體、程序、范圍等內(nèi)容的研究認(rèn)定為具體制度構(gòu)建式的研究。

截止到2020年7月，在中國(guó)知網(wǎng)上可檢索到以“協(xié)商執(zhí)法”為主題的43篇相關(guān)文獻(xiàn)，但實(shí)質(zhì)相關(guān)的有30篇，4篇是碩士論文。這些碩士論文中關(guān)于說(shuō)理性研究，平均占到了文章篇幅的45%，而具體制度構(gòu)建式研究只占18%，甚至有些論文根本沒(méi)有提及協(xié)商程序、范圍等內(nèi)容。以“行政協(xié)商”為主題在中國(guó)知網(wǎng)檢索，于相同時(shí)間內(nèi)得到111條記錄，除去18篇外文文獻(xiàn)以及重復(fù)或不相關(guān)的文章，得到45篇有效文獻(xiàn)。其中有4篇論文題目直接以行政協(xié)商價(jià)值、意義字樣命名，有22篇文章內(nèi)容涉及說(shuō)理性研究，只有10篇文章談到制度構(gòu)建性研究(其中的5篇研究?jī)?nèi)容也涉及說(shuō)理性研究)?？梢?，就這兩種研究方向而言，明顯存在極大的不均衡。

2.基本問(wèn)題仍缺乏系統(tǒng)研究

首先，現(xiàn)行的學(xué)術(shù)研究較多關(guān)注于行政協(xié)商或協(xié)商執(zhí)法的理論基礎(chǔ)、特征、功能、必要性、正當(dāng)性、價(jià)值分析等宏觀層面研究，以上研究?jī)?nèi)容幾乎已經(jīng)達(dá)成共識(shí)。而且針對(duì)協(xié)商執(zhí)法的說(shuō)理化研究大多從宏觀大格局的理論分析出發(fā)，缺乏專門對(duì)比論證與具體實(shí)踐考察。其次，目前對(duì)基本問(wèn)題(定義、性質(zhì)、適用范圍、協(xié)商的主體、運(yùn)行模式等)缺乏系統(tǒng)的權(quán)威性研究，現(xiàn)行研究人員實(shí)際以碩士、博士研究生為主，所以研究人員層次有待提高。最后，模式的混用也很常見。很多學(xué)者在論證或者反駁他人觀點(diǎn)時(shí)，依賴的卻是其定性之外的執(zhí)法模式。雖然不同維度執(zhí)法模式之間關(guān)系密切，但就算構(gòu)建多重層級(jí)的協(xié)商執(zhí)法范式，也只能在該維度進(jìn)行，而不能跨維度混用執(zhí)法模式。

3.缺乏獨(dú)立的研究思維與方法

協(xié)商執(zhí)法與行政執(zhí)法和解的相似性，不斷危及其獨(dú)立性發(fā)展，這種危害表現(xiàn)有：(1)較少的關(guān)注度。截止到2020年7月距協(xié)商執(zhí)法理念提出已有10年，但現(xiàn)有可查閱到的實(shí)際研究文章不足30篇?？梢姡瑢W(xué)界對(duì)合作治理、公民參與式執(zhí)法等理念制度多關(guān)注于行政和解，還未意識(shí)到“協(xié)商執(zhí)法”這個(gè)由我國(guó)學(xué)者提出的理念的潛力。(2)獨(dú)立性得不到認(rèn)可，以至于沒(méi)有獨(dú)特的研究思維與方法。很多學(xué)者習(xí)慣沿用行政執(zhí)法和解的研究思維與方法對(duì)協(xié)商執(zhí)法進(jìn)行研究，更有甚者把行政執(zhí)法和解的概念、特征、主體、適用范圍等，直接拿來(lái)套給協(xié)商執(zhí)法，以至于文章的研究?jī)?nèi)容、論證觀點(diǎn)都呈現(xiàn)出巨大的相似性。這種局面非常不利于協(xié)商執(zhí)法的獨(dú)立發(fā)展，直接威脅到其研究意義與存在價(jià)值。

三、協(xié)商執(zhí)法的廣袤發(fā)展空間

(一)對(duì)質(zhì)疑的回應(yīng)

一般而言，行政機(jī)關(guān)傾向以權(quán)力的來(lái)源來(lái)說(shuō)明其合法性，但這種合法性體現(xiàn)的只是披著合法化外袍的形式正當(dāng)性，只有在權(quán)力行使過(guò)程中實(shí)現(xiàn)合法化才是實(shí)質(zhì)意義上的正當(dāng)性。即行政行為只有在日常執(zhí)法中被公民接受，才能完成其自身實(shí)質(zhì)意義的合法化，而協(xié)商執(zhí)法恰恰強(qiáng)化了這種合法化。

1.對(duì)“公權(quán)力不可處分”原則的回應(yīng)

首先，該理念來(lái)源于《走出低谷的中國(guó)行政法學(xué)》一書，其內(nèi)涵有:(1)行政主體不得自由轉(zhuǎn)讓行政職權(quán)，除非符合法定條件并經(jīng)過(guò)法律程序；(2)行政主體不得自由放棄行政職權(quán)[5]。因此，該原則禁止的是行政主體對(duì)行政職權(quán)進(jìn)行“非法”和“自由”的處分，所以該原則不是絕對(duì)的，但需要在法律允許的條件和程序中進(jìn)行，而法律用詞模糊、自由裁量空間的存在以及于法有據(jù)的協(xié)商等都允許行政主體對(duì)其行政職權(quán)進(jìn)行處分。其次，難以查明情形下的協(xié)商只是為了使法律適用中的大前提和小前提更加明確真實(shí)，并且在此種情形下法律并不禁止以協(xié)商方式解決。葉必豐教授也認(rèn)為：“行政機(jī)關(guān)在法定范圍內(nèi)進(jìn)行裁量，始終是行政機(jī)關(guān)在相對(duì)人參與下，依法對(duì)事實(shí)的認(rèn)定和法律的適用所進(jìn)行的選擇、判斷，而不是其對(duì)行政權(quán)力處分的結(jié)果?！盵6]所以，于法有據(jù)的協(xié)商執(zhí)法并沒(méi)有違反“公權(quán)力不可處分原則”，如果真的涉及權(quán)力處分，那應(yīng)該是人民對(duì)權(quán)力重新授權(quán)或者法律對(duì)權(quán)力重新分配。

2.學(xué)術(shù)研究桎梏的突破點(diǎn)

針對(duì)現(xiàn)行研究的瓶頸，可以通過(guò)以下方法拓寬研究思路進(jìn)行創(chuàng)新：(1)研究重心從說(shuō)理性研究轉(zhuǎn)移到具體實(shí)踐制度構(gòu)建式研究。協(xié)商執(zhí)法是一個(gè)高度偏實(shí)踐的應(yīng)用型學(xué)科，所以其學(xué)術(shù)研究必須深入探析具體制度構(gòu)建與運(yùn)行，為實(shí)踐提供指引。(2)將協(xié)商執(zhí)法研究與行政和解研究剝離開來(lái)，更加關(guān)注其獨(dú)立性。(3)開展專門類別的研究，如環(huán)境執(zhí)法、稅收、城管執(zhí)法等領(lǐng)域內(nèi)的協(xié)商執(zhí)法研究。由于協(xié)商執(zhí)法研究必須通過(guò)實(shí)踐才能檢驗(yàn)，而不同領(lǐng)域的行政執(zhí)法又有不同的差別，所以緊扣執(zhí)法實(shí)踐進(jìn)行專門類別的研究才更能彰顯專業(yè)與特色。(4)進(jìn)行專門的比較研究。國(guó)外有著豐富的合作治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，如美國(guó)在1935年推出“杰出領(lǐng)袖計(jì)劃”。企業(yè)可以憑更優(yōu)的環(huán)保效益承諾，與相關(guān)部門達(dá)成協(xié)議，而獲得更多或更長(zhǎng)期的環(huán)境許可。我們可研究他們關(guān)于合作機(jī)制的容貌，學(xué)習(xí)破除公眾參與合作阻礙的方法，借鑒法院的審查規(guī)則，了解控制行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)等方面的措施，從而更好地建設(shè)獨(dú)具我國(guó)特色的協(xié)商執(zhí)法制度。

(二)與傳統(tǒng)執(zhí)法的區(qū)分誤解解析

一些學(xué)者把蘊(yùn)含雙方交流溝通行為的行政處罰作出前的告知過(guò)程，當(dāng)作協(xié)商對(duì)話機(jī)制，并且認(rèn)為行政機(jī)關(guān)采納相對(duì)人陳述申辯主張情形下，雙方達(dá)成了執(zhí)法合意，這種合意不僅符合第一重維度的協(xié)商執(zhí)法，還符合第二重維度的協(xié)商執(zhí)法模式。那么，此種執(zhí)法究竟是不是協(xié)商執(zhí)法呢？含有協(xié)商機(jī)制的傳統(tǒng)執(zhí)法究竟如何與協(xié)商執(zhí)法區(qū)分呢？

將這些執(zhí)法納入?yún)f(xié)商執(zhí)法范式，并非憑空想象。魏芙蓉學(xué)者曾將意見咨詢式協(xié)商依據(jù)這種理解上述觀點(diǎn)無(wú)疑屬于協(xié)商執(zhí)法范疇，但實(shí)際上他們都陷入了同樣的錯(cuò)誤——認(rèn)為有協(xié)商程序就是協(xié)商執(zhí)法，忽略了協(xié)商執(zhí)法的另兩個(gè)本質(zhì)特征：雙方以達(dá)成執(zhí)法合意為目的，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人在執(zhí)法過(guò)程中有處分權(quán)，尤其是相對(duì)人對(duì)執(zhí)法結(jié)果有決定權(quán)。所以，他們的判斷依據(jù)是錯(cuò)誤的，判斷一種執(zhí)法是否屬于協(xié)商執(zhí)法，必須依據(jù)三個(gè)本質(zhì)特征綜合認(rèn)定。其次，認(rèn)為執(zhí)法模式符合協(xié)商執(zhí)法四重維度中的一個(gè)的就屬于協(xié)商執(zhí)法，是一種錯(cuò)誤的推理。正常順序是先從三個(gè)本質(zhì)特征判斷是否屬于協(xié)商執(zhí)法，接下來(lái)依據(jù)不同維度對(duì)模式進(jìn)行歸類，而他們從模式推理定性，實(shí)際上是顛倒了推理邏輯。

現(xiàn)行行政處罰作出前行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人交流磋商后，采納了后者提出的事實(shí)與理由，改變了擬作出的行政處罰并不是實(shí)質(zhì)意義上的協(xié)商執(zhí)法，因?yàn)椋?1)達(dá)成執(zhí)法合意并非首要目的。傳統(tǒng)行政執(zhí)法過(guò)程中溝通交流——陳述申辯機(jī)制，設(shè)立的主要意圖是使行政機(jī)關(guān)聽取相對(duì)人心聲，了解案件事實(shí)，正確作出行政行為，而不在于達(dá)成執(zhí)法合意，而且這種合意更多建立在相對(duì)人進(jìn)行妥協(xié)、認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤基礎(chǔ)之上。(2)相對(duì)人沒(méi)有決定權(quán)。即行政處罰作出前告知申辯過(guò)程，雙方雖有觀點(diǎn)碰撞與交流，但是實(shí)質(zhì)上只有行政機(jī)關(guān)一方對(duì)雙方意見進(jìn)行衡量與取舍決定。告知—申辯過(guò)程賦予相對(duì)人的是參與權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)，非決定權(quán)，此過(guò)程中掌握話語(yǔ)權(quán)與決定權(quán)的只有行政機(jī)關(guān)，所以此時(shí)告知—申辯—采納，只是行政機(jī)關(guān)的一種單方裁量決定行為。(3)較弱的協(xié)商互動(dòng)性。由于執(zhí)法目的是正確高效作出行政行為而非合意，所以行政機(jī)關(guān)經(jīng)聆聽可以直接作出行政決定，不會(huì)因?yàn)殡p方未達(dá)成合意，而再度協(xié)商或?yàn)榱诉_(dá)成合意而盡最大努力去協(xié)商。

(三)與行政執(zhí)法和解的異同

協(xié)商執(zhí)法與行政執(zhí)法和解都是公民參與式執(zhí)法的制度產(chǎn)物，是中國(guó)特色協(xié)商民主制度在行政領(lǐng)域的延伸，所以二者有相同的社會(huì)背景、類似的理論基礎(chǔ)并不足為奇。二者都代表了公民在利益多元時(shí)代下對(duì)行政執(zhí)法的期待，具有相同的價(jià)值追求或執(zhí)法目的也是在所難免。但二者畢竟是不同機(jī)制，存在很多不同點(diǎn)。

1.性質(zhì)不同

行政執(zhí)法和解的性質(zhì)是：(1)一種糾紛解決方式。行政執(zhí)法和解是行政主體與相對(duì)人就行政糾紛事實(shí)認(rèn)定、法律適用、證據(jù)選擇等問(wèn)題發(fā)生的糾紛，通過(guò)溝通、協(xié)商、相互讓步達(dá)成最低共識(shí)，從而解決爭(zhēng)議的一種方式。(2)行政契約。和解協(xié)議究竟是公法契約，還是私法契約、公私法混合契約，引起了人們廣泛的討論，無(wú)論怎樣其終究是行政契約。所以行政執(zhí)法和解是行政和解的一種，體現(xiàn)的是“結(jié)果的有效性”，是一種行政糾紛的解決方式而非執(zhí)法方式，而協(xié)商執(zhí)法是更加體現(xiàn) “程序有效性”的新型執(zhí)法范式。

2.適用條件與階段不同

行政執(zhí)法和解適用的前提有兩種。美國(guó)“適度調(diào)查模式”只要滿足“時(shí)間、案件性質(zhì)和公共利益容許的情況 ”，行政機(jī)關(guān)可與相對(duì)人達(dá)成和解。德國(guó)的“窮盡調(diào)查模式”，則以法律或者事實(shí)不清為適用前提。我國(guó)證券領(lǐng)域行政和解也采用這種模式，所以一般行政執(zhí)法和解需要法律或者事實(shí)不清為適用前提條件，但是第一、第二重維度的協(xié)商執(zhí)法卻不以此為條件。行政執(zhí)法和解的有限適用特征，導(dǎo)致其以一種補(bǔ)充性、輔助的執(zhí)法糾紛解決方式，常在行政程序的后端出現(xiàn)，而協(xié)商執(zhí)法在行政執(zhí)法過(guò)程中具有前置性特征，在執(zhí)法程序開始時(shí)，行政主體在調(diào)查程序啟動(dòng)前雙方就可以協(xié)商。

3.適用范圍與模式不同

無(wú)論是 “適度調(diào)查模式”，還是“窮盡調(diào)查模式”，現(xiàn)行于法有據(jù)的行政執(zhí)法和解主要存在于反壟斷、反傾銷、證券監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)、稅收管理、社會(huì)保障、專利等7類執(zhí)法領(lǐng)域。對(duì)協(xié)商執(zhí)法而言，只要有協(xié)商的空間，符合其三個(gè)本質(zhì)特征，除法律另有規(guī)定或者緊急情形不適用外，幾乎可適用于所有的執(zhí)法領(lǐng)域。部分學(xué)者認(rèn)為，實(shí)質(zhì)的行政執(zhí)法和解有以下要素：(1)行政機(jī)關(guān)有處分權(quán)；(2)達(dá)成合意。所以行政機(jī)關(guān)的單方?jīng)Q定也能構(gòu)成執(zhí)法和解，方世榮教授稱其為“決定式和解”。但反對(duì)這種觀點(diǎn)的學(xué)者不在少數(shù)，他們認(rèn)為，行政執(zhí)法和解是指在行政執(zhí)法過(guò)程中行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人通過(guò)自愿、平等協(xié)商達(dá)成執(zhí)法和解協(xié)議，以解決二者之間行政糾紛的活動(dòng)。雖然協(xié)商執(zhí)法中執(zhí)法結(jié)果是否必須以和解協(xié)議方式作出存在些許爭(zhēng)議，但很少有學(xué)者把難以查明(或可以查明)—合意—單方行政決定，這類執(zhí)法模式排除在協(xié)商執(zhí)法之外，并且第一重與第三重維度的執(zhí)法模式絕不屬于行政執(zhí)法和解的模式。

現(xiàn)行法律普遍未確認(rèn)行政執(zhí)法和解，是其發(fā)展最大的阻礙，未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)也很難快速確立，因?yàn)檫@種確立對(duì)行政法治建設(shè)尚處于不發(fā)達(dá)階段的我國(guó)法律體系而言，是牽一發(fā)而動(dòng)全身，“地震”式的革新，而我們并沒(méi)有做好充足的準(zhǔn)備。行政執(zhí)法和解未被確立的缺陷以及其與協(xié)商執(zhí)法的異同，為后者提供了廣袤的發(fā)展空間。

三、促進(jìn)協(xié)商執(zhí)法實(shí)質(zhì)化研究

(一)執(zhí)法模式選擇

對(duì)于協(xié)商執(zhí)法的適用前提，本文不主張以事實(shí)、法律難以查明或者非經(jīng)重大投入為條件，所以可選擇第一重或第二重維度的協(xié)商執(zhí)法。協(xié)商執(zhí)法雖然是一種執(zhí)法范式，但其本質(zhì)特征決定了其適用條件，就是行政機(jī)關(guān)必須充分尊重相對(duì)人意愿，雙方共同決定結(jié)果。所以，只有合意，才能更加彰顯其制度特征，而且在這種情形下，雙方一般都會(huì)達(dá)成最低的共識(shí)。所以，為避免協(xié)商趨于形式化、防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，本文主張第二重維度的協(xié)商執(zhí)法。經(jīng)過(guò)充分的告知、意見溝通交流，在法律允許締結(jié)行政和解的領(lǐng)域內(nèi)行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人協(xié)商達(dá)成合意的，采用協(xié)商—合意—和解協(xié)議模式。否則可適用，協(xié)商—合意—單方行政決定模式，但如果行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)未能達(dá)成合意，此時(shí)轉(zhuǎn)入傳統(tǒng)執(zhí)法，由行政機(jī)關(guān)作出行政決定。

(二)完善告知內(nèi)容

楊明教授對(duì)當(dāng)今中國(guó)公眾的法律知識(shí)水平的研究發(fā)現(xiàn)，在分組的公眾法律知識(shí)水平指數(shù)中, 處于低水平的公眾占到39.2 %[7]。這說(shuō)明我國(guó)公民法律意識(shí)依然淡薄?，F(xiàn)實(shí)中很多公民只是單純依據(jù)行政機(jī)關(guān)的指示而采取行動(dòng)，既不利于其主動(dòng)性發(fā)揮又容易引發(fā)因不理解而產(chǎn)生的不必要的矛盾與糾紛。充分的告知是解決公民文化水平限制、促使非專業(yè)領(lǐng)域的相對(duì)人快速破除協(xié)商鴻溝，與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行高質(zhì)量協(xié)商的有力保障。告知不僅是一項(xiàng)程序，更是一種能尋求救濟(jì)的可訴性權(quán)利，完善的告知使公民在執(zhí)行過(guò)程中受到了生動(dòng)的法律教育，對(duì)提升法律意識(shí)有莫大的益處。

行政機(jī)關(guān)提前告知的內(nèi)容除了法律規(guī)定等一般事項(xiàng)外，應(yīng)該包括相似案件或類似情形的前述處理情況。當(dāng)然，這種告知是出于情理考量，而非執(zhí)法的依據(jù)。這些對(duì)比標(biāo)準(zhǔn)區(qū)別于懸掛的法條與難以理解的行政規(guī)則，使相對(duì)人對(duì)事件性質(zhì)、情節(jié)以及擬處理的結(jié)果都有了更為具體的認(rèn)識(shí)，從而更有理由與底氣和行政機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)商。告知近期典型案件處理情況以三例為宜，如行政許可批準(zhǔn)、不批準(zhǔn)的案例，行政處罰較輕、適中、較重的案例。但是對(duì)法律規(guī)定明確，相對(duì)人對(duì)該規(guī)定有清楚了解，執(zhí)法結(jié)果對(duì)權(quán)利影響較小的，可以免去這種個(gè)體告知。但不能免除行政機(jī)關(guān)對(duì)于是否了解的詢問(wèn)義務(wù)，對(duì)有疑問(wèn)的還要進(jìn)行告知，并保障通過(guò)簡(jiǎn)易方式可了解。如對(duì)紅綠燈交通處罰可免除這種個(gè)體告知義務(wù)，但行政機(jī)關(guān)需在執(zhí)法大廳放置檢索儀器或者說(shuō)明書，使相對(duì)人在處罰作出前能及時(shí)知曉這些處理。

(三)擴(kuò)大形式協(xié)商在傳統(tǒng)執(zhí)法中的應(yīng)用

傳統(tǒng)執(zhí)法如何在現(xiàn)有法律規(guī)定情形下向協(xié)商執(zhí)法靠攏？關(guān)鍵是不能放棄協(xié)商溝通機(jī)制。告知屬于信息公開的需要，是協(xié)商程序開啟的前提或是其中的一部分，協(xié)商是在告知交流的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的。行政行為作出前既有告知還伴隨著相對(duì)人的陳述申辯與雙方的交流溝通，所以可充分利用該過(guò)程發(fā)展商議機(jī)制。在傳統(tǒng)執(zhí)法告知—陳述申辯過(guò)程基礎(chǔ)上，增加咨詢—聆聽—商議步驟，作為行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過(guò)程中必須履行的一種義務(wù)。即行政機(jī)關(guān)除告知、聽取相對(duì)人陳述申辯外，需詢問(wèn)相對(duì)人對(duì)案件定性、違法情節(jié)的分析以及擬處理結(jié)果的看法。在這種模式下，相對(duì)人可就法律適用、證據(jù)、客觀情形等內(nèi)容與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行辯論與對(duì)質(zhì)，將由行政機(jī)關(guān)單方認(rèn)定事實(shí)與法律的行為變?yōu)橄鄬?duì)人可參與、協(xié)商的過(guò)程，使得執(zhí)法結(jié)果更加彰顯民主光輝。

這種意見咨詢性的協(xié)商只是一種形式意義上的協(xié)商，執(zhí)法決定權(quán)只屬于行政機(jī)關(guān)，并不是實(shí)質(zhì)意義的協(xié)商執(zhí)法。旨在通過(guò)增加或擴(kuò)大傳統(tǒng)執(zhí)法中的溝通交流機(jī)制，來(lái)提高相對(duì)人的參與地位，加強(qiáng)其話語(yǔ)影響力，形成相對(duì)人滿意的執(zhí)法過(guò)程與結(jié)果。由于這種協(xié)商不涉及對(duì)行政權(quán)力的處分，既符合現(xiàn)有法律規(guī)定，又符合行政行為單方性特征，具有非常廣闊的適用空間與發(fā)展前景。充分發(fā)揮一般執(zhí)法中的意見交流機(jī)制作用，大幅推進(jìn)意見咨詢式協(xié)商在一般執(zhí)法實(shí)踐中的適用，加快意見咨詢式協(xié)商向?qū)嵸|(zhì)意義協(xié)商執(zhí)法轉(zhuǎn)變的步伐，擴(kuò)大協(xié)商執(zhí)法的適用范圍，能有效改善我國(guó)行政程序法不成熟、行政活動(dòng)不重視合作的短板，也是實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法現(xiàn)代化最明智的戰(zhàn)略布局與最有效的捷徑 。