鄉(xiāng)村振興背景下深入推進耕地輪作休耕制度試點研究

丁 潔

(河海大學法學院，南京 211100)

1 耕地輪作休耕制度與鄉(xiāng)村振興

黨中央和國務(wù)院在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展方式較為粗放、農(nóng)業(yè)資源過度開發(fā)和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境被污染等帶來的一系列問題日益突出的背景下決定開展耕地輪作休耕制度試點。根據(jù)中央的部署，農(nóng)業(yè)部深入調(diào)研、聽取農(nóng)民意見、召開專家座談會，在此基礎(chǔ)上起草了《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》征求意見稿，并會同中央農(nóng)辦、發(fā)展改革委、法制辦等多部門對征求意見稿進行修改該完善。2016年5月，《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》于中央全面深化改革領(lǐng)導小組第二十四次會議審議通過。由此可見，該制度的試點實施方案凝聚了各方面的智慧，符合新發(fā)展理念要求。開展耕地輪作休耕制度試點對鞏固提升糧食產(chǎn)能、促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益競爭力這三個方面具有重要意義。

2019年，第一批開展耕地輪作休耕制度試點的地區(qū)已經(jīng)陸續(xù)完成任務(wù)。而深入推進耕地輪作休耕制度試點成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革中的重點任務(wù)之一，是值得被鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略關(guān)注的制度問題之一。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅持人與自然和諧共生的基本原則。落實節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，以綠色發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興[1]。推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，穩(wěn)步實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要繼續(xù)深化推進耕地輪作體耕制度試點，進而打造美麗宜居的鄉(xiāng)村環(huán)境。

推進耕地輪作休耕制度試點是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然要求和制度基礎(chǔ)。首先，其是夯實農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力基礎(chǔ)的需要。耕地是糧食生產(chǎn)的根本和載體。近年來，耕地資源環(huán)境遭遇嚴重的挑戰(zhàn)，水土流失、地下水嚴重超標、耕地重金屬污染加重，已經(jīng)對我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展產(chǎn)生了非常嚴峻的影響。開展耕地輪作休耕制度試點工作，則可以恢復耕地的生產(chǎn)力，進而夯實農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)。其次，其是推進鄉(xiāng)村綠色發(fā)展，打造人與自然和諧共生發(fā)展新格局的需要。農(nóng)村能擁有良好的生態(tài)環(huán)境對農(nóng)民來說是一筆寶貴的財富，農(nóng)村生態(tài)宜居更是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。深入推動該制度試點，有利于加強農(nóng)業(yè)面源污染防治、加強耕地資源保護和生態(tài)修復，對推動中國農(nóng)村農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展和資源永續(xù)利用具有重要的戰(zhàn)略意義[2]。

2 耕地輪作休耕制度試點相關(guān)政策理論梳理

中國是一個5000年的文明農(nóng)業(yè)大國。耕地輪作休耕制度并不是新時代提出的一項新制度，而是結(jié)合我國農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)，通過制定國家政策的方式合理運用的具有2000多年歷史的農(nóng)業(yè)制度。關(guān)于輪作休耕，中國古農(nóng)書《呂氏春秋》早有記載。如北魏《齊民要術(shù)》中有“谷田必須歲易”“麻欲得良田，不用故墟”、的記載[3]。下文將從國家政策和學術(shù)理論兩方面對我國的耕地輪作休耕試點進行簡要梳理。

2.1 耕地輪作休耕制度試點的國家政策梳理

2015年，《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十三五規(guī)劃的建議》提出，探索實行耕地輪作休耕制度試點，并在《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中進一步明確，重點在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴重退化地區(qū)，探索實行耕地輪作休耕制度試點。其后，2016年《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃 (2016～2020 年) 》及2016年中央1號文件、2017 年中央1號文件、2018年中央1號文件及《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018～2022)》、2019年中央1號文件等文件或規(guī)劃之中均納入了試點探索。2016年，農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、發(fā)展改革委等10個部門印發(fā)的《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》在內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、湖南、貴州、云南、甘肅等部分地區(qū)進行耕地輪作休耕制度試點探索。2019年11月，耕地輪作休耕制度試點工作座談會在安徽省滁州市召開，總結(jié)交流各地試點工作的經(jīng)驗成效，并安排部署下一階段的重點任務(wù)。

2.2 學耕地輪作休耕制度試點的學術(shù)理論梳理

何蒲明等認為耕地輪作休耕與農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革目標具有耦合性關(guān)系，具體現(xiàn)為其與保產(chǎn)能、去庫存、調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、農(nóng)民增收等目標的耦合[4]。肖唯文從河北省耕地現(xiàn)狀出發(fā)，分析該地區(qū)休耕輪作制度存在的問題，提出了加大宣傳力度；確立科學的輪作和休耕計劃；確立合理的耕地補貼價格；政府要給予農(nóng)民技術(shù)指導四大政策建議[5]。朱國峰等將國內(nèi)外耕地輪作休耕的實踐從基本目標、糧食需求壓力、補貼方式、類型、政策效果五個方面進行對比。國外有美國、加拿大、德國、日本等國家均實施了耕地輪作休耕制度。具體而言之，這些國家實施的基本目標可以總結(jié)為保護生態(tài)環(huán)境、穩(wěn)定糧食價格。各國的輪作休耕補償機制中，美國的是相對完善的，不僅實行差別化補償，而且發(fā)放補貼的標準還結(jié)合了農(nóng)民的意愿[6]。這兩點值得我國的補貼機制借鑒。且這些國家均是結(jié)合國情制定了不同的輪作休耕的類型。如美國采取了計劃性兼永久性的輪作休耕類型，日本的輪作休耕類型主要是永久性的，德國采取的則是三區(qū)輪作制的傳統(tǒng)休耕模式。我國地域廣闊，不同地域也需根據(jù)實際情況差別化制定輪作休耕的模式?？傮w來看，各個國家雖在糧食需求壓力、補貼方式、類型和方式有所不同，但是都得到了良好的政策效果[7]。方澗認為輪作休耕是對幾個特定區(qū)域土地利用方式的一種規(guī)劃性安排，具有事實上的強制力，也具有強烈的政策性。其法律本質(zhì)乃行政規(guī)劃，更為準確地說，乃耕地質(zhì)量提升與生態(tài)保護土地利用規(guī)劃。相應(yīng)地，對其法律定位即為土地利用規(guī)劃[8]。由此可見，相關(guān)研究對耕地輪作休耕的目的、意義、法律性質(zhì)、典型區(qū)域的問題等進行了明析，奠定了堅實的理論基礎(chǔ)。

但是，耕地輪作休耕制度試點這項工作十分復雜，且具有系統(tǒng)性。實踐中包括從區(qū)域劃分到具體試點再到運行中的監(jiān)督等多個環(huán)節(jié)。在具體工作中，不僅要把握多環(huán)節(jié)，還需因地制宜，完善相關(guān)配套措施。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，該制度在多個地區(qū)都展開了行動，但在實際執(zhí)行終還是存在很多問題的。深入推動耕地輪作休耕制度試點尚需對實踐和案例進行研究，通過總結(jié)經(jīng)驗、復制推廣來帶動試點的全面成功，助推鄉(xiāng)村振興。

3 典型地區(qū)耕地輪作休耕制度試點實踐現(xiàn)狀

3.1 地下水漏水區(qū)河北邢臺市

2019年度，邢臺市的地下水超采綜合治理農(nóng)業(yè)項目主要有3個子項目。一是小麥節(jié)水品種及配套技術(shù)推廣補貼項目，其主要推廣的小麥是節(jié)水抗旱的，該品種的小麥所種的麥田需要具有較好的蓄水保墑能力。該項目及配套推廣節(jié)水栽培技術(shù)在地下水超采區(qū)柏鄉(xiāng)縣、任縣、隆堯縣等11個縣(市)組織實施。二是旱作雨養(yǎng)種植試點項目，該項目既派專家給農(nóng)民在選擇適宜的種植作物提供指導和傳授切合當?shù)乜购当劯鞣椒?，又充分尊重農(nóng)民的意愿讓其自選具體的種植作物和自定具體的種植季節(jié)。其實施區(qū)域為深層地下水超采區(qū)，且主要依靠抽取地下水灌溉的農(nóng)田，當?shù)卣匾?，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村兩委組織協(xié)調(diào)能力強，農(nóng)民積極性高，能夠統(tǒng)一組織關(guān)停機井，且整村組織實施。三是季節(jié)性休耕項目，該項目適當壓減依靠大量地下水灌溉的冬小麥的種植面積，只種植雨熱的作物，并將一年兩熟改為一年一熟，進而減少地下水的用量。該項目在地下水超采區(qū)的柏鄉(xiāng)、臨西、新河等9個縣(市)組織實施[9]。 這些子項目的實施對經(jīng)濟效益和生態(tài)效益都產(chǎn)生了積極的影響。

3.2 重金屬區(qū)湖南省瀏陽市

湖南省瀏陽市將按照“一年調(diào)整、兩年鞏固、三年穩(wěn)定”的思路，在嚴格管控區(qū)內(nèi)推行種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，以“可以非糧化，不能非農(nóng)化”的原則，2018年完成農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)調(diào)整6.99萬畝，建設(shè)萬畝特色種植片區(qū)1個、千畝特色種植片區(qū)7個；完成休耕5 104.5畝；在安全利用區(qū)完成修復治理任務(wù)1萬畝。到2020年，鞏固穩(wěn)定6.99萬畝結(jié)構(gòu)調(diào)整成果，形成完整成熟產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)瀏陽農(nóng)業(yè)安全、綠色、高效、可持續(xù)發(fā)展。瀏陽市在休耕試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了土壤剖面挖掘取樣工作，系統(tǒng)了解污染監(jiān)測對象在各自然層次的含量水平，是重金屬污染耕地治理式休耕試點區(qū)域的耕地質(zhì)量監(jiān)測、科學評價休耕成效不可或缺的一部分。還在休耕治理結(jié)束后邀請第三方進行現(xiàn)場現(xiàn)場驗收，驗收組現(xiàn)場實地測量田畝，核對休耕農(nóng)戶姓名和面積，并現(xiàn)場詢問農(nóng)戶對休耕工作的知曉程度和滿意度。同時當場要求農(nóng)戶填寫調(diào)查問卷等多種方式進行核實和驗收。驗收組對休耕工作給予充分的肯定并對明年的復耕提出了意見[10]。

3.3 生態(tài)嚴重退化地區(qū)甘肅省張掖市

張掖市的輪作休耕典型代表地區(qū)是甘州區(qū)， 2019年甘州區(qū)在安陽鄉(xiāng)五個行政村實施了1萬畝的甘肅省土地休耕試點項目。并實行以政府主導的行政主體推動模式，成立領(lǐng)導小組，負責休耕試點的組織協(xié)調(diào)、落實和監(jiān)管。成立技術(shù)責任小組，負責技術(shù)指導、數(shù)據(jù)監(jiān)測、試驗示范等任務(wù)。成立監(jiān)督驗收小組，對每個環(huán)節(jié)落實情況進行監(jiān)督驗收。這些村在實施了高標準農(nóng)田建設(shè)項目后，地力普遍下降，作物種植效益不高。土地休耕項目的實施，一來農(nóng)民每畝耕地可獲得政府500元的補助，保證了農(nóng)戶農(nóng)業(yè)收益不降低，二來又能很好地讓土地通過休耕恢復了地力。通過種植綠肥作物還田，深翻曬垡后，土壤疏松，提高農(nóng)田肥力，確保了土地的可持續(xù)發(fā)展。甘肅省土地干旱，經(jīng)過多年的不間歇播種，大量使用化肥，土壤就會出現(xiàn)問題，主要表現(xiàn)在鹽堿化程度高，特別是灌溉區(qū)土地含鹽量增加；河西走廊風沙化影響土地質(zhì)量，黃土高原，干旱地薄，土壤貧瘠，水土流失嚴重，土壤養(yǎng)分的不平衡，需要通過種植綠肥修復土壤中的鐵、鋅、氮、磷。通過耕種油菜、紅豆草、蕓芥等作物，待生長到盛花期，用大型機械深耕翻壓還田，深耕曬垡增加土壤中的氮，來分解土壤中多年積攢的毒素，提高土地質(zhì)量[11]。

4 深入推進耕地輪作休耕制度試點的建議——基于典型地區(qū)試點的經(jīng)驗總結(jié)

4.1 耕地輪作休耕計劃必須因地制宜

從上述三個典型地區(qū)耕地輪作休耕實踐狀況來看，不同省市所采取的輪作與休耕的計劃方案不盡相同，甚至是一個省內(nèi)不同區(qū)和縣的輪作和休耕計劃也存在差別化。因此不能盲目的借鑒典型地區(qū)試點的成果經(jīng)驗，尚需結(jié)合實際情況，對于輪作要選擇適合農(nóng)作物，對于休耕面積的確定需要實地調(diào)研分析出每畝地的糧食產(chǎn)量，處理好休耕面積與糧食產(chǎn)量之間的關(guān)系，與此同時還需要確定不同作物的休耕時間。制定耕地輪作休耕計劃屬于前期準備工作，政府相關(guān)部門必須根據(jù)各地具體情況，合理制定出使農(nóng)民和國家利益雙贏的耕地輪作休耕計劃，這樣才能在保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的同時切實保障農(nóng)民的利益。

4.2 農(nóng)民主體地位必須充分尊重

耕地輪作休耕是農(nóng)村農(nóng)民的事情，必須尊重農(nóng)民的意愿，充分體現(xiàn)農(nóng)民的主體地位。在耕地輪作休耕制度試點推進的全過程中堅持貫徹以人民為中心的思想。一是在政策宣傳時，要采取多元化且適合農(nóng)民的方式。例如通過群眾會、板凳會、村村響、趕集日、微信等形式，向農(nóng)民群眾解讀輪作休耕制度的重大意義，讓農(nóng)戶了解輪作休耕制度是農(nóng)民實現(xiàn)經(jīng)濟增收和美化環(huán)境的重要性，爭取農(nóng)民群眾的支持，達成發(fā)展共識。二是確定具體的種植作物和種植季節(jié)，需要尊重農(nóng)民的意愿。如同河北邢臺市具體種植作物(品種)由農(nóng)戶自選，具體種植季節(jié)由農(nóng)戶自定。三是要及時公開及暢通監(jiān)督舉報渠道。及時公開相關(guān)文件、操作規(guī)范等，確保政策制度透明公開，保障農(nóng)民群眾的監(jiān)督權(quán)。

4.3 農(nóng)業(yè)技術(shù)和評估機制必須科學引入

農(nóng)民對于輪作休耕的方式知之甚少，為了確保輪作休耕能夠順利實施，還需要政府科學引入農(nóng)業(yè)技術(shù)并傳授給農(nóng)民。政府可以成立技術(shù)責任小組專門負責指導農(nóng)民關(guān)于輪作的種植技術(shù)和如何選擇適合自己的其他事業(yè)來保證收入，進而可以減少農(nóng)民因休耕而外出，防止撂荒耕地。例如張掖市甘州區(qū)成立技術(shù)責任小組負責對農(nóng)民進行技術(shù)指導、數(shù)據(jù)監(jiān)測、試驗示范等任務(wù)。對于輪作休耕結(jié)束后是否達到預(yù)期的治理標準，農(nóng)民一般很難明確知道，因此需政府科學引入評估機制進行評價檢測，評價合格后才予以驗收。例如湖南省瀏陽市邀請專家在休耕試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了土壤剖面挖掘取樣工作，系統(tǒng)了解污染監(jiān)測對象在各自然層次的含量水平，在休耕治理結(jié)束后邀請第三方進行現(xiàn)場現(xiàn)場驗收。同時可以根據(jù)評價檢測的結(jié)果建立相應(yīng)的激勵機制，適當獎勵那些耕地質(zhì)量方面取得較好結(jié)果的農(nóng)民，提高農(nóng)民的積極性，還能避免相關(guān)的棄耕現(xiàn)象。

4.4 組織保障和監(jiān)督監(jiān)測必須加強完善

試點的推進有賴于各級組織及制度的保障，耕地輪作休耕制度的推進需要各級黨委、政府在思想上、行動上給予高度重視。建議建立專門的領(lǐng)導小組，在人員機制組織上進行保障。張掖市甘州區(qū)行則實行以政府主導的行政主體推動模式，成立由區(qū)政府區(qū)長任組長，農(nóng)業(yè)、財政等相關(guān)部門、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))負責人為成員的領(lǐng)導小組，負責休耕試點的組織協(xié)調(diào)、落實和監(jiān)管，并取得了較好的效果。構(gòu)建一個由行政監(jiān)督與社會監(jiān)督協(xié)同監(jiān)督機制，進而確保耕地輪作休耕的順利完整。與此同時，在休耕地區(qū)建設(shè)土壤環(huán)境監(jiān)測設(shè)施，關(guān)鍵農(nóng)事季節(jié)組織監(jiān)測小組實地檢查，適時開展信息調(diào)度和飛行抽查，利用衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代信息技術(shù)作為輔助手段，監(jiān)測輪作休耕面積，最終確保試點任務(wù)按時保質(zhì)保量落實。

5 結(jié) 語

目前我國很多地區(qū)的耕地已經(jīng)都是傷痕累累，負重很大，且對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力產(chǎn)生影響。耕地輪作休耕制度試點是既能讓耕地休養(yǎng)生息又能提高耕地生產(chǎn)力的雙贏政策。各個試點區(qū)應(yīng)抓住該政策機遇，科學合理制定符合當?shù)靥厣喿餍莞媱?，在?zhí)行的過程中充分尊重農(nóng)民主體地位、完善技術(shù)和組織方面的保障、加強監(jiān)督監(jiān)測。通過輪作休耕試調(diào)整試點地區(qū)的農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)、恢復耕地生態(tài)環(huán)境，最終促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。