移植與調(diào)適：中國近代特殊教育政策的制度化困境

陳建華

(四川輕化工大學(xué) 人文學(xué)院，四川 自貢 643000)

中國近代特殊教育是晚清時(shí)期從歐美國家及日本移植并逐步發(fā)展起來的。隨著在中國的逐步開展，它由此開啟了在中國的制度化、規(guī)范化和本土化的艱難探索進(jìn)程(1)所謂制度化(institutionalization)，按照《中國大百科全書》的說法，是指“群體和組織的社會生活從特殊的、不固定的方式向被普遍認(rèn)可的固定化模式的轉(zhuǎn)化過程。制度化是群體與組織發(fā)展和成熟的過程，也是整個(gè)社會生活規(guī)范化、有序化的變遷過程”。參見《中國大百科全書》(社會卷)，北京：中國大百科全書出版社1991年，第477頁。。這一進(jìn)程大致包括國家政策和學(xué)校實(shí)踐的宏觀與微觀兩個(gè)層面(2)關(guān)于特殊學(xué)校微觀實(shí)踐層面的制度化進(jìn)程將在《移植與融合：中國近代特殊教育實(shí)踐的制度化》中另文專門考察。，而宏觀層面主要表現(xiàn)為教育行政體系的建構(gòu)、相關(guān)法規(guī)的頒行、發(fā)展規(guī)劃的制定以及教育活動(dòng)的實(shí)施與規(guī)范等四個(gè)方面。不過，作為外生制度的特殊教育在制度移植過程中也遭遇到與本國國情的調(diào)適與磨合的困境。

一、中國近代特殊教育行政體系的建構(gòu)

中國近代的特殊教育實(shí)踐早在19世紀(jì)30年代即已在澳門開展，但清政府在政策層面的介入則始于清末新政時(shí)期。作為中國最早具有近代意義的中央教育行政機(jī)構(gòu)，學(xué)部于1905年在清末新政的時(shí)代浪潮中應(yīng)運(yùn)而生，這也是特殊教育在中國政策層面制度化、規(guī)范化和本土化進(jìn)程的起點(diǎn)。

在1906年奏陳的官制草案中，學(xué)部即將盲啞學(xué)堂歸入普通教育司師范教育科的職掌范圍，這也成為特殊教育正式納入中國教育行政體系的標(biāo)志[1]，并在同年擬定的學(xué)部官制草案中予以再次確認(rèn)。盡管學(xué)部此后在推進(jìn)特殊教育方面態(tài)度較為冷淡，但此舉也多具象征意義，對中國特殊教育來說具開創(chuàng)性質(zhì)。國內(nèi)當(dāng)時(shí)除傳教士開辦的少量特殊學(xué)校外，國人也開始自辦此類學(xué)校。學(xué)部對國內(nèi)特殊教育實(shí)施監(jiān)管，借鑒了當(dāng)時(shí)日本文部省官制。在學(xué)部的初創(chuàng)過程中發(fā)揮過重要作用的羅振玉、吳汝綸等人，在游歷日本過程中曾有聽取文部省教育行政(包含盲啞學(xué)校所隸屬的普通學(xué)務(wù)局等)介紹或參觀各盲啞學(xué)校的經(jīng)歷，而陳毅、嚴(yán)修等人甚至直接參與了學(xué)部官制的討論及制定，這些都為學(xué)部效法文部省官制奠定了重要基礎(chǔ)?？梢哉f，他們在制定官制時(shí)將當(dāng)時(shí)在中國尚屬新生事物的“盲啞學(xué)堂”保留了下來，從而為特殊教育“預(yù)留”了一席之地，在現(xiàn)在看來，這無疑是具有遠(yuǎn)見的。

1912年1月，民國教育部取代晚清學(xué)部執(zhí)掌全國教育事務(wù)。在此后30多年中，民國政府通過教育部或大學(xué)院官制及其各種規(guī)章初步確立了特殊教育在中央教育行政體系中的地位。根據(jù)南京參議院制定的官制，教育部于1912年3月正式設(shè)置普通教育司、專門教育司和社會教育司，其中特殊教育為普通教育司所掌事務(wù)之一，而同年修正的教育部官制將其由第五條調(diào)整到第七條[2]。民國初年，中國政體歷經(jīng)了由責(zé)任內(nèi)閣制到總統(tǒng)制的轉(zhuǎn)變，教育部各項(xiàng)制度也處在不斷地調(diào)整和完善中，其官制也因此多次修正，但對特殊教育的措辭以及由普通教育司管轄的情形到1927年均未發(fā)生大的變動(dòng)。較學(xué)部“盲啞學(xué)堂”以及同期日本“盲啞學(xué)?！钡谋硎觯藭r(shí)的特殊教育在延續(xù)了其普通教育屬性認(rèn)定的同時(shí)，已將更多的殘疾種類吸納進(jìn)來。

在蔡元培等人推動(dòng)下，民國政府1927年將教育部改稱大學(xué)院，隨即將“關(guān)于盲啞低能及殘廢者之教育事項(xiàng)”轉(zhuǎn)歸行政處社會教育組下設(shè)的校外教育股[3]。這表明自清末以來一直歸屬普通教育的特殊教育正式改屬社會教育，直至1949年結(jié)束，其涵蓋范圍也再次擴(kuò)大并首次將低能教育納入其中。大學(xué)院在1928年初取消了教育行政處，直接下設(shè)學(xué)校教育、社會教育等組，將特殊教育事項(xiàng)置于社會教育組下的校外教育股；4月再次改各組為各處，相關(guān)事務(wù)因此劃歸社會教育處。在法規(guī)表述中，用“低能及殘廢者教育”取代自清末學(xué)部以來一直使用的“盲啞”二字，實(shí)際上是將盲啞教育包括于殘廢者教育之中。不過，民國特殊教育仍主要指盲聾啞教育，教育部在40年代亦承認(rèn)其他各項(xiàng)雖有實(shí)施但為數(shù)甚少[4]1200。1928年10月，民國政府廢大學(xué)院并恢復(fù)教育部。教育部下設(shè)的社會教育司負(fù)責(zé)管轄“關(guān)于低能及殘廢者之教育事項(xiàng)”。

《教育部組織法》此后雖經(jīng)多次修正，但關(guān)于特殊教育的隸屬規(guī)定及其措辭均再未發(fā)生變動(dòng)，這表明其規(guī)定經(jīng)過多次調(diào)整后已較為成熟。與組織法相配套的是教育部分科規(guī)程。1912年公布的分科規(guī)程在普通教育司第三科增設(shè)盲啞學(xué)校事項(xiàng)，并從次年開始以“特殊教育”取代此前“盲啞學(xué)校”的措辭[5]。在1913—1918年間，分科規(guī)程亦多次修訂，但一直使用特殊教育事項(xiàng)的表述，并歸普通教育司第三科。1928年教育部恢復(fù)以后，對各司所轄事務(wù)進(jìn)行細(xì)化。1930年，各司分科規(guī)程將關(guān)于該類事項(xiàng)調(diào)整到社會教育司第三科；社會教育司在1932年被簡化為兩科，特殊教育事項(xiàng)便改歸到第一科；1944年后，社會教育司重新劃分為三科，而特殊教育事項(xiàng)仍保留于第一科[4]1090。

而地方教育行政體系主要由上級教育主管部門、本級政府及教育主管部門制定的法規(guī)予以規(guī)定。清末學(xué)部在各省設(shè)立提學(xué)使司以總理全省學(xué)務(wù)，在學(xué)務(wù)公所的普通課內(nèi)雖未見關(guān)于盲啞學(xué)堂的明確表述，但“凡通俗教育、家庭教育、教育博物館及與中小學(xué)堂相類之學(xué)堂一切事務(wù)均歸辦理”的規(guī)定，又將盲啞學(xué)堂等類似教育囊括其中。民國建立初期，由各省教育司(科)綜理各省教育事務(wù)。1913年，教育部訂定各省教育司職權(quán)時(shí)將盲啞學(xué)校相關(guān)事務(wù)劃歸省教育司第二科。1927年，部頒京師學(xué)務(wù)局暫行組織條例則將特殊教育與小學(xué)教育、社會教育并列于第三科[6]。 1929年，各地遵令將擴(kuò)充教育改為社會教育，特殊教育相應(yīng)劃歸社會教育。1938年的“維新政權(quán)”則規(guī)定，關(guān)于殘廢學(xué)校及低能學(xué)校的籌設(shè)、改良、編制課程及管理事項(xiàng)，歸入省政府教育廳主管中小學(xué)和社會教育的第三科。

與此同時(shí)，各省也通過一系列法規(guī)確立了特殊教育在省級教育行政體系中的地位。黑龍江行政公署1913年將盲啞殘廢特殊學(xué)校列入其教育司第一科[7]1058冊140；直隸省教育廳在1935年前后還設(shè)有特殊教育股，并賦予廳長、教育董事會有發(fā)展特殊教育的職責(zé)，而調(diào)查研究處亦需研究并監(jiān)督關(guān)于盲聾啞及有心疾者的教育計(jì)劃[8]42,34,29。

省級以下地方教育行政機(jī)構(gòu)，清末為勸學(xué)所，而民國時(shí)期則為教育局，管理各市縣教育事務(wù)。勸學(xué)所職責(zé)規(guī)定較為籠統(tǒng)，但在一些市縣教育局的規(guī)章中仍有特殊教育的相關(guān)規(guī)定。廣州特殊教育發(fā)展較早，市教育局在1924年由學(xué)校教育課第四股職掌相關(guān)事務(wù)；在30年代初則改由掌社會教育的第三科負(fù)責(zé)關(guān)于特殊學(xué)校立案的審核事宜；而據(jù)1934年資料顯示，該市教育局在第三科分設(shè)有社會教育、補(bǔ)習(xí)特殊教育股分管相關(guān)事務(wù)。此外，上海、浙江及成都等省市的教育體系中也有類似規(guī)定[8]100。

此外，晚清民國時(shí)期還專設(shè)視學(xué)、督學(xué)以巡察各地教育情況。教育部在視學(xué)、督學(xué)及視導(dǎo)規(guī)程中對其職責(zé)范圍的表述較為簡略，僅表述為學(xué)校教育、社會教育事項(xiàng)，而在1918年訂定省縣視學(xué)規(guī)程則要求視學(xué)需要視察特殊教育設(shè)施狀況并就辦學(xué)者予以指導(dǎo)[9]；邰爽秋先生在介紹30年代教育行政時(shí)也明確特殊教育設(shè)施狀況屬于督學(xué)職責(zé)范圍[8]35。

在清末新政的浪潮中，特殊教育被移植到國內(nèi)并在有識之士的推動(dòng)下得以在國家教育行政體系中占得一席之地，民國時(shí)期，政府通過一系列法規(guī)建立了一套自上而下的較為完善的特殊教育行政體系。在40余年中，近代特殊教育既有在行政隸屬上從普通教育到社會教育的調(diào)整，也有其涵蓋范圍和措辭的不斷變化，整體上呈現(xiàn)出涵蓋面不斷擴(kuò)大的趨勢，先后將低能教育及其他類型的特殊教育納入其中，這樣的制度安排既是民國政府對特殊教育認(rèn)識的深化，也順應(yīng)了殘疾人群接受教育的訴求與社會期待；而特殊教育在行政法規(guī)中逐漸取代盲啞教育、殘廢教育等類似詞匯而成為主導(dǎo)詞匯。這一切都顯示作為外生制度的特殊教育與中國本土文化正處于不斷的調(diào)適和磨合的過程中，而這也恰好是它在中國的制度化和本土化過程。經(jīng)過20余年的反復(fù)探索，特殊教育行政體系在1928年前后已基本定型和成熟。

二、中國近代特殊教育法規(guī)的頒行

晚清民國時(shí)期，政府先后頒布了多部具有憲法性質(zhì)的文獻(xiàn)，其中1923年曹錕憲法規(guī)定國民有受教育的義務(wù)，1931年《訓(xùn)政時(shí)期約法》以及1936年五五憲草則確認(rèn)國民受教育的機(jī)會一律平等。這些規(guī)定為廣大殘疾人接受教育掃除了制度障礙。

總的來看，這一時(shí)期與特殊教育直接相關(guān)的法規(guī)主要包括兩個(gè)方面：一是在普通教育法規(guī)中涉及特殊教育的個(gè)別條款；二是個(gè)別專門的特殊教育法規(guī)。但此時(shí)的絕大多數(shù)均屬于前一種情況。對于普通教育法規(guī)中有關(guān)特殊教育的條款，就其內(nèi)容而言又可分為兩類。

一是關(guān)于殘疾兒童接受教育的問題。相關(guān)法規(guī)在多數(shù)情況下均為免除條款，即殘疾兒童通過法定程序可免于就學(xué)。清政府1902年《欽定蒙學(xué)堂章程》規(guī)定“氣稟頑劣及身體孱弱過甚者，均可由教習(xí)辭退”；而《欽定小學(xué)堂章程》則將“身體健壯”作為入學(xué)的基本條件，若已入學(xué)者“資性太低難期進(jìn)益”或“困于疾病”亦可“隨時(shí)剔退出學(xué)”[10]清末篇182,174。這些規(guī)定將身體殘疾兒童排除在學(xué)堂之外，并將其決定權(quán)授權(quán)或下放給各學(xué)堂甚至是教習(xí)，導(dǎo)致其執(zhí)行具有較大的隨意性。1904年的《奏定初等小學(xué)堂章程》對外國情況有所反映，諸如“除廢疾有事故外，不入學(xué)者罪其家長”，并摘錄有外國的十條規(guī)則，如第4條“學(xué)齡兒童，如有患瘋癲痼疾或五官不具，不能就學(xué)者，本鄉(xiāng)村紳董可稟明地方官，經(jīng)其察實(shí)，準(zhǔn)免其就學(xué)”，第10條“除有痼疾及極貧不能就學(xué)各情經(jīng)地方官察準(zhǔn)外，有故意違延不送兒童就學(xué)者，本鄉(xiāng)村紳董務(wù)速稟明地方官，由地方官督促就學(xué)”。官方意識到在中國要立即將這十條全部推行并不現(xiàn)實(shí)，便從中選擇第7條至第十條“目前即可仿辦”[10]清末篇297,306?？煞罗k條款之外的第四條與可仿辦條款的第十條基本精神是一致的，對殘疾兒童而言均屬于免除條款，但這里的免除均要經(jīng)過嚴(yán)格的法定程序，即由鄉(xiāng)村紳董呈報(bào)地方官并經(jīng)地方官查實(shí)后方可免除。這一規(guī)定已經(jīng)將免除的決定權(quán)收歸地方官員，因此它與《欽定學(xué)堂章程》的規(guī)定已有重大變化。就其措辭看，該條款應(yīng)該是借鑒了日本1890年《小學(xué)校令》的相關(guān)規(guī)定，即“為家況貧窮或兒童有疾及一切不得已事故不能使學(xué)齡兒童就學(xué)，則由應(yīng)保護(hù)學(xué)齡兒童者稟呈市町村長請免其就學(xué)或緩其就學(xué)”。

民國建立后，通過法定程序免除殘疾兒童就學(xué)的做法得以延續(xù)。1915年，國民學(xué)校令對不能就學(xué)的殘疾學(xué)齡兒童，“區(qū)董報(bào)經(jīng)縣知事認(rèn)可后，得免除其父母或監(jiān)護(hù)人之義務(wù)”，而學(xué)務(wù)委員會作為輔佐區(qū)董辦理本學(xué)區(qū)內(nèi)教育事務(wù)的機(jī)構(gòu)，其職責(zé)即包括免除或展緩就學(xué)事項(xiàng)[10]民國篇上456-457。不僅如此，一些法規(guī)在免除殘疾兒童就學(xué)義務(wù)時(shí)還引入了醫(yī)學(xué)的專業(yè)認(rèn)證條件。1915年，全國教育會聯(lián)合會通過的《征集義務(wù)教育意見案》中規(guī)定，殘疾兒童“由其監(jiān)護(hù)人取得學(xué)區(qū)指定之醫(yī)生證明書，交學(xué)區(qū)董查核，詳請縣知事核準(zhǔn)，免除其就學(xué)之義務(wù)”[11]。1937年，學(xué)齡兒童及各省市失學(xué)民眾強(qiáng)迫入學(xué)暫行辦法以及1944年強(qiáng)迫入學(xué)條例，均要求殘疾兒童或失學(xué)民眾經(jīng)指定醫(yī)師證明并經(jīng)當(dāng)?shù)貜?qiáng)迫入學(xué)執(zhí)行人員或強(qiáng)迫入學(xué)委員會證明屬實(shí)者，可準(zhǔn)其免學(xué)。不過，這是在當(dāng)時(shí)殘疾學(xué)校缺乏情況下退而求其次的做法。1937年《強(qiáng)迫入學(xué)暫行辦法》就曾特別規(guī)定，若當(dāng)?shù)鼗蜞徑鞯赜刑厥饨逃龣C(jī)關(guān)，則仍要求殘疾兒童或失學(xué)民眾接受特殊教育。

上述法規(guī)與《奏定初等小學(xué)堂章程》及日本《小學(xué)校令》相關(guān)條款的實(shí)質(zhì)并無二致，即若殘疾兒童身體條件不影響其就學(xué)的必須接受教育；若身體條件影響就學(xué)但附近有特殊學(xué)校的仍須接受教育；只有上述條件均不具備時(shí)方可經(jīng)法定程序免除其受教育的義務(wù)。

二是規(guī)定特殊學(xué)校參照普通中小學(xué)相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。此類法規(guī)主要體現(xiàn)在1913年《小學(xué)校令》(第3條和第9條)以及1916年《國民學(xué)校令施行細(xì)則》(第83—85條)中。其基本原則是特殊學(xué)?？杀日债?dāng)時(shí)小學(xué)校、國民學(xué)校的相關(guān)規(guī)定辦理?！缎W(xué)校令》的相關(guān)規(guī)定是目前所見除學(xué)部及教育部官制外第一次在具體法律條文中對“盲啞學(xué)校”作出專門規(guī)定的文件。郭衛(wèi)東先生對此評價(jià)甚高，但也正如郭先生所言，其規(guī)定缺乏可操作性[12]。從近代特殊學(xué)校來看，絕大多數(shù)屬于中小學(xué)層次，從本質(zhì)上說它們就是中小學(xué)，遵循普通中小學(xué)相關(guān)法規(guī)亦屬情理之中。但殘疾學(xué)生與普通學(xué)生在身體上存在明顯差異，故需要在教學(xué)設(shè)施、課程設(shè)置、教學(xué)方法等方面進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整或變通，上述法規(guī)顯然未能反映此種差異。

實(shí)際上，這些規(guī)定也并非中國首創(chuàng)。日本1890年《小學(xué)校令》(第40條、第41條)和1891年《關(guān)于幼稚園、圖書館、盲啞學(xué)校及其余類于小學(xué)校之各種學(xué)校又私立小學(xué)校等規(guī)則》(共12條)中對特殊學(xué)校的相關(guān)規(guī)定與上述條款的基本原則并無不同，從中也可明顯看出當(dāng)時(shí)借鑒日本的印跡。不僅如此，此規(guī)定甚至在國內(nèi)也能夠找到歷史淵源。江蘇教育總會1911年陳請資政院修改《小學(xué)章程》而擬定的《章程草案》第12條與之也大體相同，即“凡蒙養(yǎng)院、初等實(shí)業(yè)學(xué)堂、盲啞學(xué)堂及與小學(xué)堂相類之各種學(xué)堂均查照11條辦理，并得附設(shè)于小學(xué)堂”。

至于專門的特殊教育法規(guī)，目前所見最早的應(yīng)是1932年由上海市政府制定的地方性法規(guī)《上海市私立特殊學(xué)校立案規(guī)程》。該規(guī)程共5條，其核心是第3條，即立案要求及程序。該法規(guī)本質(zhì)上與當(dāng)時(shí)《私立學(xué)校規(guī)程》的立案要求及程序一致。盡管如此，它仍是目前所見中國最早的特殊教育專門法規(guī)。1938年，上海市“大道政府”制定實(shí)施的《私立特殊學(xué)校開辦規(guī)則》共12條，主要包括特殊教育目的、開辦與停辦的程序、教科書的選定、學(xué)費(fèi)的征收、修業(yè)年限、入學(xué)資格、教員資格等方面。上海屬于中國近代特殊教育重鎮(zhèn)，先后有數(shù)所特殊學(xué)校在此開辦。據(jù)白今愚先生1947年統(tǒng)計(jì)，在全國46所(其中私立學(xué)校35所)特殊學(xué)校中，上海一地即有6所，且全部為私立學(xué)校。因此，中國近代兩個(gè)特殊教育專門法規(guī)均出現(xiàn)于此，亦有其歷史的合理性。

對于國家層面的特殊教育法規(guī)，在1930年即有消息說，教育部正在草擬特殊教育辦法，以“救濟(jì)全國低能及殘廢者與監(jiān)犯”，但始終未見進(jìn)一步消息。而1947年擬定的《盲人學(xué)校及聾啞學(xué)校規(guī)程(草案)》共74條，包括總綱、設(shè)置及管理、編制及課程、訓(xùn)育、設(shè)備、成績及考查、學(xué)年學(xué)期及休假日期、轉(zhuǎn)學(xué)、休學(xué)、復(fù)學(xué)及退學(xué)、經(jīng)費(fèi)及待遇、教職員及學(xué)校行政和附則等11個(gè)部分，可以說是中國近代制定最完備的特殊教育專門法規(guī)，但并未見正式頒布實(shí)施，而且針對的也僅為盲聾啞學(xué)校，因此也并非是一部涵蓋全部特殊教育種類的專門法規(guī)[13]73-81。

近代中國，特殊教育相關(guān)法律法規(guī)遠(yuǎn)不及其在教育行政體系方面的完備，大部分法規(guī)均屬在普通教育法規(guī)中有所涉及而已，因此從總體上說這些法規(guī)是支離破碎的，缺乏連貫性、系統(tǒng)性和可操作性。30年代上海的兩個(gè)專門法規(guī)也主要是政府基于管理需要角度而制定的，而教育部在40年代后期制定的特殊教育規(guī)程草案體現(xiàn)了近代中國特殊教育法規(guī)的最高成就，但由于國內(nèi)局勢的變化而未能正式頒行。

需指出的是，教育法規(guī)中大量存在對殘疾兒童的免除條款，這本身表明政府已明確意識到當(dāng)時(shí)的教育水平和教育方式無法滿足其接受相應(yīng)的教育，因而只能采取法定程序予以豁免，但問題在于，究竟是繼續(xù)放任還是采取積極補(bǔ)救措施而讓他們也能像普通人群那樣接受相應(yīng)教育，晚清及民國政府事實(shí)上更多的是采取了放任的態(tài)度。義務(wù)教育、強(qiáng)迫入學(xué)政策是政府通過政權(quán)力量強(qiáng)制提高國民文化素養(yǎng)的積極舉措，但其實(shí)際效果也因此類免除條款而大打折扣。這一積極政策也被一個(gè)看似正當(dāng)、合理的理由而消解于無形。

三、中國近代特殊教育發(fā)展規(guī)劃的制定

晚清時(shí)期，學(xué)部在官制中雖然確認(rèn)了盲啞學(xué)堂的地位，但對發(fā)展特殊教育的動(dòng)力卻明顯不足。針對使日大臣李家駒、資政院議員羅杰、御史孫培元1908年—1911年間就發(fā)展特殊教育的建議或質(zhì)詢，學(xué)部聲稱此項(xiàng)教育“尚非中國今日最急之務(wù)”“現(xiàn)在一般學(xué)齡兒童尚未能概令就學(xué)，此項(xiàng)特種教育勢不能提前籌劃”“現(xiàn)時(shí)自不遑議及”，其基本態(tài)度就是此項(xiàng)事業(yè)自應(yīng)發(fā)展，但在普通兒童尚無法滿足就學(xué)情況下只能區(qū)分其輕重緩急而采取抓大放小策略，將其留待今后逐步推進(jìn)。盡管如此，各地在特殊教育實(shí)踐方面還是邁出了步伐。1904年—1905年間，林墨青、時(shí)樾生在天津和濟(jì)南創(chuàng)設(shè)盲啞學(xué)校，這應(yīng)是目前所見最早由中國人自辦的特殊學(xué)校，從而打破了教會長期獨(dú)攬中國特殊教育的局面，并形成了中外力量共同推進(jìn)的格局；而1908年—1909年間由清苑縣知縣黃國瑄和滄州長蘆都轉(zhuǎn)張鎮(zhèn)芳分別建立的盲啞學(xué)校則可認(rèn)為是中國近代最早的官辦特殊學(xué)校，較目前公認(rèn)的最早公立特殊學(xué)校(即1927年成立的南京市立盲啞學(xué)校)早了近20年。

民國時(shí)期，政府對特殊教育發(fā)展的態(tài)度漸趨積極。首先是對國內(nèi)特殊教育狀況進(jìn)行調(diào)查。教育部1912年將上年羅馬聾啞教育會議精神通報(bào)各地，并要求各地調(diào)查并上報(bào)聾啞教育實(shí)施情況。不僅如此，在30年代還專門編制和下發(fā)概況調(diào)查表及問卷，要求各地在每年6月底前要上報(bào)特殊教育狀況。教育部在調(diào)查統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)上于1936年出版的《全國盲啞教育概況》以及兩次教育年鑒的特殊教育專章，則整體反映了當(dāng)時(shí)中國特殊教育發(fā)展概況，從而為其制定相關(guān)的發(fā)展規(guī)劃和方針政策奠定了重要基礎(chǔ)。

與此同時(shí)，特殊教育在各方積極推動(dòng)下也得以進(jìn)入學(xué)制系統(tǒng)。1922年最初擬定的學(xué)制改革草案并未涉及特殊教育，俞大同明確表示該項(xiàng)事業(yè)為教育會代表所疏忽，而舒新城則強(qiáng)調(diào)草案“所絕未提及者為盲啞學(xué)校之特殊教育”，主張“此項(xiàng)特殊教育與其他教育并重”，并將“本案所無者特殊教育”作為其三點(diǎn)修改意見之首。教育部同年召集的學(xué)制會議在擬定的學(xué)制草案中吸納了上述意見，將特殊教育條款置于附則之中，胡適等人在綜合各方方案后形成的新學(xué)制方案獲得通過?？梢哉f，特殊教育雖未能寫入學(xué)制方案的正文，但經(jīng)各方的積極爭取而總算在學(xué)制系統(tǒng)中獲得了一席之地。

將特殊教育正式納入學(xué)校系統(tǒng)并取得與大中小學(xué)并列的地位也一直是有識之士的重要目標(biāo)。教育部為籌備第二次全國教育會議于1929年設(shè)立教育方案編制委員會負(fù)責(zé)起草方案。朱沖濤、張維新發(fā)現(xiàn)方案的分組中并未看到盲啞教育，便呈文教育部和蔡元培，希望能在方案中予以增加，蔡元培態(tài)度積極并專門致函編委會希望加以注意。在方案制定過程中，社會教育組主任陳劍翛邀約朱沖濤、俞友仁等人擬定中國盲啞教育方案，編委會經(jīng)修訂后形成了社會教育方案草案第七部分，即“籌劃低能與殘廢者之特殊教育及罪犯之感化教育”[14]。在1930年第二次全國教育會議上，編委會將標(biāo)題簡化為“籌備特殊教育及感化教育辦法”，涉及了不良青少年以及罪犯的感化教育[15]。與此同時(shí)，初等教育組也已注意到特殊教育，將“殘疾人教育的方法”作為第五部分交由起草委員會納入修正。但因特殊教育已屬社會教育，故在下特別標(biāo)注“見社會教育方案內(nèi)”。次年4月，初等教育組在審查時(shí)再次認(rèn)為應(yīng)列入原案所缺的特殊教育。陳劍翛對初等教育組修正條文中關(guān)于天才、低能等特殊學(xué)校的條款表示異議，認(rèn)為不能將已屬社會教育的特殊學(xué)校列入初等教育；汪懋祖隨后提出將天才教育與特殊教育、感化教育分離并分別列入初等教育和社會教育[15]28-29。社會教育組第二次審查時(shí)因此增加了低能殘廢的內(nèi)容。5月份的《申報(bào)》在刊載會議回顧時(shí)總結(jié)該部分包括三條，分別針對不良兒童或青年、感化教育和低能殘廢教育；而教育方案編制委員會出版的單行本則調(diào)整為四條，即第一、二條針對不良兒童或青年，第三條為感化教育，第四條為低能殘廢教育[16]?？梢钥吹?，這次會議的初等教育組和社會教育組都討論到了特殊教育，并且均將其作為各自的一個(gè)部分來討論，但由于特殊教育在1928年后已從普通教育調(diào)整到社會教育之中，故將其單列或者放在初等教育內(nèi)均與當(dāng)時(shí)對特殊教育的認(rèn)定不符，因而放在社會教育之中更為適宜。不僅如此，朱沖濤等人在草擬方案時(shí)希望增加盲啞教育，在方案討論過程中卻使用了不良兒童或青年的表述來涵蓋，這顯然與推進(jìn)殘疾兒童教育的初衷有明顯的差異。后來經(jīng)過各方的不斷修改和完善而最終使用了“低能殘廢的教育”的措辭，這與1928年《大學(xué)院組織法》中“低能及殘廢者之教育事項(xiàng)”的表述基本一致。蔣建白曾提到編委會在1930年訂定的社會教育目標(biāo)中，“低能殘廢民眾”及“不幸福的民眾”主要就是指盲聾啞民眾[17]。不過，特殊教育在一些省市教育計(jì)劃內(nèi)的地位較國家層面的更高，如廣西壯族自治區(qū)和南昌市在1928年制定教育計(jì)劃中明確將特殊教育與小學(xué)、中學(xué)和高等教育或者與普通教育、職業(yè)教育和社會教育并列。

特殊教育相關(guān)議案此后還頻頻出現(xiàn)于重要會議，顯示了該議題已引起社會各界的廣泛關(guān)注。教育部在籌備1939年全國第三次教育會議時(shí)將提案分為16類，其中第9類即為包括殘廢教育、低能教育、傷兵教育和難童教育的特殊教育。在會上，賑濟(jì)委員會提交的《請改進(jìn)殘廢教育并推行盲啞教育案》經(jīng)議決后報(bào)送教育部參考，不僅如此，此次會議在通過的《改進(jìn)社會教育方案》中也還專列有“實(shí)施特殊教育”部分[18]。在1947年國民參政會四屆三次大會上，徐警予等25人提交“為請政府提倡盲啞教育案”經(jīng)審議后也由行政院轉(zhuǎn)交教育部[19]。此外，《中國特殊教育史資料選》收錄有程時(shí)煃1947年提交的《改進(jìn)全國盲聾啞教育計(jì)劃草案》和教育部同年交議的《改進(jìn)全國盲啞教育案》[13]70-71。由于該書在收錄這些資料時(shí)僅標(biāo)注年份而未交代具體日期及背景，無法獲知這幾個(gè)文件的相互關(guān)系，但至少表明在此時(shí)，無論是參政員還是教育部都不再局限于口頭倡導(dǎo)，而是擬定了較為詳細(xì)的發(fā)展方案。在1948年國民大會上，盲人代表凌鐵庵聯(lián)合40余人提請積極發(fā)展特殊教育的議案并就此向教育部提出質(zhì)詢，松江縣立懷瓔聾啞學(xué)校校長戴病龍則對教育部的回復(fù)并不認(rèn)同。這顯示了政府推行特殊教育的努力與廣大殘疾人士及殘疾人工作者的期望尚有明顯距離。

同時(shí)，大學(xué)院和教育部還多次將特殊教育列入其施政綱領(lǐng)。大學(xué)院早在1928年即對特殊教育發(fā)展做了三年規(guī)劃，涵蓋了低能學(xué)校、施行殘廢教育和感化事業(yè)，但其推進(jìn)非常遲緩，教育部在1930年和1931年時(shí)仍停留在調(diào)查和審定階段，顯示其推進(jìn)的意愿及力度不強(qiáng)，而1948年決定籌設(shè)的國立盲啞學(xué)校直至1949年亦未見落實(shí)。

此外，上海等省市也對發(fā)展特殊教育做過不少工作。上海市政設(shè)計(jì)委員會教育組1928年擬定教育方面的大上海計(jì)劃時(shí)，委托歐元懷、倪文亞負(fù)責(zé)擬定特殊教育計(jì)劃，對特殊學(xué)校種類及數(shù)量、經(jīng)費(fèi)、選址等有所安排；而在此后歷次教育規(guī)劃中也包含有特殊教育的內(nèi)容。上海市教育局1946年曾決定辦理兒童特殊教育、扶助和補(bǔ)助已立案的各私立盲啞學(xué)校，并著手與慈善機(jī)構(gòu)合作舉辦各項(xiàng)特殊職業(yè)訓(xùn)練的相關(guān)事宜。

清末學(xué)部雖將特殊教育納入教育系統(tǒng)，但缺乏推行意愿；民國建立后，政府態(tài)度漸趨積極。在社會各界的積極推動(dòng)下，特殊教育不僅在學(xué)制系統(tǒng)中獲得一席之地，并多次成為全國教育會議、國民大會及國民參政會的重要議題，甚至成為各級教育主管部門施政綱領(lǐng)的重要組成部分，為近代特殊教育發(fā)展做出宏觀的制度安排。不過，制定的大量規(guī)劃和政策在落實(shí)方面進(jìn)展遲緩，對為數(shù)眾多的殘疾人而言可謂鏡中花水中月，從而極大地消解了政府推進(jìn)特殊教育事業(yè)的努力。這恐怕也是殘疾人群難以認(rèn)同政府推進(jìn)特殊教育乃至殘疾人事業(yè)的重要原因。

四、中國近代特殊教育活動(dòng)的實(shí)施與規(guī)范

中國近代特殊教育在中外人士的共同推動(dòng)下逐步得到發(fā)展，各級政府及教育主管部門也先后出臺各種措施對出現(xiàn)的問題進(jìn)行規(guī)范。

首先是對私立特殊學(xué)校的監(jiān)管，這主要體現(xiàn)在要求其限期立案并將其作為獲得政府補(bǔ)助的前提條件。教育部1912年曾就學(xué)校的公私性質(zhì)進(jìn)行了明確區(qū)分，1926年頒布的《私立學(xué)校規(guī)程》在確認(rèn)私人或私法團(tuán)設(shè)立學(xué)校為私立學(xué)校外，特別強(qiáng)調(diào)外國人及教會設(shè)立的學(xué)校亦屬私立學(xué)校。該規(guī)程頒布后經(jīng)多次修改而成為各級教育主管部門對各級各類私立學(xué)校全面監(jiān)管的依據(jù)，也是各類私立學(xué)校辦學(xué)遵循的基本準(zhǔn)繩。教育部1930年要求各私立特殊學(xué)校在教育部無特別規(guī)定以前比照私立學(xué)校規(guī)程辦理立案程序[20]。通常情況下，各主管部門在收到學(xué)校的立案申請和相關(guān)材料后，首先進(jìn)行屬地審查和形式審查，對不合規(guī)的要求予以更正或補(bǔ)充[21]。在此基礎(chǔ)上，主管部門再派官員到學(xué)校實(shí)地考察并提交調(diào)查報(bào)告，最后根據(jù)《私立學(xué)校規(guī)程》相關(guān)規(guī)定作出是否同意立案的決定。鑒于當(dāng)時(shí)特殊教育發(fā)展水平較低，在師資、經(jīng)費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面難以達(dá)到普通私立中小學(xué)的水平，一些地方的教育主管部門也有所放松。如北京聾啞學(xué)校1926年呈報(bào)京師學(xué)務(wù)局請求立案，京師學(xué)務(wù)局對師資未經(jīng)檢定合格，“姑念聾啞教育師資缺乏”而準(zhǔn)予立案[22]。

其次是教育主管部門對各特殊學(xué)校的視察和督查也是實(shí)施有效監(jiān)管的重要手段。教育部視學(xué)1914年曾前往清苑縣視察當(dāng)?shù)孛W(xué)校[10]民國篇上286；顧兆麐、周邦道等教育部督學(xué)1933年到南京市立盲啞學(xué)校視察[7]1106冊232-234。

在舉辦少量公立特殊學(xué)校的同時(shí)，政府還對管理優(yōu)良的已立案的私立特殊學(xué)校予以經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，從而在一定程度上緩解了其嚴(yán)重短缺的經(jīng)費(fèi)壓力。檔案顯示，成都市政府在40年代曾多次在年度預(yù)算中列有專項(xiàng)預(yù)算，并多年對所屬的兩所特殊學(xué)校進(jìn)行最高等級和最高金額的補(bǔ)助，顯示了其致力于推進(jìn)特殊教育的積極努力。此外，各級政府還對特殊教育師資進(jìn)行安排，除教育部特設(shè)盲啞學(xué)校開辦高中師范科外，四川省教育廳在40年代還委托成都市基督教盲啞學(xué)校代辦盲殘師資訓(xùn)練班，為各地培養(yǎng)了一批特殊教育專業(yè)師資。

各級政府及教育主管部門還與各界共商特殊教育發(fā)展大計(jì)。1948年召開由教育部次長杭立武主持的盲啞教育談話會，該部主管司有關(guān)單位與汪鏡淵、范福寶、羅福鑫等特殊教育界人士就學(xué)制、課程、師資訓(xùn)練、行政等方面進(jìn)行深入研討，紛紛建言獻(xiàn)策；與會者還一致決定籌組中國盲啞教育學(xué)會，并推舉社教司司長英千里為召集人。此外，政府也還開展了一些特殊教育相關(guān)的對外交流活動(dòng)。行政院善后救濟(jì)總署1947年邀請英國盲病專家麥克魯爵士的來華考察包含有主動(dòng)進(jìn)行特殊教育交流的意味。次年，成都、南京、廈門等地政府均熱情接待了海倫·凱勒秘書史托佛來華參觀考察特殊教育，也表現(xiàn)出各地推進(jìn)此項(xiàng)教育事業(yè)的積極姿態(tài)。

各級政府還為肢殘兒童在普通中小學(xué)隨班就讀提供政策支持。近代中國并無專門招收肢殘兒童的學(xué)校，因此為數(shù)眾多的肢殘兒童只能就近選擇普通學(xué)校隨班就讀；但在學(xué)業(yè)方面因身體原因而難以達(dá)到國家規(guī)定的要求，尤其表現(xiàn)在體育與軍訓(xùn)等與身體條件緊密相關(guān)的課程，而各普通中小學(xué)又不能對相關(guān)規(guī)定自行變通。江蘇省肢殘學(xué)生徐蘭友1933年小學(xué)畢業(yè)后報(bào)考縣立初級中學(xué)，校長顧培源擔(dān)心其因體育不能達(dá)標(biāo)而無法畢業(yè)，遂逐級請示處理辦法。教育部為此特別要求肢殘兒童在近地?zé)o特殊學(xué)校以前應(yīng)準(zhǔn)依照程度到普通學(xué)校就讀，體育課應(yīng)在可能范圍內(nèi)盡量參加外特準(zhǔn)變通辦理。該解釋正式確認(rèn)了殘疾兒童隨班就讀的可能性，也為此后各普通學(xué)校接納殘疾兒童入學(xué)并對某些特定課程進(jìn)行變通處置提供了根據(jù)。同年，時(shí)任蘇州中學(xué)校長的著名地理學(xué)家、教育家胡煥庸也常遇殘疾學(xué)生前來報(bào)考并請求入學(xué)后免除體育及軍事訓(xùn)練等課程的問題，教育部在回復(fù)胡煥庸的問詢時(shí)認(rèn)為此系特殊情形而不無可原，要求“體育課程之室內(nèi)講演及軍事訓(xùn)練學(xué)科仍應(yīng)一律修習(xí)；其軍事訓(xùn)練術(shù)科與體育之各項(xiàng)運(yùn)動(dòng)作業(yè)，應(yīng)視各該生手足殘廢之實(shí)在情形分別減免其一部或全部”，從而對體育及軍訓(xùn)課程的要求更明確且更具操作性。教育部在特殊教育實(shí)施過程中通過指令的方式解決了肢體殘疾學(xué)生修讀體育及軍事相關(guān)課程的實(shí)際難題，從而為其隨班就讀掃除了制度障礙。不過，此時(shí)的殘疾兒童隨班就讀主要是解決當(dāng)時(shí)無法滿足殘疾兒童在專門的特殊學(xué)校就讀的實(shí)際需求而被動(dòng)采取的權(quán)宜之計(jì)，與當(dāng)今的特殊教育中的回歸主流等理念有重大區(qū)別，但這些嘗試從實(shí)踐層面也揭示了殘疾兒童隨班就讀的可行性。

為了滿足殘疾人接受高等教育的訴求，教育部還采取特批方式將羅福鑫、胡家岱等人保送進(jìn)入中央大學(xué)等高校。該做法屬于中國缺乏殘疾人高等院校背景下的一種補(bǔ)救措施，但直至1949年仍未對殘疾人接受高等教育的訴求作出制度安排，而且這種臨時(shí)性措施具有較大的隨意性，如米文模先生就經(jīng)歷了國立藝專拒絕其入學(xué)的遭遇。

除盲啞殘疾、肢體殘疾外，智力殘疾也逐步引起社會關(guān)注，相關(guān)介紹和研究相繼展開。低能教育在1927年正式進(jìn)入大學(xué)院的法規(guī)之中，而此后的特殊教育法規(guī)中均包含了相關(guān)內(nèi)容。據(jù)1930年前后數(shù)年的教育統(tǒng)計(jì)中，山西、四川和湖南均曾出現(xiàn)過20余所公立、私立低能學(xué)校?，F(xiàn)在雖然尚不清楚其具體開展情況以及為何曇花一現(xiàn)，但這些嘗試無疑對此后的智力落后教育的發(fā)展具有啟迪作用。

大量私立特殊學(xué)校因經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺而只能靠募捐等方式籌措經(jīng)費(fèi)，這也給某些不法之徒行騙留下了可乘之機(jī)。1930年，胡國鈞等人在常熟等地行騙，最終在奉賢被抓獲； 1948年，羅永恒等聾啞人在重慶假借名義行騙，被嚴(yán)厲查禁。政府同時(shí)要求各私立特殊學(xué)校限期完成立案并加強(qiáng)管理。政府對干擾特殊教育的不法行為的嚴(yán)厲打擊有助于為特殊教育發(fā)展創(chuàng)設(shè)有序的社會環(huán)境。

五、啟示

近代特殊教育自19世紀(jì)30年代傳入中國后一直出于自生自滅的狀態(tài)，政府并未進(jìn)行有效監(jiān)管。1905年成立的學(xué)部正式確立了特殊教育在國家教育行政體系中的地位，是中國政府從政策層面監(jiān)管特殊教育的重要標(biāo)志，也由此開啟了它在中國的制度化進(jìn)程。

移植于西方的中國近代特殊教育大大縮短了在中國自行探索的漫長過程，并可在較短時(shí)間內(nèi)和較高起點(diǎn)上快速起步，實(shí)現(xiàn)從無到有的歷史性跨越，呈現(xiàn)出超常規(guī)發(fā)展的重要特征，并在制度建設(shè)與教育實(shí)踐方面均取得了一些積極進(jìn)展。

民國時(shí)期，特殊教育在教育行政體系中多次變更和調(diào)整，它既有不同司、科、局之間的行政隸屬的調(diào)整，也有其涵蓋范圍的不斷擴(kuò)充。這均顯示了政府對作為外生制度的特殊教育與中國國情的不斷調(diào)適與磨合的過程。經(jīng)過20余年的探索，特殊教育于1928年前后在中國各級教育行政體系中已基本定型和成熟。到20世紀(jì)40年代，中國特殊教育在政府主導(dǎo)和社會各方積極推動(dòng)下，在宏觀政策層面初步搭建起了中國特殊教育的制度框架，為中國現(xiàn)代特殊教育發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。

在19世紀(jì)的數(shù)十年間，中國政府在近代對移植于西方的特殊教育采取放任的態(tài)度，尤其是在20世紀(jì)初曾一度奉行外人在華辦學(xué)“無庸立案”的立場，主動(dòng)放棄了對包括特殊教育在內(nèi)的教會學(xué)校的監(jiān)管；但從1909年開始，中國政府強(qiáng)化了對教會學(xué)校的監(jiān)管。民國政府將其視為私立學(xué)校，要求所有私立學(xué)校限期立案并將其作為提供經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的前提條件。

政府對特殊教育法制化過程經(jīng)歷了從最初的放任學(xué)校自主決定是否同意殘疾學(xué)生就學(xué)，發(fā)展到需要經(jīng)過法定程序(包括引入醫(yī)學(xué)的專門認(rèn)證條件)方可免除其就學(xué)義務(wù)，以及最后制定專門法律法規(guī)予以規(guī)范和保障的歷史演進(jìn)過程。與此同時(shí)，在殘疾人就學(xué)問題上的大量免除條款本身就表明政府已明確意識到限于當(dāng)時(shí)國情而只能對他們采取變通措施。但晚清及民國政府對此并未采取更多的積極的補(bǔ)救措施，其推行的義務(wù)教育、強(qiáng)迫教育被一種看似正當(dāng)和合理的理由消解了。

清末雖然將特殊教育寫入學(xué)部官制，但此后在貫徹落實(shí)方面并未重視。民國建立后，作為新生政權(quán)，各業(yè)均面臨百廢待興，政府對特殊教育在行政系統(tǒng)中的調(diào)整也體現(xiàn)了它有別于舊政權(quán)的嶄新風(fēng)貌。20年代后期，南京國民黨政權(quán)當(dāng)政并實(shí)行訓(xùn)政，在眾多社會有識之士及特殊教育界人士的積極推動(dòng)下，大學(xué)院也在施政綱領(lǐng)中制定了推進(jìn)特殊教育的規(guī)劃，但這些舉措多停留于紙面，其實(shí)質(zhì)性的成就有限；政府主辦的公立學(xué)校數(shù)和學(xué)生數(shù)所占比重在三四十年代還呈明顯下降趨勢；而40年代后期，2000余人的在校生規(guī)模也意味著接受教育對龐大的殘疾人群體來說仍屬奢望[23]。

晚清民國政府對推進(jìn)特殊教育發(fā)展的動(dòng)力明顯不足，這在很大程度上與它對廣大殘疾人群實(shí)施特殊教育的重要性和急迫性認(rèn)識不足有密切關(guān)系，再加上近代中國國內(nèi)外局勢動(dòng)蕩，政府不得不對千頭萬緒的各項(xiàng)事務(wù)權(quán)衡其輕重緩急，特殊教育通常被認(rèn)為是非急迫之事而采取了抓大放小策略。政府在教育實(shí)踐方面明顯滯后于制度建設(shè)，相關(guān)規(guī)劃也一拖再拖甚至成為一紙空文，從而極大地消解了政府在近代特殊教育中所應(yīng)發(fā)揮的作用。這些都顯示了特殊教育在中國本土化的艱難歷程，也反映了外生制度與國情在適應(yīng)與調(diào)適時(shí)的困境。

中華人民共和國成立后，政府全面接管了各類公立、私立特殊學(xué)校并加以改造，曾獨(dú)攬中國特殊教育的外國力量被完全排除[24]，在廣泛借鑒和吸收晚清及民國時(shí)期的諸多做法的基礎(chǔ)上逐步建立起了具有中國特色的特殊教育體系，實(shí)現(xiàn)了特殊教育事業(yè)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

六、小結(jié)

中國近代特殊教育從西方移植到國內(nèi)后便開始了它在中國的制度化進(jìn)程。經(jīng)過百余年的探索, 中國近代特殊教育發(fā)展呈現(xiàn)出超常規(guī)發(fā)展態(tài)勢，并逐步實(shí)現(xiàn)了其制度化和本土化的重要轉(zhuǎn)變，但政府推動(dòng)特殊教育發(fā)展的動(dòng)力不足，相關(guān)政策落地的實(shí)際執(zhí)行明顯滯后于制度建設(shè)，反映了特殊教育在中國的制度化與本土化的艱難歷程，也凸顯了外生制度在與中國國情的調(diào)適與磨合過程中遭遇的嚴(yán)重困境。中華人民共和國成立后，政府通過對既有特殊教育體系的改造，逐步形成了具有中國特色的特殊教育體系。