新中國農(nóng)地所有權(quán)分割的路徑、動因及趨勢

蒲 洋 周 猛

保留承包權(quán)、 流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)是繼農(nóng)地家庭承包經(jīng)營之后， 中國農(nóng)民在實踐中的又一偉大創(chuàng)造。 習(xí)近平強調(diào)， 要順應(yīng)農(nóng)民的愿意， 把土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)， 實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行。①農(nóng)地 “三權(quán)分置” 是在 “兩權(quán)分離” 基礎(chǔ)之上發(fā)展而來的， 是我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的再次創(chuàng)新。 梳理新中國農(nóng)地所有權(quán)分割的路徑、 動因及趨勢， 有利于增強農(nóng)地 “三權(quán)分置” 制度自信。

一、 新中國農(nóng)地所有權(quán)分割的階段和路徑

新中國成立以來， 農(nóng)地所有權(quán)分割共經(jīng)歷了四個階段、 四次分割， 即社會主義改造時期農(nóng)民私人土地 “兩權(quán)分離”、 人民公社時期集體土地 “三級所有”、 改革開放時期 “兩權(quán)分離”、 新時代 “三權(quán)分置”， 從內(nèi)容分割到級次分割、 從經(jīng)營層面到分配層面、 再到處分層面是新中國農(nóng)地所有權(quán)分割的路徑。

（ 一） 第一次分割： 社會主義改造時期初級社農(nóng)民私人土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間的 “兩權(quán)分離”

“農(nóng)民所有、 合作經(jīng)營” 是社會主義改造時期初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的主要特征。 初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是通過國家引導(dǎo)、 農(nóng)民自愿參加而組織起來的具有半社會主義性質(zhì)的集體經(jīng)濟組織， 是建立社會主義集體所有制的過渡形式， 其特點是土地入股， 耕畜、 農(nóng)具作價入社， 統(tǒng)一經(jīng)營；社員參加集體勞動， 勞動產(chǎn)品在扣除農(nóng)業(yè)稅、 生產(chǎn)費、 公積金、 公益金和管理費用后， 按勞動數(shù)量和質(zhì)量及入社的土地等生產(chǎn)資料進行分配。

經(jīng)營層面農(nóng)地所有權(quán)內(nèi)容分割是社會主義改造時期農(nóng)地所有權(quán)分割的特征。 在初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社中， 農(nóng)地所有權(quán)屬于農(nóng)民個人， 經(jīng)營權(quán)屬于合作社。 這是一種因合作經(jīng)營所引起的農(nóng)地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間的 “兩權(quán)分離”， 即核心所有權(quán)與占有權(quán)、使用權(quán)、 收益權(quán)、 處分權(quán)等權(quán)利束之間的分割， 是經(jīng)營層面的農(nóng)地所有權(quán)內(nèi)容分割。

（ 二） 第二次分割： 人民公社時期集體土地所有權(quán) “三級所有”

“三級所有、 統(tǒng)一經(jīng)營” 是人民公社時期農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的主要特征。 農(nóng)村人民公社是互助、 互利的社會主義集體經(jīng)濟組織， 實行各盡所能、 按勞分配、 多勞多得、 不勞動者不得食。 根據(jù)1962 年頒布的 《農(nóng)村人民公社工作條例》 規(guī)定， 人民公社的基本核算單位是生產(chǎn)隊， 人民公社的組織可以是公社和生產(chǎn)隊， 也可以是公社、 生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊。雖然農(nóng)地、 山林、 水面、 草原等所有權(quán)主要屬生產(chǎn)隊， 但公社和生產(chǎn)大隊作為上級集體經(jīng)濟組織， 一方面擁有部分不宜下放的山林和社隊企業(yè)， 可以直接從事生產(chǎn)； 另一方面可以通過調(diào)整生產(chǎn)計劃等形式指導(dǎo)生產(chǎn)隊的生產(chǎn)。

分配層面農(nóng)地所有權(quán)級次分割是人民公社時期土地所有權(quán)分割的特征。 農(nóng)地三級集體所有是人民公社運動時期公社所有權(quán)下放的產(chǎn)物， 既保留了人民公社的一級所有權(quán)， 又把農(nóng)地的二級、 三級所有權(quán)分別下放給了生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊， 一級所有權(quán)屬公社所有， 二級所有權(quán)屬生產(chǎn)大隊所有， 三級所有權(quán)屬生產(chǎn)隊所有。 這是黨和政府為了糾正 “一大二公” 產(chǎn)權(quán)制度的不足， 自上而下進行的一種所有權(quán)分配。 這是一種發(fā)生在分配層面的土地所有權(quán)級次分割， 即核心所有權(quán)的一級、 二級、 三級所有權(quán)分割。 同時， 這一時期還并存著農(nóng)民家庭 “自留地”所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間的 “兩權(quán)分離”。②

（ 三） 第三次分割： 改革開放時期集體土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間的“ 兩權(quán)分離”

“集體所有、 承包經(jīng)營” 是改革開放時期農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的主要特征。 “家庭承包經(jīng)營” 是我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)， 根據(jù)2003 年實施的 《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》 規(guī)定， 國家實行農(nóng)地承包經(jīng)營制度， 包括家庭承包和其他方式承包兩種形式。 農(nóng)地承包后所有權(quán)性質(zhì)不變， 仍然屬集體所有。 經(jīng)營權(quán)屬承包戶所有， 其中家庭承包經(jīng)營戶享有承包地的使用、 收益和流轉(zhuǎn)權(quán)， 自主生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品權(quán)， 承包地被征用的補償權(quán)及其他權(quán)利。 其他方式承包經(jīng)營戶的權(quán)利由當(dāng)事人商定， 但經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的， 其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、 出租、 入股、 抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)。

經(jīng)營層面農(nóng)地所有權(quán)內(nèi)容分割是改革開放時期農(nóng)地所有權(quán)分割的特征。 它是因承包經(jīng)營而引起的農(nóng)地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離， 所有權(quán)屬于集體， 經(jīng)營權(quán)屬于承包經(jīng)營戶。 這是我們黨為了順應(yīng)農(nóng)民的意愿， 對經(jīng)營制度的改革。 集體所有制不變， 發(fā)生改變的只是基本經(jīng)營制度， 即由原來的集體統(tǒng)一經(jīng)營發(fā)展為 “以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、 統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。 所有權(quán)分割的形式是所有權(quán)的內(nèi)容分割， 即經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)之間的 “兩權(quán)分離”。 與社會主義改造時期的農(nóng)地 “兩權(quán)分離” 相比較， 雖然都是發(fā)生在經(jīng)營層面的所有權(quán)內(nèi)容分割， 但所有制不同， 社會主義改造時期的農(nóng)地是農(nóng)民私人所有， 而改革開放時期則是集體所有； 引起土地所有權(quán)分割的經(jīng)營行為和目的不同， 社會主義改造時期的 “兩權(quán)分離” 是因合作經(jīng)營所致， 是為了建立社會主義集體所有制； 改革開放時期的 “兩權(quán)分離”是因承包經(jīng)營所致， 是為了改革農(nóng)村基本經(jīng)營制度。

（ 四） 第四次分割： 新時代集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、 經(jīng)營權(quán)之間的 “三權(quán)分置”

“集體所有、 家庭承包、 流轉(zhuǎn)經(jīng)營” 是新時代農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的主要特征。 農(nóng)地 “三權(quán)分置” 制度改革， 自 2013 年中央農(nóng)村工作會議提出以來， 已全面鋪開， 2018 年 《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法 （修正案）》 的頒布， 標(biāo)志著農(nóng)地 “三權(quán)分置”制度上升到了法律層面。 2020 年頒布的 《民法典》進一步明確了農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離， 凸顯了對經(jīng)營權(quán)的平等保護， 從而使承包方享有的土地承包經(jīng)營權(quán)具有了自主經(jīng)營權(quán)、 流轉(zhuǎn)承包權(quán)、 保留承包權(quán)、 流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)。 “流轉(zhuǎn)經(jīng)營” 成為了新時代農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的新特征。

處分層面農(nóng)地所有權(quán)內(nèi)容分割是新時代農(nóng)地所有權(quán)分割的特征。 這是一種因為流轉(zhuǎn)經(jīng)營行為所引起的處分層面的農(nóng)地所有權(quán)內(nèi)容分割。 《民法典》對農(nóng)地承包權(quán)、 經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定， 包括經(jīng)營和處分兩個層面。 因為出租、 入股等是經(jīng)營層面的經(jīng)營方式； 而互換、 轉(zhuǎn)讓、 抵押則是處分層面的處分方式。 家庭承包戶可以通過互換、 轉(zhuǎn)讓等方式處分承包權(quán)； 其他方式承包戶則可以抵押經(jīng)營權(quán)。 由此可見， 農(nóng)地所有權(quán)內(nèi)容分割已經(jīng)延伸到處分層面， 是發(fā)生在處分層面的核心所有權(quán)與占有權(quán)、 使用權(quán)、收益權(quán)、 處分權(quán)等權(quán)利束之間的內(nèi)容分割。

二、 新中國農(nóng)地所有權(quán)分割的動因和各階段的權(quán)利安排

土地問題既是政治問題又是經(jīng)濟問題， 對所有權(quán)進行分割是解決二者關(guān)系的有效形式。 新中國成立以來的四次農(nóng)地所有權(quán)分割， 都是在特定的背景下， 以社會經(jīng)濟發(fā)展為目標(biāo)， 堅持問題導(dǎo)向， 為解決原有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度中已經(jīng)出現(xiàn)、 或可能出現(xiàn)的土地問題而做出的權(quán)利安排。

（ 一） 解決農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題是新中國農(nóng)地所有權(quán)分割的動因

馬克思的土地所有權(quán)分割理論是土地所有權(quán)分割的理論基礎(chǔ)。 馬克思認為， 土地所有權(quán)是可以分割的。 馬克思分析了分配層面的土地所有權(quán)內(nèi)容分割和級次分割并指出， 亞細亞公社的土地占有權(quán)和使用權(quán)屬公社和個人， 是核心所有權(quán)與其所衍生的權(quán)利束之間的內(nèi)容分割； 在古代公社存在著國家土地財產(chǎn)和私人土地財產(chǎn)相對應(yīng)的形式， “公有地”“私有地” 都被公社占領(lǐng)， 但 “私有地” 同時又是羅馬人的私有財產(chǎn)， 是核心所有權(quán)的級次分割。③馬克思在地租理論中分析了因出租行為所引起的土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間的分離， 認為經(jīng)營權(quán)的讓渡是所有權(quán)人收取地租的前提條件； 恩格斯在研究法德農(nóng)民問題時， 則提出了按土地入股建立合作社經(jīng)營的設(shè)想。④這是一種經(jīng)營層面的土地所有權(quán)內(nèi)容分割。 馬克思在研究古代社會野蠻時代財產(chǎn)繼承習(xí)俗時， 分析了土地繼承中的所有權(quán)分割問題， 認為野蠻時代的土地所有權(quán)屬氏族公社， 占有權(quán)屬個人， 根據(jù)習(xí)俗耕地的占有權(quán)可以繼承， 成了繼承對象。⑤這是一種因繼承行為所引起的處分層面的土地所有權(quán)內(nèi)容分割。

所有權(quán)分割是解決土地政治與經(jīng)濟問題關(guān)系的有效形式。 土地經(jīng)濟問題是因人地關(guān)系失調(diào)而產(chǎn)生的生產(chǎn)和分配問題， 主要包括人與土地之間的關(guān)系， 即土地利用或土地的生產(chǎn)問題； 人與人之間的關(guān)系， 即土地分配或土地制度問題。 土地政治問題， 是由土地經(jīng)濟問題所引發(fā)的社會關(guān)系惡化和國家安全問題。 土地的政治與經(jīng)濟問題關(guān)系是一個矛盾統(tǒng)一體， 經(jīng)濟問題決定政治問題， 政治問題對經(jīng)濟問題具有反作用。

土地作為特殊資源， 既是人類的生存之地， 也是不可或缺的生產(chǎn)資料。 一方面成員作為土地的利用和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者， 要有一定的所有權(quán)， 才能充分利用土地發(fā)展生產(chǎn)； 另一方面從社會穩(wěn)定和國家安全出發(fā)， 要控制土地所有權(quán)， 才能避免土地的過度集中等， 防止土地政治問題的發(fā)生。

（ 二） 社會主義改造時期農(nóng)民私人土地 “兩權(quán)分離” 的權(quán)利安排

從 1950 年至 1952 年， 土地改革基本完成， 農(nóng)民土地所有制基本建立， 實現(xiàn)了地權(quán)民有、 耕者有其田的社會理想。 從1949 年到1952 年， 糧食總產(chǎn)量年均增長13.14%， 棉花總產(chǎn)量年均增長43.15%，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)達到并超過歷史最高水平。⑥但這種農(nóng)民土地所有制仍然是一種私有制， 與中國革命的目標(biāo)不符； 許多農(nóng)民由于缺少農(nóng)具、 耕畜和資金， 貧富分化已開始出現(xiàn)， 暴露出了小農(nóng)經(jīng)濟不穩(wěn)定性的缺陷。 為此， 黨中央決定進行社會主義改造， 旨在建立社會主義基本制度。

初級農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)社是引導(dǎo)農(nóng)民走向社會主義的過渡性經(jīng)濟組織形式， 實現(xiàn)了農(nóng)地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間的 “兩權(quán)分離”， 即農(nóng)地所有權(quán)屬農(nóng)民、 經(jīng)營權(quán)屬合作社。 這種權(quán)利安排， 一方面可有效防止因貧富分化而引發(fā)的社會穩(wěn)定問題， 另一方面可把農(nóng)民組織起來， 通過經(jīng)濟手段實現(xiàn)由土地私有向合作社所有或集體所有制過渡。

（ 三） 人民公社時期集體土地 “三級所有” 的權(quán)利安排

到 1956 年底， 農(nóng)業(yè)合作化基本完成， 社會主義基本制度全面建立。 從1953 年到1956 年， 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力不斷發(fā)展， 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值平均每年增長4.8%。⑦但 1955 年夏季以后， 出現(xiàn)了要求過急、 工作過粗、 改變過快、 形式過于簡單化等情況。 “一大二公” 是人民公社化運動時期農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的主要特征， 農(nóng)地等主要生產(chǎn)資料歸公社所有、 統(tǒng)一經(jīng)營和核算， 實行工資制和糧食供給制相結(jié)合的分配制度。 由于規(guī)模過大、 平均主義嚴重， 加之自然災(zāi)害等影響， 糧食等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長放緩， 農(nóng)民生活困難。

為糾正人民公社化運動中存在的問題， 黨中央決定對國民經(jīng)濟進行全面調(diào)整。 1962 年 《農(nóng)村人民公社工作條例 （修正草案）》 確立了以 “三級所有、統(tǒng)一經(jīng)營” 為特征的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度， 實現(xiàn)了集體土地一級、 二級、 三級所有權(quán)的分離。 這種權(quán)利安排， 既是為了糾正 “一大二公” 所帶來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長放緩、 國民經(jīng)濟比例失調(diào)、 農(nóng)民生活困難等問題， 又是對農(nóng)村土地社會主義集體所有制實現(xiàn)形式的一種有益探索， 同時也為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、 趕超世界先進水平戰(zhàn)略目標(biāo)奠定制度基礎(chǔ)。

（ 四） 改革開放時期集體土地 “兩權(quán)分離” 的權(quán)利安排

1962年， 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和生產(chǎn)水平開始恢復(fù)， 從1966年到1976 年， 農(nóng)業(yè)平均發(fā)展速度達到3.9%，糧食生產(chǎn)達 5726 億斤， 比 1965 年增加 1836 億斤。⑧但由于體制僵化， “吃大鍋飯” 現(xiàn)象嚴重， 挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性， 農(nóng)民的平均純收入基本上沒有增加， 不少農(nóng)民難保溫飽。

1978 年， 黨的十一屆三中全會做出了工作重心轉(zhuǎn)移的決定， 開啟了改革開放的大門。 在此背景下， 安徽小崗村的18 位農(nóng)民以 “大包干” 的方式提出了分割農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的訴求， 率先敲響了農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的鼓點， 以所有權(quán)與經(jīng)營權(quán) “兩權(quán)分離” 為特征的第三次農(nóng)地所有權(quán)分割在廣大農(nóng)村迅速鋪開。 農(nóng)地所有權(quán)屬于集體、 經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)民家庭的權(quán)利安排， 一方面是為了解決體制僵化所引起的農(nóng)民溫飽問題； 另一方面是為了實現(xiàn) “三步走”發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的需要。

（ 五） 新時代集體土地 “ 三權(quán)分置” 的權(quán)利安排

自改革開放以來， 農(nóng)民生活總體上實現(xiàn)了由溫飽到小康的跨越， 但隨著社會主要矛盾的變化， 所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排出現(xiàn)了一些新的情況， 難以適應(yīng)國家政治經(jīng)濟全面發(fā)展的需要。首先， 經(jīng)濟發(fā)展不平衡、 農(nóng)地閑置、 糧食生產(chǎn)增長放緩。 從 1978 年到2012 年， 農(nóng)村居民人均純收入由 134 元增加到 7917 元⑨， 但截止 2015 年仍有7000 萬農(nóng)村貧困人口。⑩由于 “空心村” 的出現(xiàn)和行政村的減少， 農(nóng)地拋荒現(xiàn)象嚴重。 據(jù)國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示， 從2005 年至2009 年， 全國的村委會每年減少7000 多個， 個別村的耕地拋荒面積達40%?；糧食生產(chǎn)自1998 年達到歷史最高水平后增長逐年放緩， 已經(jīng)觸及到 “18 億畝” 耕地紅線和糧食安全。 其次， 家庭經(jīng)營具有明顯的 “小農(nóng)經(jīng)濟” 特性， 與適度規(guī)模經(jīng)營不相適應(yīng)。 以一家一戶為單位的小規(guī)模經(jīng)營是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營模式， 是農(nóng)地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán) “兩權(quán)分離” 權(quán)利安排的產(chǎn)物。 要實現(xiàn)我國由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過渡， 必須破解小規(guī)模經(jīng)營占主體的難題。

為此， 1986 年黨中央提出了 “發(fā)展適度規(guī)?！钡霓r(nóng)業(yè)發(fā)展要求， 1990 年鄧小平做出了 “發(fā)展適度規(guī)?！?是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展 “第二個飛躍” 的判斷， 確立了 “發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營” 的農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)營模式。 實際上， 自改革開放以來， 特別是在城鎮(zhèn)化過程中， 我國農(nóng)村已經(jīng)出現(xiàn)了保留承包權(quán)、 流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的事實。 為順應(yīng)農(nóng)民意愿， 黨中央出臺了系列文件和法律加以引導(dǎo)和規(guī)范， 標(biāo)志著農(nóng)地 “三權(quán)分置” 制度正式形成和全面鋪開。 農(nóng)地所有權(quán)、 經(jīng)營權(quán)、 經(jīng)營權(quán)分置的權(quán)利安排， 一方面是為了解決農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展不平衡、 農(nóng)地閑置、 糧食生產(chǎn)增長放緩等問題， 旨在完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度； 另一方面是為了實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)。

三、 新中國農(nóng)地所有權(quán)分割的趨勢

縱觀農(nóng)地所有權(quán)分割的路徑和現(xiàn)狀， 農(nóng)地所有權(quán)分割表現(xiàn)出分割層面越來越寬、 分割形式越來越多、 內(nèi)容分割越來越細、 分割的農(nóng)地種類越來越多的趨勢。

（ 一） 從經(jīng)營層面到分配層面和處分層面： 分割層面越來越寬

從農(nóng)地所有權(quán)分割的層面來看， 已經(jīng)從經(jīng)營層面擴展到了分配層面和處分層面， 分割層面越來越寬。 人類社會如何對待土地財產(chǎn)的分配、 經(jīng)營和處分等經(jīng)濟行為是引起土地所有權(quán)分割的直接因素，也是土地所有權(quán)分割的三個層面。 社會主義改造時期的農(nóng)地所有權(quán)分割， 是因為土地入股、 合作經(jīng)營行為所引起的土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離， 是經(jīng)營層面的所有權(quán)分割； 人民公社時期的農(nóng)地所有權(quán)分割， 是因為黨和政府根據(jù)實際對公社所有權(quán)的重新分配所引起的農(nóng)地一級、 二級、 三級所有權(quán)的分離， 是分配層面的所有權(quán)分割； 改革開放時期的農(nóng)地所有權(quán)分割， 是因為承包經(jīng)營所引起的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離， 也是發(fā)生在經(jīng)營層面的所有權(quán)分割； 而新時代農(nóng)地所有權(quán)分割， 是通過家庭承包、流轉(zhuǎn)經(jīng)營所引起的所有權(quán)、 承包權(quán)、 經(jīng)營權(quán)的分離， 所有權(quán)分割已經(jīng)由經(jīng)營延伸到了處分層面。

（ 二） 從內(nèi)容分割到級次分割： 分割形式越來越多

從農(nóng)地所有權(quán)分割的形式來看， 經(jīng)歷了從內(nèi)容分割到級次分割、 再到內(nèi)容分割的變化， 農(nóng)地所有權(quán)分割的形式越來越多， 表現(xiàn)出從一種分割形式到兩種分割形式并存的趨勢。 社會主義改造時期的農(nóng)地所有權(quán)分割形式， 是核心所有權(quán)與包括占有、 使用、 收益、 處分權(quán)等權(quán)利束之間的分割， 是農(nóng)地所有權(quán)的內(nèi)容分割。 人民公社時期的農(nóng)地所有權(quán)分割形式， 是核心所有權(quán)的一級、 二級、 三級所有權(quán)的分離， 是農(nóng)地所有權(quán)的級次分割。 改革開放時期和新時代的農(nóng)地所有權(quán)分割形式， 客觀上存在著級次分割與內(nèi)容分割并存的現(xiàn)象。 一方面， 存在著因為承包經(jīng)營行為所引起的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容分割； 另一方面， 無論是人民公社時期還是改革開放時期， 集體所有權(quán)的級次分割仍然存在。 需要指出的是， 新時代農(nóng)地所有權(quán)的分割形式， 因為學(xué)界關(guān)于農(nóng)地 “承包權(quán)” 的性質(zhì)之爭， 顯得更為復(fù)雜。 關(guān)于承包權(quán)性質(zhì)， 主要有成員權(quán)、 物權(quán)、 收益權(quán)說三種觀點?， 更有學(xué)者認為其具有所有權(quán)的性質(zhì)， 但不是完全的所有權(quán)， 而是一種準(zhǔn)所有權(quán)。?

（ 三） 從 “兩權(quán)” 到 “三權(quán)”： 內(nèi)容分割越來越細

從農(nóng)地所有權(quán)分割的內(nèi)容來看， 經(jīng)歷了從 “兩權(quán)” 到 “三權(quán)” 的變化， 權(quán)利分割越來越細。 社會主義改造時期的農(nóng)地所有權(quán)分割， 是所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間的 “兩權(quán)” 分離， 經(jīng)營權(quán)主要包括占有、 使用、 收益、 處分權(quán)等權(quán)利束。 人民公社時期的農(nóng)地所有權(quán)分割， 是核心所有權(quán)的一級、 二級、 三級所有權(quán)之間的 “三級” 分離。 改革開放時期的農(nóng)地所有權(quán)分割， 雖然也是所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間的 “兩權(quán)” 分離， 但經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容由使用權(quán)逐步擴展到了占有權(quán)、 收益權(quán)、 有限處分權(quán)， 且不斷細化，衍生出了發(fā)包權(quán)、 管理權(quán)、 監(jiān)督權(quán)、 成員權(quán)、 承包權(quán)、 補償權(quán)等。 新時代的農(nóng)地所有權(quán)分割， 是所有權(quán)、 承包權(quán)、 經(jīng)營權(quán)之間的 “三權(quán)” 分置。 分割的內(nèi)容進一步衍生和細化， 從承包戶來看， 衍生出了互換、 轉(zhuǎn)讓、 退包、 繼承等承包權(quán)的處分權(quán)， 轉(zhuǎn)包、 出租、 入股、 抵押等經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)； 從經(jīng)營戶來看， 衍生出了承租權(quán)、 合同約定期限內(nèi)的占有權(quán)、 自主生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)、 收益權(quán)、 抵押權(quán)等。

（ 四） 從承包地到宅基地： 分割的農(nóng)地種類越來越多

從所有權(quán)分割適用的農(nóng)地種類來看， 由承包地開始向宅基地擴展， 表現(xiàn)出一種越來越多的趨勢。根據(jù) 1963 年 《關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》 規(guī)定， 社員的宅基地， 歸生產(chǎn)隊集體所有， 由農(nóng)民長期使用。 這是首次明確了宅基地所有權(quán)與使用權(quán)的分離， 并沿用至今?， 表明人民公社和改革開放時期的農(nóng)地所有權(quán)分割， 就已經(jīng)由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地擴展到了宅基地， 只不過是所有權(quán)與使用權(quán)之間的 “兩權(quán)分離”。

新時代的宅基地改革， 起始于2014 年 《關(guān)于農(nóng)村土地征收、 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、 宅基地制度改革試點工作的意見》 的出臺； 2015 年國家在云南大理等15 個地區(qū)開始改革試點； 2017 年 《關(guān)于拓展農(nóng)村宅基地制度改革試點的請示》 擴展了宅基地制度改革的試點范圍， 延長了試點期限， 并劃出了改革 “紅線”； 2018 年第十三屆全國人大常委會第七次會議決定， 授權(quán)在試點地區(qū)暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的期限再次延長； 2020 年 《民法典》對宅基地所有權(quán)做出了明確規(guī)定。 這表明， 新時代宅基地的所有權(quán)分割已經(jīng)由 “兩權(quán)” 發(fā)展到了 “三權(quán)”， 是承包地 “三權(quán)分置” 向宅基地的擴展， 是一種對宅基地所有權(quán)、 資格權(quán)、 使用權(quán) “三權(quán)分置” 的探索。

注釋：

①⑩ 中共中央黨史和文獻研究院編： 《習(xí)近平關(guān)于“三農(nóng)” 工作論述摘編》， 中央文獻出版社 2019 年版， 第53、 160 頁。

② 劉守英等： 《集體所有制下的農(nóng)地權(quán)利分割與演變》， 《中國人民大學(xué)學(xué)報》 2019 年第1 期。

③ 《馬克思恩格斯全集》 第46 卷上， 人民出版社1979 年版， 第 473—478 頁。

④ 《馬克思恩格斯選集》 第4 卷， 人民出版社 1995年版， 第 499 頁。

⑤ 《馬克思古代社會史筆記》， 人民出版社1996 年版， 第 177 頁。

⑥ 王景新： 《中國農(nóng)村土地制度的世紀(jì)變革》， 中國經(jīng)濟出版社2001 年版， 第7—8 頁。

⑦⑨ 本書編寫組： 《中國近現(xiàn)代史綱要》， 高等教育出版社 2018 年版， 第 240、 316 頁。

⑧ 柳隨年、 吳群敢主編： 《中國社會主義經(jīng)濟簡史》， 黑龍江人民出版社 1985 年版， 第 421 頁。

? 旭鴻： 《十年后， 誰來種地？》， 《光明日報》2011 年 10 月 27 日。

? 胡震、 朱小慶吉： 《農(nóng)地 “三權(quán)分置” 的研究綜述》， 《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》 （社會科學(xué)版） 2017 年第 1期。

?洪名勇： 《馬克思土地產(chǎn)權(quán)制度理論研究——兼論中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革與創(chuàng)新》， 人民出版社2011 年版， 第 500 頁。

? 李達水、 高強： 《農(nóng)村宅基地制度改革研究》，《理論探索》 2018 年第 4 期。