論新時(shí)代巡視制度建設(shè)科學(xué)化的制度條件

于學(xué)強(qiáng)

（聊城大學(xué)廉政研究中心 山東 聊城 252059）

一個(gè)國(guó)家走向現(xiàn)代化的過程往往潛伏危機(jī)，“社會(huì)的動(dòng)員和政治參與的擴(kuò)大日新月異，而政治上的組織化和制度化卻步履姍姍。結(jié)果，必然發(fā)生政治動(dòng)蕩和騷亂。政治上的首要問題就是政治制度化的發(fā)展落后于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)變革”[1](P5)。如何解決現(xiàn)代化過程中的問題，首先的選擇就是推進(jìn)制度化和制度的科學(xué)化進(jìn)程，使制度的價(jià)值理性與工具理性得以彰顯。中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度建設(shè)進(jìn)程同樣如此。新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度建設(shè)科學(xué)化具備了較好的制度條件，主要體現(xiàn)為戰(zhàn)略定位科學(xué)化、頂層設(shè)計(jì)科學(xué)化、體系體制科學(xué)化和執(zhí)行機(jī)制科學(xué)化四個(gè)方面。

一、新時(shí)代巡視制度戰(zhàn)略定位科學(xué)化

黨的十八大以來，巡視監(jiān)督的利劍作用發(fā)揮推進(jìn)了全面從嚴(yán)治黨的落實(shí)，王岐山同志在黨的十九大前發(fā)文指出 “巡視是黨內(nèi)監(jiān)督戰(zhàn)略性制度安排”[2]，明確政治巡視定位?！笆糯笮滦抻喌狞h章把巡視制度從原來第十三條的一款，擴(kuò)充成為第十四條，足見對(duì)巡視的重視和認(rèn)可?！盵3]“任何制度都蘊(yùn)含價(jià)值理性和工具理性，制度的建設(shè)和完善一定是圍繞著這兩者的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一展開的?！盵4]新時(shí)代巡視制度戰(zhàn)略定位的科學(xué)化，可以從其價(jià)值理性與工具理性兩方面認(rèn)識(shí)。

（一）巡視制度戰(zhàn)略定位科學(xué)化的價(jià)值理性分析

政治巡視戰(zhàn)略定位的價(jià)值理性，可以從執(zhí)政興國(guó)的角度認(rèn)識(shí)，實(shí)際上也就是從政黨發(fā)展和國(guó)家發(fā)展，或偉大工程與偉大事業(yè)兩個(gè)視角來認(rèn)識(shí)。從政黨發(fā)展來看，政黨是由特定階級(jí)的先進(jìn)分子組成的，在自己的綱領(lǐng)指導(dǎo)下以奪取政權(quán)和鞏固政權(quán)為目標(biāo)的政治組織。從一般意義上講，任何一個(gè)政黨都是圍繞國(guó)家政權(quán)活動(dòng)的，奪取政權(quán)成為執(zhí)政黨或成為執(zhí)政黨后鞏固政權(quán)以繼續(xù)執(zhí)政，是政黨矢志不渝的奮斗目標(biāo)。但是，政黨的性質(zhì)不同，執(zhí)政的價(jià)值取向也不相同。從世界發(fā)展史看，世界上有兩種性質(zhì)完全不同的現(xiàn)代意義的政黨，一是資產(chǎn)階級(jí)性質(zhì)的政黨，一是工人階級(jí)性質(zhì)的政黨。資產(chǎn)階級(jí)性質(zhì)的政黨是資產(chǎn)階級(jí)執(zhí)掌國(guó)家的工具，這一政黨主政的國(guó)家是資產(chǎn)階級(jí)專政。工人階級(jí)政黨則不同，由于工人階級(jí)生成和發(fā)展過程中與廣大人民群眾密切聯(lián)系，這一性質(zhì)的政黨一直強(qiáng)調(diào)最后解放自己。所以，她不像資產(chǎn)階級(jí)政黨一樣僅代表和反映特定階級(jí)的利益。以中國(guó)共產(chǎn)黨為例，作為工人階級(jí)的政黨，也是以奪取和鞏固政權(quán)為奮斗指向的。但是，由于中國(guó)共產(chǎn)黨自身性質(zhì)與既往政黨不同，她不僅是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)還是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，這就意味著這一政治組織沒有自己特殊的利益，以代表和實(shí)現(xiàn)最廣大人民根本利益為價(jià)值取向。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)最大的政治，政治巡視戰(zhàn)略定位的價(jià)值理性就是鞏固中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政地位和領(lǐng)導(dǎo)地位。

從國(guó)家發(fā)展角度看，中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國(guó)人民從站起來，到富起來，再到強(qiáng)起來，是新中國(guó)發(fā)展的必然邏輯。從歷史與現(xiàn)實(shí)結(jié)合的維度看，中國(guó)人民已經(jīng)完成了從站起來到富起來的飛躍，未來中國(guó)發(fā)展和中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，要致力于中國(guó)的強(qiáng)大。在現(xiàn)代政黨政治條件下，任何國(guó)家的發(fā)展和人民生活水平的提升，都離不開強(qiáng)有力的執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)，特別是對(duì)于一黨執(zhí)政的國(guó)家更是如此。所以，中國(guó)共產(chǎn)黨一直將自身建設(shè)的偉大工程和中國(guó)特色社會(huì)主義的偉大事業(yè)結(jié)合起來，黨的十九大又提出的“四個(gè)偉大”，最關(guān)鍵的仍然是偉大工程。但是，偉大工程不是虛的，是通過偉大事業(yè)的發(fā)展來檢驗(yàn)的。像蘇聯(lián)共產(chǎn)黨將蘇聯(lián)都葬送掉了，不管之前如何宣稱自身黨的建設(shè)的成就都是不足信的。中國(guó)共產(chǎn)黨要保持活力與生機(jī)，永葆先進(jìn)性和長(zhǎng)期執(zhí)政，必然要持續(xù)推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義的發(fā)展。發(fā)展是執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)，也是當(dāng)前中國(guó)政治圍繞的核心使命。在國(guó)內(nèi)外復(fù)雜的形勢(shì)之下，中國(guó)發(fā)展首要的是保持政治定力，堅(jiān)守“四個(gè)自信”，防止西方國(guó)家和敵對(duì)勢(shì)力的西化和分化企圖。政治巡視的戰(zhàn)略定位的價(jià)值指向就是維系和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義，實(shí)現(xiàn)中國(guó)人民屹立于世界民族之林，真正實(shí)現(xiàn)富民興國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（二）巡視制度戰(zhàn)略定位科學(xué)化的工具理性分析

政治巡視的戰(zhàn)略定位有強(qiáng)烈的問題意識(shí)和現(xiàn)實(shí)針對(duì)性，也致力于解決最為突出的現(xiàn)實(shí)問題。從政治組織與政治個(gè)體角度來看，主要是政治組織弱化與政治個(gè)體腐敗問題。第一，政治巡視致力于解決政治組織弱化，也有利于解決政治組織弱化問題。十九大以來，中共中央突出政治建設(shè)在黨的建設(shè)總要求中的統(tǒng)領(lǐng)地位，圍繞政治建設(shè)中的突出問題開展黨的建設(shè)和巡視工作，解決政治組織弱化問題。從一般意義上講，政治組織的戰(zhàn)斗力在于其先進(jìn)性與凝聚力，先進(jìn)性在于其先進(jìn)目標(biāo)的設(shè)定、先進(jìn)理論的指導(dǎo)、科學(xué)的決策及與步調(diào)一致的執(zhí)行等，凝聚力在于集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、團(tuán)結(jié)一致奮斗。無疑，有堅(jiān)定的政治立場(chǎng)和良好的政治生態(tài)，維護(hù)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)是先進(jìn)性與凝聚力的應(yīng)有之義。進(jìn)入新時(shí)代以來，和平時(shí)段累積下的組織渙散、弱化與奮斗目標(biāo)任務(wù)極不相符，迫切需要整治。十八大以來，中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)調(diào)巡視工作以四個(gè)意識(shí)為標(biāo)桿，突出黨的領(lǐng)導(dǎo)，聚集全面從嚴(yán)治黨，尤其是緊盯黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失和全面從嚴(yán)治黨不力問題，要求以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)深化政治巡視，緊盯被巡視黨組織政治立場(chǎng)和政治生態(tài)，實(shí)際上就是要解決黨的政治組織弱化問題。近年來，通過深入開展政治巡視，黨組織弱化的情況得到明顯改觀，執(zhí)政合法性、黨組織的認(rèn)同度明顯提升。

第二，政治巡視致力于解決政治個(gè)體腐敗，也有利于解決政治個(gè)體腐敗問題。黨員個(gè)體是黨組織的基本細(xì)胞，黨組織的弱化除了制度建設(shè)跟不上的原因之外，主要是由個(gè)體原因引發(fā)。黨員個(gè)體尤其是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗問題，是造成組織先進(jìn)性資源流失的重要原因，也是拉大黨組織與群眾距離的根本原因。根據(jù)近幾年群眾對(duì)中國(guó)大事關(guān)注度的調(diào)查，腐敗與反腐敗成為中國(guó)人民關(guān)注度最高的問題。早在2009 年末《人民論壇》雜志發(fā)起的“未來十年10 個(gè)最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)”問卷調(diào)查中，“腐敗問題突破民眾承受底線”便成為第一大挑戰(zhàn)。十年過后，腐敗與反腐熱度不減少，一方面說明反腐敗永遠(yuǎn)在路上；另一方面也說明，人民群眾雖然對(duì)于打虎滅蠅獵狐等舉措十分贊賞，但反腐敗進(jìn)度與民眾要求和期望還存在差距。政治巡視致力于解決黨員干部腐敗問題，實(shí)際上就是盯緊黨員干部手中的權(quán)力，通過緊抓重點(diǎn)人、重點(diǎn)事、重點(diǎn)問題，突出關(guān)鍵少數(shù)治理，形成震懾。從現(xiàn)實(shí)情況看，十八大以來，通過政治巡視從基層官員甚至村干部，到省部級(jí)高官甚至中央委員常委的落馬，不僅顯示了政治巡視的有效性，也提升了黨員群眾反腐敗的信心指數(shù)[5]。

二、新時(shí)代巡視制度頂層設(shè)計(jì)科學(xué)化

巡視制度的戰(zhàn)略定位是通過制度的頂層設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)的，制度的頂層設(shè)計(jì)是從最高層次來解決問題，同樣也是戰(zhàn)略設(shè)計(jì)。十八大以后，我們黨在推進(jìn)制度建設(shè)科學(xué)化進(jìn)程中注重了改革的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)調(diào)性，逐步認(rèn)識(shí)頂層設(shè)計(jì)對(duì)于巡視制度建設(shè)的意義在于“在體制、機(jī)制等方面系統(tǒng)性、整體性的創(chuàng)造革新，具有根本性、全面性、可操作性的特征”[6]。

（一）巡視制度頂層設(shè)計(jì)理論的科學(xué)化

任何制度的運(yùn)行都要依靠制度的存在，而制度運(yùn)行的前提是存在科學(xué)化的制度體系。構(gòu)建科學(xué)化的制度體系需要科學(xué)的理論指導(dǎo)，沒有科學(xué)理論構(gòu)建的制度往往是雜亂無序，缺失系統(tǒng)性、整體性與協(xié)調(diào)性的。從某種意義上講，制度設(shè)計(jì)的頂層設(shè)計(jì)便是為了推進(jìn)制度建設(shè)科學(xué)化而產(chǎn)生的。頂層設(shè)計(jì)源于工程學(xué)，原本是指運(yùn)用系統(tǒng)論的方法，從全局角度統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目各層次與要素的關(guān)系，在最高層次上尋求解決問題的總體規(guī)劃。在中國(guó)政治發(fā)展中，這一術(shù)語被借用過來，并在2010年中共中央關(guān)于 “十二五” 規(guī)劃的建議中首次出現(xiàn)。雖然從具體概念的呈現(xiàn)方面看，頂層設(shè)計(jì)在中國(guó)政治領(lǐng)域還比較新，但如果從中國(guó)政治發(fā)展來看，我們一直注重制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，尤其是改革開放以來。實(shí)際上，改革開放本身就是以鄧小平為總設(shè)計(jì)師的頂層設(shè)計(jì)杰作。改革開放40 多年的實(shí)踐發(fā)展表明，這一設(shè)計(jì)富有成效。在具體的政治領(lǐng)域中，比如政治監(jiān)督中，同樣關(guān)注到制度建設(shè)與理論間的關(guān)系，注重了科學(xué)理論的指導(dǎo)作用。中國(guó)傳統(tǒng)重人治輕法治，甚至長(zhǎng)期沒有法治思維，也缺失法治理論與監(jiān)督理論。改革開放以來，我們?cè)谕七M(jìn)監(jiān)督制度改革中逐步接受了一些先進(jìn)理論，如分權(quán)、放權(quán)與制權(quán)的思想，結(jié)合中國(guó)實(shí)際對(duì)這些理論進(jìn)行了借鑒、吸收、轉(zhuǎn)化和應(yīng)用，大大提升了制度設(shè)計(jì)的科學(xué)化水平，促進(jìn)了監(jiān)督實(shí)踐的發(fā)展。

中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度是黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，核心在于治權(quán)，目的在于規(guī)約權(quán)力運(yùn)行，規(guī)避權(quán)力的異化，促進(jìn)中國(guó)共產(chǎn)黨的自我凈化。既然屬于監(jiān)督制度，自然需要監(jiān)督理論的指導(dǎo)?？茖W(xué)的監(jiān)督理論至少提出四點(diǎn)要求：一是任何權(quán)力都必須要授受監(jiān)督，主要權(quán)力行使者應(yīng)是監(jiān)督重點(diǎn)；二是權(quán)力監(jiān)督必須是閉環(huán)式的系統(tǒng)，不能存在監(jiān)督空當(dāng)；三是以權(quán)制權(quán)過程中，監(jiān)督的力量至少應(yīng)與被監(jiān)督的力量相當(dāng)；四是監(jiān)督需要主體多元化與手段多樣化，以及主體配合有序和手段選擇合適。十八大以來，巡視制度建設(shè)科學(xué)化的進(jìn)程實(shí)際上秉持了如上四方面要求：其一是結(jié)合中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制的特殊情況，尤其是針對(duì)黨委主要負(fù)責(zé)人監(jiān)督缺失問題，將“一把手”列入巡視的監(jiān)督對(duì)象之中，有利于解決同級(jí)紀(jì)委難以管控同級(jí)黨委尤其是黨委書記的現(xiàn)實(shí)難題。其二是結(jié)合巡視制度自身建設(shè)，巡視主體也需要監(jiān)督，也需要規(guī)避腐敗，提出黨委主體責(zé)任與紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任，以及巡視主體一次一選擇等制度設(shè)計(jì)，避免出現(xiàn)“鐵帽子王”。其三是根據(jù)中國(guó)權(quán)力授受關(guān)系，從中央、省區(qū)市、市縣三個(gè)層面強(qiáng)化自上而下的巡視巡察監(jiān)督力度和震懾力，提升以權(quán)力制約權(quán)力的有效性。其四是將自上而下的組織監(jiān)督與自下而上的民主監(jiān)督，以及廣泛的社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督結(jié)合起來，將明察暗訪監(jiān)督手段結(jié)合起來，形成監(jiān)督主體與監(jiān)督手段的多方聯(lián)動(dòng)。

（二）巡視制度頂層設(shè)計(jì)實(shí)踐的科學(xué)化

巡視制度頂層設(shè)計(jì)實(shí)踐方面，指的是在理論指導(dǎo)之下如何落實(shí)理論要求的政策化、制度化及制度體系化問題。具體而言，主要體現(xiàn)在巡視工作政策要求方面的全覆蓋，《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》的修訂以及巡視與巡察制度對(duì)接三個(gè)大的方面。

第一，巡視全覆蓋的政策要求體現(xiàn)科學(xué)化。巡視監(jiān)督著手解決“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太軟，下級(jí)監(jiān)督太難”的問題，尤其是解決對(duì)主要負(fù)責(zé)人監(jiān)督的難題，使各類權(quán)力及權(quán)力主體都受制約和監(jiān)控，使任何違背權(quán)力運(yùn)行規(guī)則的主體和行為都受懲罰。為了顯示監(jiān)督體制改革的決心和勇氣，十八大以來，中央巡視率先垂范，提出和落實(shí)了兩個(gè)“全覆蓋”要求：一是巡視全覆蓋。在黨的歷史上第一次實(shí)現(xiàn)一屆任期全覆蓋，并且在修訂的黨章中將巡察工作作為巡視向基層延伸的手段，也推進(jìn)了省區(qū)市巡視工作和市縣巡察工作的全覆蓋。二是派駐全覆蓋。首先是中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)全覆蓋。通過派駐機(jī)構(gòu)全覆蓋，強(qiáng)化了黨的自我監(jiān)督，使黨內(nèi)監(jiān)督不留死角、沒有空白。而后，在中央帶動(dòng)之下，省區(qū)市巡視與市縣巡察工作也促進(jìn)了所屬于區(qū)域派駐機(jī)構(gòu)的全覆蓋。

第二，《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》的二次修改體現(xiàn)科學(xué)化。條例修改體現(xiàn)科學(xué)化主要可從三個(gè)方面展示：一是條例修改立足于實(shí)際。雖然自2009 年出臺(tái)后短短10 個(gè)年頭，但中國(guó)政治發(fā)展十分迅猛，尤其是十八大以來監(jiān)督全覆蓋、政治巡視要求變革條例，以適應(yīng)新形勢(shì)。條例修改體現(xiàn)了實(shí)事求是和與時(shí)俱進(jìn)的精神。二是條例修改的內(nèi)容科學(xué)。條例修改的內(nèi)容反映了黨的自我凈化與自我革命的力度，通過明確政治巡視定位，提出一屆任期巡視全覆蓋和開展巡察工作的硬性要求，深化了巡視監(jiān)督內(nèi)容，破解了巡視工作中的“燈下黑”問題。三是條例設(shè)定的巡視布局科學(xué)。通過推進(jìn)中央巡視、省區(qū)市和中央單位巡視、市縣巡察工作“橫向全覆蓋、縱向全鏈接、全國(guó)一盤棋”戰(zhàn)略格局，大大提升了巡視巡察工作的威懾力；通過巡視巡察監(jiān)督與紀(jì)律處分條例、黨內(nèi)監(jiān)督條例的深度融合，真正將紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，落實(shí)了黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法的規(guī)定。

第三，巡視制度與巡察制度的聯(lián)動(dòng)設(shè)計(jì)體現(xiàn)科學(xué)化。中國(guó)巡視監(jiān)察制度歷史久遠(yuǎn)，從中國(guó)古代到中國(guó)共產(chǎn)黨成立早期都曾設(shè)計(jì)和實(shí)施過巡視監(jiān)察制度，但是，既往巡視監(jiān)察存在一些制度性缺陷。中國(guó)共產(chǎn)黨早期巡視制度往往也是一竿子到底式的，伴隨組織體系的擴(kuò)大，特別是成為全國(guó)性執(zhí)政黨之后，這一制度設(shè)計(jì)已經(jīng)完全不適應(yīng)了。中國(guó)共產(chǎn)黨龐大的組織體系要求分層級(jí)推進(jìn)巡視制度，中國(guó)共產(chǎn)黨唯一執(zhí)政黨的地位要求其時(shí)刻重視自我凈化能力，不斷推進(jìn)其自我凈化的機(jī)制化、常態(tài)化。十八大以來中央巡視、省區(qū)市巡視、市縣巡察的推進(jìn)正是適應(yīng)了中國(guó)共產(chǎn)黨自身組織體系；而巡視制度體系的完善發(fā)展、政治巡視的定位等則充分體現(xiàn)了黨作為唯一執(zhí)政黨的現(xiàn)實(shí)情況。當(dāng)然，巡視巡察多級(jí)設(shè)置不僅僅是靜態(tài)的制度設(shè)定，還是動(dòng)態(tài)的聯(lián)動(dòng)，在現(xiàn)實(shí)政治實(shí)踐中各地已經(jīng)呈現(xiàn)三級(jí)巡視巡察聯(lián)動(dòng)的做法，并積累了不少成功的經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)既是制度科學(xué)化的結(jié)果，也有利于進(jìn)一步推進(jìn)制度建設(shè)科學(xué)化。

三、新時(shí)代巡視制度體系體制科學(xué)化

巡視制度建設(shè)科學(xué)化包含制度體系科學(xué)化，也涵蓋巡視制度在監(jiān)督制度體系乃至整個(gè)黨和國(guó)家制度體系中的科學(xué)定位和有效功能發(fā)揮。也就是說，巡視制度體系能夠與整個(gè)制度體系形成有效配合與連接，也即形成體制科學(xué)化。十八大以來，巡視制度自身建設(shè)與監(jiān)督制度建設(shè)的一體推進(jìn)，豐富了監(jiān)督制度的內(nèi)容，日益成為監(jiān)督制度中最具特色、最有成效的典范。

（一）巡視制度體系本身的科學(xué)化

巡視工作的規(guī)范化、制度化、常態(tài)化依賴于巡視制度體系化。只有在制度層面規(guī)范巡視工作，才能規(guī)避巡視主體濫用巡視權(quán)力，避免巡視設(shè)置單純成為監(jiān)督鏈條的延展而失去意義。在既往的監(jiān)督制度建設(shè)中，我們犯的主要錯(cuò)誤往往就是延長(zhǎng)監(jiān)督鏈條：當(dāng)發(fā)現(xiàn)某一層級(jí)出現(xiàn)監(jiān)督空當(dāng)時(shí)，在這個(gè)層級(jí)之上設(shè)置一個(gè)監(jiān)督權(quán)威，以確保對(duì)這一層級(jí)的監(jiān)控，但是，設(shè)置的監(jiān)督權(quán)威往往也會(huì)出現(xiàn)問題，此時(shí)再設(shè)置另外監(jiān)督權(quán)威加以監(jiān)控是否能解決問題？實(shí)踐證明，未必然。在這種情況下，就產(chǎn)生監(jiān)督鏈條的單純性延長(zhǎng)和監(jiān)督成效的下降。所以，解決監(jiān)督有效的制度設(shè)計(jì)在于制度的體系化，而不是制度的無效增設(shè)。只有制度建設(shè)體系化的推進(jìn)，才能規(guī)避單純某一制度設(shè)計(jì)帶來的問題，強(qiáng)化制度間的連接與契合度，解決制度建設(shè)中的漏洞?！把惨暪ぷ鞯闹贫然?，就是要從制度層面上規(guī)范巡視工作，確保巡視工作合理有序地良性運(yùn)轉(zhuǎn)。巡視制度要充分發(fā)揮作用，就必須注重制度的體系化建設(shè)，以防止單一制度運(yùn)作可能帶來的弊端和風(fēng)險(xiǎn)?！盵7]

實(shí)踐工作中巡視制度體系本身的科學(xué)化，源于理論認(rèn)識(shí)。多視角審視巡視制度體系科學(xué)化，至少應(yīng)包括三個(gè)層面的含義：一是從縱向鏈條看制度是否涵蓋從中央到基層的所有方面；二是從每一層面看，制度是否涵蓋從準(zhǔn)備到整改的所有環(huán)節(jié)；三是從每一具體巡視制度建設(shè)內(nèi)容看，是否涵蓋其應(yīng)涵蓋的所有要素。由此可見，巡視制度體系的科學(xué)化實(shí)際上也內(nèi)含了巡視制度體制的科學(xué)化，因?yàn)樗粌H涉及制度組合，也涉及制度聯(lián)動(dòng)。從十八大以來的實(shí)踐工作來看，巡視制度體系本身確實(shí)是日益科學(xué)化，對(duì)應(yīng)如上三點(diǎn)理論認(rèn)知：一是縱向鏈條方面建設(shè)更加完整，從中央到省區(qū)市，再到市縣巡視巡察制度都建立健全起來，從中央到基層各個(gè)層級(jí)的黨員干部，尤其是各個(gè)層級(jí)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，漸漸成為巡視監(jiān)督的主要對(duì)象。二是從每一次巡視過程來看，無論巡視還是巡察，還是具體到哪個(gè)層級(jí)的巡視工作，基本上都涵蓋巡視（巡察）準(zhǔn)備、巡視（巡察）進(jìn)駐、實(shí)地巡視（巡察）、巡視（巡察）反饋、巡視（巡察）整改、成果運(yùn)用等基本環(huán)節(jié)，確保巡視過程的完整性和有序性。三是從每一具體巡視制度建設(shè)涵蓋的要素看，基本上涵蓋了從巡視機(jī)構(gòu)、巡視人員等主體要素，巡視對(duì)象、巡視范圍等客體要素，以及巡視方法、工作程序等將主客體有效連接的要素。不僅如此，以中央巡視為例，圍繞《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》還建構(gòu)了《中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作規(guī)則》《中央巡視組工作規(guī)則》《中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作規(guī)則》《被巡視黨組織配合中央巡視工作規(guī)定》，以及與中央紀(jì)委、組織部、公檢法司等方面的協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)巡視主客體和具體方法提出規(guī)范性要求。

（二）巡視制度在監(jiān)督體系中的有效性

任何監(jiān)督都是為了控權(quán)，或者更明確地講是有效控權(quán)。監(jiān)督的有效性是監(jiān)督訴求的目標(biāo)指向，也是監(jiān)督的價(jià)值衡量標(biāo)準(zhǔn)。影響監(jiān)督成效的因素很多，從制度建設(shè)和權(quán)力運(yùn)行過程的角度看，影響監(jiān)督有效性的因素包括監(jiān)督主體與權(quán)力的配置制度、監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行制度、監(jiān)督成效應(yīng)用制度三大方面。我們黨在國(guó)家政治生活中的地位和影響，決定了現(xiàn)有制度設(shè)置中我們將黨內(nèi)監(jiān)督置于權(quán)力監(jiān)督中心，黨內(nèi)監(jiān)督與其他形式的監(jiān)督形成復(fù)雜的黨內(nèi)監(jiān)督體系。黨內(nèi)監(jiān)督同樣需要監(jiān)督主體與權(quán)力的科學(xué)配置、監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行有序和監(jiān)督成果富有成效且運(yùn)用及時(shí)。但是，長(zhǎng)期以來，如何加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)主要負(fù)責(zé)人監(jiān)督，如何為這樣的監(jiān)督主體賦權(quán)和確保監(jiān)督權(quán)力有效運(yùn)行，卻是我們黨內(nèi)監(jiān)督的最為突出的短板和弱項(xiàng)。在黨的十八大之前，雖然經(jīng)過長(zhǎng)期努力逐步建立起以黨內(nèi)民主制度為核心、以領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督制度為重點(diǎn)、以黨內(nèi)巡視制度為保障、以一系列法律和法規(guī)為支撐的黨內(nèi)監(jiān)督制度框架體系。但是，由于黨內(nèi)存在著權(quán)力授受和權(quán)力監(jiān)督關(guān)系的錯(cuò)位，黨代會(huì)不常任條件下黨委會(huì)成為最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)著同級(jí)紀(jì)委，使其失去監(jiān)督對(duì)稱黨委的權(quán)力配置，造成了黨內(nèi)監(jiān)督運(yùn)行的結(jié)構(gòu)性矛盾，折損了監(jiān)督制度的可執(zhí)行性[8]。彌補(bǔ)這一結(jié)構(gòu)性矛盾的探索雖然也在積極推進(jìn)，但實(shí)踐成效并不突出，各級(jí)主要負(fù)責(zé)人的監(jiān)督仍是監(jiān)督成效折扣最突出的體現(xiàn)。

黨內(nèi)監(jiān)督體系的科學(xué)化，需要根據(jù)黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行規(guī)律配置權(quán)力，使各種權(quán)力在運(yùn)行中能夠有效制衡，形成良性互動(dòng)。十八大以后，黨中央重視巡視制度建設(shè)，并且從監(jiān)督主體與權(quán)力的配置與有效運(yùn)行方面推進(jìn)了巡視制度建設(shè)科學(xué)化，使黨內(nèi)監(jiān)督的成效大大提升。巡視制度建設(shè)在某種程度上解決了黨內(nèi)監(jiān)督的難題，即各個(gè)層級(jí)存在的絕對(duì)權(quán)力，以及黨內(nèi)權(quán)力的單軌制運(yùn)行。巡視監(jiān)督與黨內(nèi)其他監(jiān)督權(quán)力相比，其權(quán)力并非由同級(jí)黨委所授，而是來自上級(jí)黨組織。這樣，巡視監(jiān)督與在對(duì)下級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員監(jiān)督中就不受領(lǐng)導(dǎo)，在對(duì)主要負(fù)責(zé)人監(jiān)督時(shí)就無利益干擾和后顧之憂，具有更為強(qiáng)勢(shì)的監(jiān)督力度，能夠彌補(bǔ)現(xiàn)行黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)控體制中的弱項(xiàng)與短板。從權(quán)力運(yùn)行方面來看，這種監(jiān)督權(quán)力雖然直接授權(quán)于上級(jí)黨組織，但在具體監(jiān)督過程中，注重運(yùn)用調(diào)查研究，注重黨員群眾意見和建議的收集與應(yīng)用，在某種程度上也反映了黨員群眾的主體地位，使自上而下的監(jiān)督中融入了一些自下而上監(jiān)督的因子，大大提升了監(jiān)督的成效。也正是由此，十八大以來通過巡視工作取得的反腐成效十分突出，而黨員群眾對(duì)十八大以來巡視監(jiān)督和反腐成效的高度認(rèn)同。資料顯示，較十八大之前，人民群眾對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的滿意度提升了18%[9]。這說明，巡視監(jiān)督富有成效，提升了群眾對(duì)黨反腐的認(rèn)同度，以及黨執(zhí)政的合法性。當(dāng)然，巡視制度在黨內(nèi)監(jiān)督制度體系的有效性得益于巡視制度體系的不斷完善，得益于巡視制度與黨內(nèi)監(jiān)督制度如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨紀(jì)處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等黨內(nèi)法規(guī)銜接所形成的制度合力。

四、新時(shí)代巡視制度執(zhí)行機(jī)制科學(xué)化

黨的十九大報(bào)告指出：“反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜，鞏固壓倒性態(tài)勢(shì)、奪取壓倒性勝利的決心必須堅(jiān)如磐石。要堅(jiān)持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，堅(jiān)持重遏制、強(qiáng)高壓、長(zhǎng)震懾，堅(jiān)持受賄行賄一起查，堅(jiān)決防止黨內(nèi)形成利益集團(tuán)。”[10]這是在黨的十八后的五年，針對(duì)反腐斗爭(zhēng)取得壓倒性態(tài)勢(shì)的前提下，中國(guó)共產(chǎn)黨表明的反腐決心。反腐工作重在成效，充分發(fā)揮巡視利劍作用，是持續(xù)反腐的重要舉措。

（一）將執(zhí)行力列入巡視制度建設(shè)內(nèi)容

制度建設(shè)內(nèi)含制度的執(zhí)行。巡視制度建設(shè)，同樣也應(yīng)涵蓋巡視制度的執(zhí)行，而且在巡視制度體系相對(duì)完善的條件下，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)執(zhí)行力和落實(shí)力。這一認(rèn)識(shí)在黨的十八大之后，已經(jīng)在學(xué)界和政界基本上達(dá)成了共識(shí)。黨的十八大明確提出，要更好發(fā)揮巡視制度監(jiān)督作用，中央與省區(qū)市委員會(huì)實(shí)行巡視制度。十八大以后，在巡視制度建設(shè)中巡視作用的關(guān)注度不斷提升，多次明確指出要“進(jìn)一步發(fā)揮巡視制度的監(jiān)督作用，增強(qiáng)發(fā)現(xiàn)問題的能力，提高巡視工作質(zhì)量，注重巡視成果運(yùn)用”[11](P66)。巡視作用的發(fā)揮實(shí)際上就是巡視執(zhí)行力的體現(xiàn)，重視巡視作用也就意味著巡視制度建設(shè)不僅僅是完善制度體系，更強(qiáng)調(diào)制度體系落實(shí)與功能實(shí)現(xiàn)——制度執(zhí)行力問題，從而將制度執(zhí)行力列入巡視制度建設(shè)的內(nèi)容之中。十八大以來，習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)提高制度的執(zhí)行力：2014 年在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革專題研討班上的講話中指出，“制度執(zhí)行力、治理能力已經(jīng)成為影響我國(guó)社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮、黨和國(guó)家事業(yè)順利發(fā)展的重要因素”，必須努力提高制度的執(zhí)行力；同年在參加河南省蘭考縣委常委班子專題民主生活會(huì)時(shí)再次強(qiáng)調(diào)“我們的制度不少”，但有些制度因缺乏執(zhí)行力成為稻草人，停留在口頭上，終究不起作用，“所以，我說一分部署還要九分落實(shí)。制定制度很重要，更重要的是落實(shí)，九分氣力要花在這上面”[12](P128-129)。

（二）巡視制度執(zhí)行機(jī)制不斷完善發(fā)展

巡視制度的執(zhí)行力取決于制度設(shè)計(jì)與人兩方面因素。制度不完善、不配套、不科學(xué)，或者缺失操作性和考核辦法會(huì)影響執(zhí)行力；執(zhí)行者執(zhí)行意識(shí)不強(qiáng)、缺失執(zhí)行責(zé)任同樣會(huì)影響制度執(zhí)行力。十八大以來，中國(guó)共產(chǎn)黨不斷推進(jìn)巡視制度建設(shè)，為制度執(zhí)行力的落實(shí)創(chuàng)造了良好的條件如：《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》規(guī)定了派出巡視組的黨組織領(lǐng)導(dǎo)巡視工作的責(zé)任，有制度層面強(qiáng)化黨組織反腐敗的主體意識(shí)與擔(dān)當(dāng)；在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各省區(qū)市黨委落實(shí)執(zhí)行好巡視工作各項(xiàng)制度，建立起黨委（黨組）負(fù)主體責(zé)任、巡視機(jī)構(gòu)具體組織實(shí)施、紀(jì)檢機(jī)關(guān)和組織人事部門等支持配合的巡視工作領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，為巡視工作健康順利開展提供了有力的制度保障。相比之下，由于社會(huì)的發(fā)展與人的進(jìn)步還沒有完全達(dá)到理想狀態(tài)，并且任何制度的最后落實(shí)還在于執(zhí)行主體——人，所以，人的因素仍然是制約巡視制度執(zhí)行的關(guān)鍵，“一是在巡視制度執(zhí)行態(tài)度上，掌權(quán)者與制度執(zhí)行者徹底的以及持續(xù)一致的制度執(zhí)行決心問題，二是在巡視制度執(zhí)行過程中，制度執(zhí)行者在履行監(jiān)督過程中責(zé)權(quán)背離的可能性問題”[13]。十八大以來，強(qiáng)化巡視主體的選擇、監(jiān)督，明確巡視主體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)與追懲，在某種意義上都是著眼于人的因素，也確實(shí)推進(jìn)了巡視制度的執(zhí)行力和提高了執(zhí)行水平。

可見，中國(guó)共產(chǎn)黨制度建設(shè)取得的成績(jī)，為新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度建設(shè)提供了有利條件。今天，中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度建設(shè)科學(xué)化必須要立足既往成果，結(jié)合當(dāng)下中國(guó)政治現(xiàn)實(shí)與制度建設(shè)科學(xué)化的期待，著眼于制度體系的完善與制度執(zhí)行力的提升。