社會治理現(xiàn)代化進程中多元化糾紛解決機制的發(fā)展路徑
——以四川省為例的考察

李海峰 張紹忠

當前， 深入開展多元化糾紛解決機制改革作為提升社會治理能力現(xiàn)代化的直接體現(xiàn)和重要依托，已經(jīng)升級到國家整體戰(zhàn)略層面。 該糾紛解決體系不同于傳統(tǒng)意義上的訴訟模式糾紛化解體系， 其發(fā)端于 1988 年美國 《替代性爭議解決法案》 （簡稱ADR 法案）， 繼而被英國、 瑞典、 日本等國家逐漸推廣， 在后續(xù)發(fā)展過程中又不斷被各國賦予自身實踐特色， 形成了法院附設(shè)ADR、 民間調(diào)解機構(gòu)ADR 等不同特點的ADR 機制。①與域外機制相對應(yīng)， 我國自20 世紀60 年代開始秉承群眾路線， 探索出了旨在矛盾化解于基層的 “楓橋經(jīng)驗”， 改革開放后中央形成了專門機關(guān)與群眾路線相結(jié)合的方式， 建立人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)體系， 直至2000 年該體系已遍布全國城鄉(xiāng)， 解紛數(shù)量可至全國范圍內(nèi)同期人民法院一審民事案件受案數(shù)的5 倍之多。②進入21世紀， 隨著我國社會結(jié)構(gòu)、 主要矛盾和治理手段的深刻變化， 我們引入了域外ADR 概念和機制并由此形成了自身特色的新型理論體系——“多元化糾紛解決機制”。 對該機制的明確表述始于2004 年人民法院 《五年改革綱要》 中， 隨后國家相關(guān)職能部門進行了不間斷探索， 尤其是自2014 年中共十八屆四中全會明確要求 “盡快構(gòu)建和完善多元化糾紛解決機制” 以來， 近五年最高人民法院陸續(xù)出臺一系列相關(guān)意見、 政策和規(guī)范性文件， 全國范圍內(nèi)相繼探索出了山東省 “濰坊經(jīng)驗”、 江蘇南通 “大調(diào)解”、 四川省 “射洪經(jīng)驗” 等一批先進經(jīng)驗做法。隨著 “多元化解紛”、 “一站式服務(wù)” 等具體改革舉措落地生根， 各地區(qū)矛盾糾紛源頭治理、 多元化解成效顯著提升， 2020 年度更是出現(xiàn)了全國民事訴訟案件以年均10%的速度持續(xù)增長15 年后首次下降的良好局面。③這充分說明， 通過長期學習借鑒、理論總結(jié)和實踐探索， 多元化糾紛解決機制已然成為我國依法治國的重要制度框架， 是 “四個全面”戰(zhàn)略布局的全局性、 基礎(chǔ)性、 長期性工作， 也是國內(nèi)、 國際矛盾爭端解決的重要機制。④當前我國正處于轉(zhuǎn)型創(chuàng)新跨越發(fā)展期， 社會整體結(jié)構(gòu)、 城鄉(xiāng)形態(tài)以及利益格局均面臨著艱難重塑與深刻變革， 社會治理任務(wù)繁重而復雜， 持續(xù)探索和完善多元化糾紛解決機制路徑必然是推進我國城鄉(xiāng)基層治理制度創(chuàng)新和能力提升的實踐課題。

一、 當前我國多元化糾紛解決機制建設(shè)的特點及成效

多元化糾紛解決機制是指 “各個解紛主體、 各種解紛方式、 各項解紛程序及制度間彼此協(xié)同聯(lián)動所構(gòu)成的糾紛解決機制”。⑤其多元化主要體現(xiàn)在主體多元和渠道多樣上， 由訴訟機制和非訴訟機制共同組成。 近年來， 全國各地主動適應(yīng)形勢任務(wù)變化， 積極探索糾紛解決路徑， 扎實推進 “訴非銜接”、 “公調(diào)對接”、 “檢調(diào)對接”、 “訴源治理”、“一站式解紛” 等一系列重大舉措， 特色明顯、 收效顯著。

（ 一） 推動 “訴源治理”， 拓展多元化糾紛解決維度

“訴源治理” 本質(zhì)上是對潛在糾紛和既有糾紛的一種調(diào)和， 旨在 “通過相關(guān)組織或個人對糾紛的預(yù)防化解采取持續(xù)性的聯(lián)合行動， 以達到從源頭遏制訴訟之目的”。⑥《人民法院第五個五年改革綱要（2019—2023）》 中明確了完善 “訴源治理” 的任務(wù)。 對此， 各地高度重視， 堅持標本兼治， 既多方施策高效高質(zhì)處理案件， 又從源頭上防范訴訟的產(chǎn)生， 總體成效逐步凸顯， 2019 年初至2020 年上半年僅四川省法院系統(tǒng)一審新收案件增幅下降6.31%，省內(nèi)17 地市 （州） 中最大降幅達23.76%， 受案率呈明顯下降態(tài)勢， 受到了中央政法委及最高人民法院的肯定。⑦一是對外凝聚力量， 鞏固黨委主抓“一盤棋” 大格局。 各省 （市） 在 “兩辦” 出臺“訴源治理” 指導意見的基礎(chǔ)上， 法院系統(tǒng)制定下發(fā)了對應(yīng)的實施意見， 明確要求將訴訟服務(wù)中心建設(shè)作為 “訴源治理” 的配套措施來抓， 從而實現(xiàn) “訴源治理” 全面化和實體化。 二是對內(nèi)前置關(guān)口， 延伸解紛服務(wù)鏈條。 以服務(wù)中心、 站、 點、 員為單位構(gòu)建 “四位一體” 服務(wù)體系， 將解紛服務(wù)鏈條延伸到基層一線， 延伸到糾紛易發(fā)多發(fā)的最前沿， 靈活運用巡回審判車、 壩壩法庭等庭審方式， 從站到點、以點帶面深入群眾一線， 實現(xiàn)了多類型、 全天候服務(wù)解紛。 三是把握特點規(guī)律， 強化訴前解紛力度。在堅持非訴訟解紛方式挺在前面的理念指導下，2020 年上半年全國法院系統(tǒng)新增立案數(shù)大幅減少，多數(shù)地區(qū)與往年同期相比立案數(shù)遞增比率為負數(shù)。

（ 二） 創(chuàng)新 “調(diào)解前置”， 充實多元化糾紛解決渠道

“調(diào)解前置” 本義是指適用簡易程序時， 人民法院在法庭調(diào)查前對符合條件的案件進行調(diào)解的制度。 然而， 近年來隨著多元化解糾紛機制的深化，調(diào)解前置已被賦予了多層次的時代涵義， 其作為訴前分流、 優(yōu)化國家司法資源配置的一個重要舉措被廣泛應(yīng)用于矛盾糾紛化解工作中， 就是通過剖析當事人訴訟心理及司法認知水平， 研判當事人心理特點和心理預(yù)期， 積極引導矛盾糾紛雙方選擇調(diào)解方式化解， 最大化地達成訴前分流、 定分止爭， 形成高效多元的解紛機制。 一是規(guī)范調(diào)解程序及規(guī)則，拓展調(diào)解前置適用空間。 近年來各地區(qū)不斷總結(jié)調(diào)解工作經(jīng)驗做法， 規(guī)范調(diào)解方式及程序， 既保證了調(diào)解工作健康有序發(fā)展， 又拓展了調(diào)解的適用維度。 二是聚力多元調(diào)解資源， 發(fā)揮調(diào)解前置服務(wù)功能。 整合律師、 人民、 商事、 行業(yè)調(diào)解等多種資源， 統(tǒng)一在訴訟服務(wù)中心設(shè)立專門的調(diào)解室和窗口， 實行超市化管理、 一站式服務(wù)， 有針對性地遴選人民調(diào)解員、 人民陪審員、 離退休法律人員作為特約調(diào)解員， 加大訴前調(diào)解和立案調(diào)解工作力度。三是推動發(fā)展特色調(diào)解， 增強調(diào)解前置實效。 各?。ㄊ校?法院系統(tǒng)根據(jù)最高院統(tǒng)一部署， 積極下發(fā)指導意見提出適當擴大司法確認范圍， 針對非訴調(diào)解達成協(xié)議的案件要及時進行司法確認， 提高履約效力。 僅 2020 年上半年， 四川省法院系統(tǒng)以調(diào)解協(xié)議司法確認方式化解的民事案件達到了上一年度同期的2.15 倍， 較大幅度地提高了化解矛盾糾紛效率。⑧

（ 三） 發(fā)展 “ 智慧解紛”， 打造信息化多元解紛平臺

隨著信息化水平的提高， “智慧解紛” 成為了解紛工作智能、 便捷、 高效的代名詞， 是人們對新時代解紛工作的新期待， 也指明了解紛工作發(fā)展的新方向。 近年來各地法院系統(tǒng)充分運用信息技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)， 建成 “易審、 易訴、 易解、 易達” 四大平臺,從而實現(xiàn)了網(wǎng)上引導、 調(diào)解、 立案、 確認等一站式服務(wù)。 一是加強信息硬件建設(shè)， 奠定智慧解紛基礎(chǔ)。 各地區(qū)大力籌建智能化審判服務(wù)系統(tǒng)， 推進盤存檔案數(shù)字化、 隨案同步生成、 遠程網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)戎腔劢饧姷幕A(chǔ)性工作， 基本實現(xiàn)了遠程提訊和遠程開庭。 二是加大智能化手段應(yīng)用力度， 提升解紛便民服務(wù)成效。 受疫情影響， 各地全面推行 “非接觸式” 訴訟服務(wù)， 2020 年上半年， 僅四川省法院系統(tǒng)通過網(wǎng)上訴訟服務(wù)中心、 “微法院” 等網(wǎng)絡(luò)平臺立案高達9.27 萬， 成都中院率先在全國首創(chuàng) “5G 智慧參審室”， 打造電子訴訟改革新模式， 當事人可在律所參加在線庭審， 降低了訴訟成本。⑨三是深化智能應(yīng)用領(lǐng)域， 提升解紛透明指數(shù)。 在新型冠狀病毒肺炎疫情期間， 各地法院系統(tǒng)全面應(yīng)用智能平臺開展庭審， 網(wǎng)上證據(jù)交換、 文書送達， 探索出了特殊條件下遂行司法任務(wù)的多元途徑， 既尊重了司法規(guī)律又提高了糾紛解決的透明度及便捷性。

（ 四） 立足 “ 善法治理”， 構(gòu)筑多元化解紛地方性立法保障

推動多元化解紛工作法治化， 是通過立法構(gòu)建社會治理共同體的一個重要舉措， 也是達成善治使命、 促進社會治理法治化、 現(xiàn)代化的重要方式。 近年來各地區(qū)針對地方立法方面一致有所欠缺， 各種解紛方式之間難以有效銜接， 加之民眾和律師的認可度較低、 主動性不足的實際情況， 從立法層面對多元化解紛工作進行了整合、 規(guī)范和推進， 標準有所統(tǒng)一、 尺度更易把握， 各地區(qū)各部門開展解紛工作的合規(guī)性得到強化， 解紛發(fā)展瓶頸得以突破。 一是立法內(nèi)容具體明確， 為多元化解紛工作提供了基本遵循。 各省 （市） 制度的相關(guān)條例主線明確、 內(nèi)容具體， 在明確責任主體的前提下建立和完善了工作機制， 并以責任考評推動責任落實， 明確相關(guān)領(lǐng)導責任， 明確對重要行政決策進行風評， 從起源防范和化解社會風險和群體糾紛， 健全監(jiān)督糾錯機制， 將預(yù)防和解決納入責任制考核范圍； 建立糾紛排查分析工作制度； 對糾紛進行種類與級別的劃分， 并分別制定對應(yīng)的預(yù)防與監(jiān)督機制。 對人民調(diào)解組織的行為予以規(guī)定， 引導公正、 誠實、 熱情和社會認可度高的各界人士參加人民調(diào)解活動。 二是立法特點鮮明， 為多元化解紛工作提供了新的發(fā)展契機。 在多元化解紛機制改革在全國范圍內(nèi)如火如荼地向縱深推進之際， 以地方立法的形式規(guī)范多元解紛工作， 意味著多元化解工作由后端化解向前段預(yù)防調(diào)處的全面轉(zhuǎn)型和升級， 昭示著我國社會治理體系和治理能力得到了全面躍升。

二、 多元化糾紛解決機制運行中存在的主要問題

近年來全國各地著眼本地區(qū)實際， 積極想辦法謀長遠， 主動適應(yīng)社會新變化， 秉承國家多元化解紛改革的新要求， 多措并舉持續(xù)推進解紛工作科學合理地向前發(fā)展， 各地區(qū)基層治理體系得到了相應(yīng)完善， 城鄉(xiāng)及社區(qū)治理水平有了顯著提升。 但現(xiàn)實中仍然要面對社會矛盾頻發(fā)、 糾紛主體多元、 矛盾種類繁雜、 表現(xiàn)形式多樣的重重困難， 這無疑給解紛工作提出了新挑戰(zhàn)。

（ 一） 訴訟與非訴訟資源整合不充分， 多元化解紛效果有待增強

各地區(qū)因重視力度有別非訴資源利用不足問題仍然存在， 有的地區(qū)雖然設(shè)立了訴訟服務(wù)中心但管理較為松散， 沒有專門為調(diào)解、 仲裁、 公證等機構(gòu)開設(shè)統(tǒng)一的服務(wù)窗口或工作室； 有的地區(qū)雖然形式上成立了調(diào)解工作室， 但不具備專門的調(diào)解人員，日常也不具體開展有效的調(diào)解工作； 有的基層法院忽視立案前的分流程序， 引導當事人選擇非訴程序處理糾紛的積極性不高， 等等。 從糾紛解決達成的質(zhì)量和效果層面上來看， 非訴機構(gòu)及非訴解紛功能仍沒有彰顯出明顯的比較優(yōu)勢， 集中表現(xiàn)在以下三個方面： 一是非訴訟糾紛解決途徑在經(jīng)濟效益方面沒有顯著優(yōu)勢。 由國家統(tǒng)一保障的訴訟模式因其解紛費用低、 法官權(quán)威性高、 結(jié)果充滿可預(yù)測性等因素從而加強了司法訴訟的對比優(yōu)勢， 而相對應(yīng)的非訴訟模式就被輕易的放棄。 因此在實踐過程中， 糾紛當事人出于對時間利益、 經(jīng)濟利益等的考量， 會直接選擇訴訟模式解決糾紛而放棄非訴訟模式， 且最終得出的方案相較于訴訟糾紛解決機制來看沒有更好的權(quán)威性與確定性， 調(diào)查數(shù)據(jù)顯示， 2019 年四川省J 縣法院共受理勞動爭議案件535 件， 其中有370 起案件當事人通過故意提供不合規(guī)證明材料或者主動要求仲裁委不受理的方式， 繞過 “一裁終局” 或者 “一裁兩審” 處理機制直接向法院起訴占比68%。 二是非訴解紛重中之重的調(diào)解職能作用發(fā)揮空間有待提升。 由于現(xiàn)代立法觀念和行政簡政放權(quán)的管理改革， 社會管理模式要求影響的進一步擴大， 相應(yīng)的基層組織和行政機關(guān)在化解糾紛的過程中所發(fā)揮的作用有限、 職能弱化局面必然不可避免。 尤其是近年來各地人民調(diào)解、 行業(yè)調(diào)解等非行政性的調(diào)解人員隊伍流動性大， 沒有經(jīng)過專業(yè)的調(diào)解能力培訓， 導致在調(diào)解水平上參差不齊， 調(diào)解效果不好， 也使得群眾對其信賴度不高。 三是非訴訟糾紛解決機制在強制執(zhí)行性方面沒有優(yōu)勢， 導致調(diào)解結(jié)果無法由國家公權(quán)力進行強制性保障， 使得其公信力降低。 根據(jù)法律的相關(guān)規(guī)定， 只有仲裁組織和法院組織的訴訟前調(diào)解所出具的調(diào)解文書， 在向法院申請強制執(zhí)行時才被認可， 其他調(diào)解機構(gòu)雖然也出具了書面的調(diào)解文書， 但卻不能申請法院強制執(zhí)行， 因此它不能保障當事人調(diào)解之后的權(quán)利和義務(wù)能夠及時的得以實現(xiàn)。 其他調(diào)解組織所出具的調(diào)解文書在法律性質(zhì)上體現(xiàn)的是民事法律效力， 而民事法律效力并沒有強制性的約束當事人的權(quán)利。

（ 二） 職能部門分工銜接不緊密， 多元化解紛主體協(xié)同性有待強化

2019年四川省C 市兩級仲裁機構(gòu)辦理仲裁案件1.1 萬件， 僅占全市法院系統(tǒng)訴訟案件量的3%。 作為國家級中心城市的情況尚且如此， 其他地區(qū)狀況更難以樂觀， 這在一定程度上說明法院系統(tǒng)與各級行政、 仲裁、 公證、 調(diào)解等機構(gòu)或者組織的協(xié)同治理意識與協(xié)調(diào)配合能力還有待提高， 尤其是法院系統(tǒng)和調(diào)解部門之間、 調(diào)解部門與調(diào)解部門之間、 調(diào)解部門與其他部門之間在程序銜接、 效力確認、 相互協(xié)作等方面仍需強化， 多元主體參與糾紛化解的潛力和發(fā)展空間仍需要大力開拓。 突出表現(xiàn)在： 一是分段治理的慣性思維仍不同程度存在， 致使終端效果落地難度加大。 相關(guān)國家職能部門和社會組織尚未完全形成共識， 對自身定位存在模糊認識， 導致在與審判機關(guān)對接過程中缺乏熱情和責任意識，片面認為有法院參與的調(diào)解工作應(yīng)由法院主導， 將配合工作看的可有可無從而影響了自身主動性和積極性的發(fā)揮， 相互協(xié)力開展解紛工作的認識還不到位。 二是相關(guān)職能部門之間信息溝通機制流于形式， 甚至存在相互推諉現(xiàn)象。 各部門在化解矛盾糾紛過程中， 通常也會面對權(quán)力與部門利益之爭， 有的部門基于糾紛可能引發(fā)的風險與沖突會采取 “搭便車” 或者冷處理， 消極對待， 缺乏主動擔當?shù)呢熑胃校?僅從各種調(diào)解組織受理的案件數(shù)據(jù)來看， 法院受理的訴前調(diào)解案件數(shù)遠超其他調(diào)解組織受案數(shù)的現(xiàn)實狀況并未得到根本轉(zhuǎn)變， 如此 “一面倒” 的工作格局也從一定程度說明不同職能部門之間仍面臨協(xié)調(diào)銜接困境。 三是司法確認制度在一定程度上阻礙了其他調(diào)解行業(yè)的順利發(fā)展。 表面上司法確認制度看似加強了人民調(diào)解制度的權(quán)威性， 但司法確認卻將范圍限制在人民調(diào)解之中， 這樣極大的限制了當事人在多元化糾紛解決方式中的選擇。 人民調(diào)解制度與其他的專業(yè)性、 行業(yè)性調(diào)解方式在實質(zhì)上都是一致的， 它們都是站在當事人的角度， 在遵循當事人自愿、 當事人有權(quán)處分和保障當事人隱私等規(guī)則的基礎(chǔ)之上。 而司法確認制度會將調(diào)解類型的選擇限定于人民調(diào)解之中， 而不會選擇另外相關(guān)的行業(yè)性和商業(yè)性調(diào)解， 這在客觀上既限制了行業(yè)調(diào)解、 商事調(diào)解的專業(yè)性發(fā)揮， 又堵塞了多元化糾紛解決的渠道。

（ 三） 信息化與數(shù)字化平臺建設(shè)不均衡， 多元解紛手段智能化有待提高

全國各地區(qū)以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)搭建的在線解紛平臺發(fā)展很不均衡， 距離智慧解紛所要求的全方位、立體化、 模塊化標準仍存在一定差距， 集網(wǎng)上咨詢、 評估、 調(diào)解、 仲裁、 訴訟為一體的綜合性平臺運行尚不順暢， 多元解紛機制中標準統(tǒng)一的智慧化解紛平臺尚未完全形成， 集中表現(xiàn)在如下三個方面： 一是各種糾紛解決途徑只是在自身平臺上單獨發(fā)力， 信息化解紛聯(lián)動合力有待強化。 各自注重在自身平臺上進行信息化建設(shè)或者依托自己的信息平臺宣傳來發(fā)揮作用的同時， 由于多元化糾紛解決信息化平臺建設(shè)不夠、 宣傳渠道信息化不足等原因，往往會出現(xiàn)民眾對解紛方式、 功能定位、 預(yù)期實現(xiàn)、 后果評估等方面存在模糊認識， 對通過非訴方式形成的協(xié)議或約定信心不足， 導致生活中無論遇到大糾紛還是小糾紛都要去法院走司法程序， 甚至不愿意接受法院開庭前的訴前調(diào)解， 最終放棄了本可以擁有 “家門口” 解紛的便利條件， 導致已經(jīng)“匯集了人民調(diào)解、 行業(yè)調(diào)解、 公證、 仲裁等各類非訴資源難以派上用場”。 現(xiàn)存平臺缺乏有效聯(lián)動，最終導致法院在訴訟開始之前對案件分流的數(shù)量不夠， 從而使得案件數(shù)量在訴訟環(huán)節(jié)依然存在無法降低的問題。 二是多元解紛工作的數(shù)字化利用程度不高， 缺乏對互聯(lián)網(wǎng)工具的創(chuàng)新應(yīng)用。 部分經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)忽視數(shù)字化信息技術(shù)的應(yīng)用， 雖然形式上大都開設(shè)了各種類型的法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺， 但內(nèi)容匱乏、 利用率偏低， 停留在做表面文章的層次， 沒有真正發(fā)揮出便捷高效的數(shù)字化服務(wù)功效。 三是部分地區(qū)人工智能與多元解紛融合度不佳， 多元解紛智能化平臺建設(shè)比較滯后。 西部地區(qū)相對于東南沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢， 互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟與技術(shù)相對滯后， 多元解紛所需的智慧平臺建設(shè)還有待加快進度， 糾紛數(shù)據(jù)獲得渠道仍以人工采集、 線下采集為主， 距離自動采集、 標準化運用的智慧要求相差甚遠， 在線調(diào)解、 以云計算為主的大數(shù)據(jù)分析等智慧平臺建設(shè)與民眾期待便捷高效解紛意愿之間存在較大差距， 因為信息采集不智能、 交流不通暢、 平臺與平臺之間缺乏反復運用的智能聯(lián)動性， 智慧化的信息傳輸距離多元解紛時效要求還存在較大差距。

（ 四） 配套保障措施不完備， 多元化解紛發(fā)展后勁有待提升

由于我國地區(qū)間發(fā)展很不平衡、 城鄉(xiāng)經(jīng)濟差異較大， 導致人力、 財力以及社會化配套保障方面發(fā)展不均衡。 主要體現(xiàn)在： 一是部分地區(qū)多元化解紛人力物力投入不足， 硬件建設(shè)仍相對滯后。 有的基層法院開展調(diào)解的場地、 設(shè)施等硬件不達標， 客觀上既影響調(diào)解效果也制約了案件導出； 有的基層法院信息化建設(shè)底子較薄， 利用現(xiàn)代信息技術(shù)的在線調(diào)解與在線司法確認等智慧化解紛工作雖有所嘗試但仍需后續(xù)經(jīng)費支撐； 有的法院選任的特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員費用無專項資金保證， 影響了訴訟與調(diào)解工作的順利對接。 二是部分地區(qū)的調(diào)解組織及人員專業(yè)化水平需要持續(xù)加強。 實踐中， 調(diào)解員“有專業(yè)而無經(jīng)驗” 或者 “有經(jīng)驗而無專業(yè)” 的現(xiàn)象仍在一定程度上存在， 尤其是在經(jīng)濟發(fā)展相對落后地區(qū)的調(diào)解組織中解紛人員素質(zhì)參差不齊， 受年齡和專業(yè)知識的影響調(diào)處經(jīng)驗相對欠缺， 解決復雜棘手問題能力有待提升， 調(diào)解工作方式還停留在過去 “一支筆一張紙” 的粗放階段， 既影響了工作效率， 也不利于上級指定部門的監(jiān)督； 有的地區(qū)內(nèi)部工作人員雖然對相應(yīng)的工作流程都比較了解， 但對于某些在信息化建設(shè)過程中出現(xiàn)的技術(shù)性和專業(yè)性問題卻有些力不從心， 專門人才顯得捉襟見肘； 有的地區(qū)行業(yè)調(diào)解發(fā)展比較緩慢， 人員隊伍不穩(wěn)定且大多身兼數(shù)職， 雖然具有相關(guān)專業(yè)知識， 但調(diào)解技巧欠缺， 除了行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解委員會之外， 面對重大疑難或者群體性事件， 一般是由當?shù)卣疇款^抽調(diào)相關(guān)職能部門組成專項調(diào)解小組， 屬于臨時性機構(gòu)還未形成一套完整的常態(tài)化約束機制。 三是部分地區(qū)多元解紛社會參與度仍有待提升。 地區(qū)間社會自治性調(diào)解發(fā)展不均衡， 經(jīng)濟相對落后地區(qū)未能引入市場化競爭機制， 政府主導色彩偏重， 專業(yè)型、 法律型的社會組織作用沒能得到很好發(fā)揮， 調(diào)查數(shù)據(jù)顯示， 日常生活中當事人遇到矛盾糾紛，85%的當事人首選社區(qū)工作人員、 城區(qū)警察或者農(nóng)村干部作為解紛主體， 這些解紛主體的共性是他們大多屬于公權(quán)力機關(guān)的工作人員， 具有一定的行政角色； 目前尚未形成統(tǒng)一的社會服務(wù)組織登記管理法規(guī)， 使得有的地區(qū)民間機構(gòu)、 協(xié)會、 商會等社會力量成立專門機構(gòu)參與解紛工作存在一定的法律障礙， 法律服務(wù)性解紛作用有限， 社會力量參與對接機制聯(lián)而不動， 具體措施落實較少， 效果大打折扣； 有的地區(qū)社會化考評督導機制不科學， 片面強調(diào)糾紛化解數(shù)量， 而對化解效率與難度沒有給予應(yīng)有重視， 科學的社會化評價體系缺失使得正向激勵作用大大折扣的同時也容易導致社會參與度疲軟。

三、 多元化糾紛解決機制建設(shè)的發(fā)展路徑

在解紛工作中暴露出的上述薄弱環(huán)節(jié)， 以及涌現(xiàn)出的新矛盾與問題， 究其原因既是受制于多元主體認識不足、 協(xié)同意識不強等主觀因素的結(jié)果， 也與地區(qū)間解紛人財物保障不均衡、 分流引導乏力、創(chuàng)新應(yīng)用能力欠缺、 發(fā)展路徑模糊等客觀因素息息相關(guān)。 為此， 需要多元解紛主體形成合力克服諸多制約主客觀因素， 在深化多元解紛改革進程中形成新共識， 探索持續(xù)發(fā)展路徑。

（ 一） 強化現(xiàn)代治理新理念， 提升多元解紛政治站位

隨著整個社會的發(fā)展進步， 社會矛盾糾紛化解工作在我國法治建設(shè)和社會治理進程中戰(zhàn)略地位愈發(fā)凸顯， 這就要求我們在多元解紛機制的構(gòu)建與完善上必須進一步提高思想認識， 提升政治站位。 一是要立足國家發(fā)展穩(wěn)定大局， 堅定正確政治理論指引。 習近平總書記強調(diào)： “要善于把黨的領(lǐng)導和我國社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會治理效能?！?而社會治理效能的提升就是要依托治理機制的創(chuàng)新、 治理體系的豐富以及治理能力的現(xiàn)代化， 三者是一個系統(tǒng)工程， 相輔相成、 不可或缺， 它是我國社會主義事業(yè)建設(shè)進程中運用馬克思主義 “社會——國家” 原理的又一次重大理論創(chuàng)新， 是破解國家與社會 “零和博弈” 困境以實現(xiàn)雙贏的一項重大舉措，是 “馬克思主義法學中國化的又一次具體應(yīng)用”。⑩多元解紛機制的構(gòu)建與完善作為創(chuàng)新社會治理內(nèi)容的有機組成部分， 天然具備防控與化解的政治功能， 應(yīng)當在邊實踐邊總結(jié)的過程中把握住頂層設(shè)計， 以習近平總書記關(guān)于社會治理的新理念、 新思想為戰(zhàn)略制高點， 以促進社會公民正義、 增進人民福祉為出發(fā)點， 把增強 “四個意識”、 堅定 “四個自信”、 做到 “兩個維護” 體現(xiàn)到多元化糾紛解決機制建設(shè)的全過程， 讓民眾享受發(fā)展成果得到更多實惠。?二是要關(guān)切民眾生活需要， 踐行為民服務(wù)宗旨。 社會主要矛盾隨著新時代的到來也發(fā)生了重大變化， 解決社會發(fā)展不平衡不充分的問題成為當務(wù)之急， 滿足人民日益增長的美好生活需要成為社會治理的動力源泉。 為此， 踐行為民服務(wù)理念、 順應(yīng)糾紛多元屬性已然成為多元解紛機制改革的基本遵循， 強調(diào)以人民為中心， 傳承 “楓橋經(jīng)驗” 的治理智慧， 秉持 “發(fā)動和依靠群眾” 理念， 針對群眾多元需求提供多樣化服務(wù)， 積極推出新時代司法便民利民舉措， 處理好 “國家治理、 社會治理與群眾治理三者間的關(guān)系， 達到多元共治”?， 努力為人民群眾提供更多可選擇的便捷、 高效、 低成本的糾紛解決渠道與解決方式， 力爭做到 “基層產(chǎn)生的矛盾由基層解決”， 增強人民群眾對國家發(fā)展改革與社會治理成果的獲得感。 三是要緊貼時代發(fā)展脈搏， 秉持現(xiàn)代治理理念。 隨著我國進入到社會主義新時代， 社會公共事務(wù)也隨之日益復雜化， 傳統(tǒng)的社會管理觀念及傳統(tǒng)管理模式已經(jīng)無法適應(yīng)社會發(fā)展要求， 需要逐步從縱向單一的社會管理模式向橫向互動的社會治理模式轉(zhuǎn)變， 更加需要注重協(xié)商、互動及多方合作。 習近平總書記針對社會運行規(guī)律， 明確提出社會治理要堅持系統(tǒng)化、 科學化、 職能化、 法治化的 “四化要求”， 提倡運用先進的理念、 科學的態(tài)度、 專業(yè)的方法、 精細的標準提升社會治理效能， 同時倡導德治的規(guī)范與引領(lǐng)作用， 努力實現(xiàn) “法安天下、 德潤人心”。?這是中國社會現(xiàn)代治理的最科學理念， 是將我國傳統(tǒng)文化融入社會主義核心價值觀的具體體現(xiàn)， 是地方政府及相關(guān)職能部門合力構(gòu)建各有側(cè)重、 各具特色的多元化糾紛解決機制的改革方向和目標指引， 這就要求我們要立足地方治理實際， 把社會主義核心價值觀主動融入解紛全過程， 實踐中國特色的多元解紛價值取向和現(xiàn)代治理理念。

（ 二） 全方位理順平臺體系， 凝聚多元解紛發(fā)展合力

在中央統(tǒng)一部署下， 隨著各地區(qū)持續(xù)發(fā)力大力推進各類多元解紛試點工作， 多元解紛平臺建設(shè)取得了長足進步， 各地區(qū)已經(jīng)基本形成了 “黨委領(lǐng)導、 政府主導、 法院引導、 社會參與” 的多元化糾紛解決工作格局。 在此基礎(chǔ)上為更好發(fā)揮體系機制的平臺作用， 仍需從以下三個方面著力。 一是強化互動交流平臺建設(shè)， 確保解紛資源共享和優(yōu)勢互補。 嘗試建立省、 市、 縣三級縱向到底、 橫向到邊的溝通交流平臺， 實行常設(shè)聯(lián)席會議與臨時協(xié)調(diào)機構(gòu)相結(jié)合的方式， 破除絕對化科層式的層級限制，成立專項工作領(lǐng)導小組和專門的黨政管理機構(gòu)應(yīng)實行屬地責任制， 統(tǒng)籌負責協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)工作； 設(shè)置各地區(qū)專項小組聯(lián)席會議， 實行重大矛盾化解區(qū)域聯(lián)動機制， 對涉及面較廣、 影響較大的糾紛合力解決。 如此一來， 在面臨跨地域、 跨部門重大復雜糾紛發(fā)生時， 就能夠及時通過多層、 多元、 網(wǎng)格與網(wǎng)絡(luò)相融合的方式， 由多主體、 多部門溝通機制實施有效處置。 而且在溝通協(xié)調(diào)過程中推進信息公開，增進各部門、 各主體彼此間信任， 共享當事人信息及案件處置過程及結(jié)果， 從而實現(xiàn)對多發(fā)性糾紛常態(tài)化動態(tài)跟蹤， 及時總結(jié)工作經(jīng)驗提高處置類案能力。 二是強化統(tǒng)籌規(guī)劃平臺建設(shè)， 確保多元解紛措施整體聯(lián)動。 在完善多元解紛平臺與機制的構(gòu)建過程中， 可考慮與當前民事案件立案登記、 案件繁簡分流等司法訴訟體制改革相照應(yīng)， 實現(xiàn)資源有機整合。 要注重與行政領(lǐng)域推行的綜合治理、 行政調(diào)解、 行政復議等改革舉措相協(xié)調(diào)， 改革步伐保持相對一致。 對于法院與綜治組織的聯(lián)動， 其作用主要集中在糾紛形成前后對預(yù)防與應(yīng)急處理， 因此可以依托社會治安綜合治理平臺進行， 建立相應(yīng)的 “平臺吹哨” 制度， 法院通過建立有計劃的聯(lián)席會議制， 形成基層信息互通、 優(yōu)勢互補、 協(xié)作配合的聯(lián)動機制， 具體是： 對于法院與調(diào)解組織的聯(lián)動， 應(yīng)當逐漸打破僅人民調(diào)解協(xié)議在司法確認范圍內(nèi)的局限， 逐步加大律師調(diào)解、 行業(yè)調(diào)解、 商事調(diào)解在司法確認范圍內(nèi)的比重， 對于法院與仲裁機構(gòu)的聯(lián)動， 應(yīng)當破解聯(lián)動標準不一的問題， 建立裁審標準統(tǒng)一的規(guī)則， 對仲裁機構(gòu)的生效法律文書應(yīng)加快進度審查和執(zhí)行， 保障仲裁公信力。 應(yīng)當擴大對公證機構(gòu)公證活動的支持內(nèi)容， 既應(yīng)包括實體法律行為、 事實和文書等， 還應(yīng)包括法院的程序性環(huán)節(jié)，如送達、 取證、 保全、 執(zhí)行等。 與此同時， 還應(yīng)重視行政領(lǐng)域內(nèi)調(diào)解平臺和程序的規(guī)范與完善， 優(yōu)化行政解紛資源配置； 重視和引導社團、 協(xié)會等社會組織發(fā)揮自身優(yōu)勢， 在各自領(lǐng)域利用自身影響力開展相應(yīng)的解紛服務(wù)， 比如支持婦聯(lián)參與解決婚姻家事糾紛， 引導工會參與行業(yè)糾紛化解， 鼓勵法學會運用法學理論積極參與咨詢、 服務(wù)、 調(diào)解等實務(wù)工作， 切實發(fā)揮法律智囊團作用。 三是健全評估與考核激勵體系機制， 提升多元解紛主體參與度。 要由常設(shè)聯(lián)席會議做好階段性風險評估， 嘗試建立重點風險提示機制， 匯總多元解紛主體訴前糾紛排查情況， 包括糾紛產(chǎn)生的原因、 影響因素及演化趨勢，全面評估訴訟風險、 輿情風險， 將多元解紛工作量及成效作為社會綜合治理的重要內(nèi)容納入考評機制量化評分， 將平臺建設(shè)和相互銜接的人員以及信息、 物資等保障內(nèi)容統(tǒng)一納入考評范圍， 由各個地區(qū)聯(lián)席會議對本地區(qū)萬人起訴率、 接受委派委托調(diào)解比率、 調(diào)解成功率、 司法確認有效率等指標進行考核， 考核結(jié)果由本地區(qū)綜合治理部門報同級黨委、 政府， 對于解紛工作扎實、 成效顯著的單位及個人要給與精神和物質(zhì)的獎勵， 反之， 對于工作懈怠、 解紛不力的單位及個人予以通報批評并追究相關(guān)人員責任， 做到權(quán)責清晰、 獎懲分明， 以常態(tài)化的監(jiān)督考核來激勵多元解紛主體參與解紛工作。

（ 三） 深挖信息化技術(shù)優(yōu)勢， 拓展多元解紛發(fā)展空間

近年來， 隨著我國互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展， 在線解紛在浙江、 上海等互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟繁榮地區(qū)也發(fā)展迅速， 其最大功效在于線下實現(xiàn)多元化解工作網(wǎng)絡(luò)體系， 形成糾紛解決資源合力的同時， 建立對應(yīng)的信息系統(tǒng)， 推動調(diào)解、 立案、 司法確認、 審判、 督促程序、 送達等活動在線化， 促進智慧解紛效果。 一是繼續(xù)完善統(tǒng)一的在線多元糾紛解決網(wǎng)絡(luò)。 “數(shù)字化法治” “智慧化司法” 是新時代背景下科技與法律相結(jié)合的產(chǎn)物， 也是高效便捷解紛的總體發(fā)展態(tài)勢， 尤其是當下共享共治背景下的 “慧治” 建設(shè)正在如火如荼地展開， 先后涌現(xiàn)出了浙江杭州電子商務(wù)網(wǎng)上法庭、 安徽合肥蜀山區(qū)法院 “E 調(diào)解” 平臺等智能化多元解紛平臺。 2018 年杭州市發(fā)揮自身互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟繁榮的資源優(yōu)勢已全面啟動 “在線矛盾糾紛多元化解平臺”， 在此基礎(chǔ)上制定了切實可行的實施方案， 對平臺建設(shè)現(xiàn)狀及面臨形勢、 解紛工作目標與要求、 實施措施、 考核評價等內(nèi)容均予以了明確。?各地應(yīng)借鑒發(fā)達省市經(jīng)驗做法， 根據(jù)本省各地區(qū)現(xiàn)狀及特點， 把握 “互聯(lián)網(wǎng)+” 時代契機繼續(xù)完善一體化網(wǎng)絡(luò)平臺， 切實以糾紛防控與社會治理需要為出發(fā)點， 以低成本、 高效率為特色優(yōu)勢，旨在實現(xiàn)信息技術(shù)手段與各方解紛主體高效聯(lián)動?；诖髷?shù)據(jù)、 云計算等技術(shù)， 通過系統(tǒng)設(shè)計滿足法律咨詢、 預(yù)判評估、 談判、 調(diào)解、 仲裁、 訴訟、 沖突解決、 資源管理等在線服務(wù)需求， 逐層分解糾紛， 形成 “社會漏斗式” 解紛效果， 突破傳統(tǒng)解紛方式的局限性， 引導當事人根據(jù)糾紛特點及自身實際狀況合理選擇解紛方式， 靈活多樣地利用解紛渠道， 從而在社會總體層面上實現(xiàn)合理配置資源的目的與效果。 二是逐步實現(xiàn)在線多元解紛平臺的集約化和數(shù)據(jù)化。 當前需要發(fā)揮現(xiàn)有優(yōu)勢， 找準智能解紛著力點， 突出大數(shù)據(jù)采集與應(yīng)用潛能開發(fā)， 強化人工智能技術(shù)與多元解紛的深度融合， 從而推動糾紛類型、 難易度、 處理流程以及所涉部門等關(guān)鍵信息從人工收集轉(zhuǎn)向自動獲取、 從粗放式收集轉(zhuǎn)向標準化采集、 從接力式人工流轉(zhuǎn)變?yōu)樵朴嬎闶饺采w， 實現(xiàn)信息收集、 材料傳輸、 證據(jù)保存、 卷宗整理、 數(shù)據(jù)分析、 風險研判、 糾紛預(yù)警等資源的共建共享。?同時， 集約化與數(shù)據(jù)化的在線處理方式根據(jù)現(xiàn)有案例數(shù)據(jù)庫， 細化糾紛化解流程、 理由、 賠償標準， 規(guī)范裁判尺度， 將矛盾糾紛處理類型化、要素化、 模式化， 既有利于均衡司法維護公平公正， 又提高了糾紛化解成效， 促進了糾紛化解平衡發(fā)展。 三是完善智慧解紛的配套機制。 智慧解紛不僅僅關(guān)乎科學技術(shù)， 還需要相應(yīng)政府職能部門、 司法部門以及社會組織的參與和配合， 是一個復雜而系統(tǒng)的社會工程。 在智慧平臺建設(shè)的前提下需要將平臺建設(shè)與運行所需的人、 財、 物等配套保障相互銜接， 將各自內(nèi)容納入綜合治理考評內(nèi)容， 既解決經(jīng)費、 人才保障問題又要健全獎懲機制， 加強考評督導， 增強解紛銜接能力的同時又要防止虛擬網(wǎng)絡(luò)案例及數(shù)據(jù) “摻水”， 最終保證智慧解紛真正落地并產(chǎn)生實際效果。

（ 四） 加大綜合保障力度， 夯實多元解紛發(fā)展根基

夯實根基是保證多元化糾紛解決機制生命力和持續(xù)力的源泉與動力。 由于我國人口基數(shù)大、 城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不平衡等因素導致各地多元化糾紛化解機制地區(qū)間差距明顯， 需要在以下幾個方面進一步夯實發(fā)展根基。 一是提供政策支持和指引， 強化組織保障。 各級政府部門要根據(jù)中央統(tǒng)一部署， 結(jié)合各自轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況及社會糾紛特點， 加強多元解紛中的市場準入制度、 收費制度以及資格評審制度的政策引導， 督促相關(guān)行業(yè)主管部門負責人全面履職， 積極推動解紛工作的行業(yè)化與市場化相融合，同時， 對各類調(diào)解組織要規(guī)范管理， 適時發(fā)布指導性意見， 統(tǒng)一市場調(diào)解規(guī)范、 統(tǒng)一調(diào)解員選任、 統(tǒng)一調(diào)解效果評估標準， 將多元解紛機制改革納入各地區(qū)平安建設(shè)和綜合治理考核指標中， 形成齊抓共管、 多元共治的強大組織保障。?二是拓展人力資源渠道， 健全人才吸納培養(yǎng)與儲備機制。 目前少數(shù)發(fā)達地區(qū)初步建立了特聘調(diào)解員名冊制度， 各地區(qū)可借鑒其有效做法嘗試將名冊制度類型化， 采取長聘與特聘相結(jié)合的方式， 將退休法官、 檢察官、 高校法學教師等專業(yè)人士吸納至各類調(diào)解組織中， 緩解調(diào)解人員數(shù)量不足、 經(jīng)驗欠缺以及調(diào)解隊伍不穩(wěn)定的問題； 完善調(diào)解員資質(zhì)認證制度， 細化調(diào)解員行為規(guī)范， 委托第三方機構(gòu)定期對一線調(diào)解人員的解紛能力、 思想素質(zhì)、 法律素養(yǎng)以及處置的糾紛事例進行綜合考評和培訓， 實現(xiàn)調(diào)解員資質(zhì)的動態(tài)管理， 以提升解紛能力與水平， 形成專業(yè)化和職業(yè)化的糾紛化解隊伍； 加強與相關(guān)科研院所交流與合作， 加大人才培訓力度， 最高人民法院在此方面率先嘗試， 將全國首個多元解紛改革研究基地落戶于湘潭大學， 有針對性地探索多元解紛方面的理論研究和人才培訓路徑， 結(jié)合解紛實踐開展理論研究進而推動成果轉(zhuǎn)化， 形成資源共享機制?； 嘗試依托職業(yè)教育或者普通高校強化人才儲備， 在學歷教育中開設(shè)相關(guān)專業(yè)課程， 增加基層一線解紛實驗教學任務(wù)， 以實踐帶動理論學習， 助力解紛人才儲備，為多元解紛持續(xù)發(fā)展提供造血功能保障。?三是加大資金財力投入， 建立多元經(jīng)費保障機制。 適當吸納公益資金和民間資本， 加強市場化運作， 合理運用訴訟與非訴訟收費杠桿的調(diào)節(jié)功能， 總體上建立以地方政府財政為主、 行業(yè)收費為輔、 公益贊助為補充的經(jīng)費保障體系?； 加大政府經(jīng)費預(yù)算， 將行政調(diào)解費用納入各級政府年度財政預(yù)算經(jīng)費， 并根據(jù)地方財政收入水平逐年增加。 對于公證、 仲裁、行業(yè)調(diào)解等應(yīng)適當引進第三方服務(wù)， 進而逐漸降低收費標準， 減輕非訴訟當事人經(jīng)濟壓力， 提高選擇非訴訟解決糾紛的積極性。 對于公益贊助經(jīng)費要加強引導和監(jiān)管力度， 適當擴大公益性資金覆蓋面，增強公益性資金效能， 真正發(fā)揮公益資金在糾紛化解中的幫扶作用。?

注釋：

① 蔣麗萍： 《英國有效爭議解決中心的調(diào)解機制及借鑒》， 《人民法院報》 2017 年 9 月 22 日。

② 中國法律年鑒編委會： 《中國法律年鑒 （2000年）》， 中國法律年鑒出版社 2000 年版， 第 203 頁。

③ 周強： 《最高人民法院工作報告》， 十三屆全國人大四次會議 2021 年 3 月 8 日。

④ 胡仕浩、 龍飛、 馬驍： 《多元化糾紛解決機制的中國趨勢》， 《人民司法》 2018 年第 1 期。

⑤ 范愉： 《當代世界多元化糾紛解決機制的發(fā)展與啟示》， 《中國應(yīng)用法學》 2017 年第 3 期。

⑥ 郭彥： 《內(nèi)外并舉全面深入推進訴源治理》， 《法制日報》 2017 年 1 月 14 日。

⑦ 《2019 年度四川省人民法院工作報告》， 四川省第十三屆人民代表大會第三次會議2020 年5 月9 日。

⑧ 王樹江： 《創(chuàng)新工作思路， 四川法院推動一站式多元解紛建設(shè)再上新臺階》， 最高人民法院網(wǎng)2020 年9 月4 日。

⑨ 劉冰玉、 陳睿： 《全國首創(chuàng)， 成都中院啟用5G智慧參審室》， 《四川法治報》 2020 年 5 月 20 日。

⑩ 褚國建： 《習近平全面依法治國重要論述的理論體系與創(chuàng)新價值》， 《法治研究》 2020 年第3 期。

? 赫崇飛、 劉歌德： 《論全面深化改革的哲學基礎(chǔ)》， 《山西高等學校社會科學學報》 2014 年第6 期。

? 李少平： 《傳承楓橋經(jīng)驗創(chuàng)新司法改革》， 載 《多元化糾紛解決機制改革精要》， 中國法制出版社2019 年版， 第 18 頁。

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