河長制推行中公眾參與問題的探討

劉 柳

( 河海大學(xué)法學(xué)院，南京 211100)

引 言

2007年，江蘇無錫太湖發(fā)生嚴重的太湖藍藻爆發(fā)事件，催生了如今全國范圍內(nèi)采用的“河長制”。河長制是由各級黨政主要負責(zé)人擔(dān)任河長，負責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的污染治理的責(zé)任體系和工作機制[1]。2017年6月，全國人大常委會將河長制寫入《水污染防治法》。河長制本是地方政府的應(yīng)急措施，經(jīng)過十幾年的探索，已經(jīng)上升為國家立法。河長制是行政系統(tǒng)內(nèi)部的制度創(chuàng)新，具有濃重的行政色彩，省、市、縣、鄉(xiāng)各級黨政主要負責(zé)人擔(dān)任河長，河長制的成功實際上是領(lǐng)導(dǎo)人環(huán)境保護責(zé)任制的成功[2]。從長遠來看，僅僅依靠各地行政長官并不能真正解決我國水資源保護問題，社會公眾才是保護水資源的根本動力。根不深則葉不茂，公眾參與這一環(huán)境法的基本原則必須在河長制的推行中落實，不可使其成為立法中的寥寥文字或是現(xiàn)實工作中的空響口號。因此，我們需要化解現(xiàn)存的公眾參與河長制的困境，完善河長制中的公眾參與機制，使河長制成為我國長期有效、具有活力的治理機制。

1 公眾參與水污染防治的必要性

1.1 水環(huán)境的公共屬性

水環(huán)境是一種公共資源，是人類賴以生存與發(fā)展的必備要素，是每個人與生俱來享有的用以生存和發(fā)展的資源。水環(huán)境是一種公共物品，它是那種不論個人是否愿意購買，都能使每一個社會成員獲益的物品[3]?？梢哉f，水環(huán)境具有強烈的公共屬性，具有非排他、非獨占性、非一人所有、非一人使用的特征。水污染的防治可以看作是對水環(huán)境——這一公共資源的治理，當(dāng)某個個體對水環(huán)境做出防治貢獻，其他個體能從他人付出的供給中收獲利益。水環(huán)境這一非排他性特點，加之私主體的盲目逐利，極易導(dǎo)致“搭便車”的行為和“公地悲劇”的現(xiàn)象。因此，政府需要積極的對水污染防治進行干預(yù)，譬如河長制這樣的水污染防治機制便是極大發(fā)揮政府在防治水污染中效用的制度。

1.2 公眾參與保障公共屬性

從河長制的運行機制來看，河長在實踐水污染防治過程中存在著過分看重政府公共性，而輕視政府偏離公共性的一面。不可否認，政府與公共性有著高度相容性，它是公共利益的代表者和捍衛(wèi)者。但從另一方面來看，政府也有可能成為公共利益的威脅者。由于政府操縱著對公共性的解釋和認定的權(quán)力，如果政府丟失追求公共性的意識，又沒有道德和制度的約束，政府極易對公共性產(chǎn)生偏離和背離，形成一種披著公共性外衣的私人性[4]。換言之，政府在對公共物品的治理過程中，其存在削弱物品的公共性，將其私有化，以致?lián)p害公共利益的可能性。如若政府將公眾與自身畫上等號，它將阻礙人民參與到社會事務(wù)之中。水環(huán)境治理本質(zhì)上是為了解決廣大群眾生產(chǎn)、生活、生存的水環(huán)境問題，是解決全社會的一個公共問題。因此，水治理更倡導(dǎo)“多元化共治”理念，需要公眾的廣泛參與[5]，只有公眾參與到水污染治理的過程中，水環(huán)境作為公共資源的公共性才能得以保障。

2 公眾參與河長制運行的現(xiàn)實考量

2.1 河長制高度依賴人治

2.1.1 河長制的人治屬性

河長制并非誕生于當(dāng)時已有的法律框架之下，不同于自上而下論證設(shè)計而成的制度，它是為應(yīng)對突發(fā)的水污染事件而做的短期應(yīng)急性制度。從制度設(shè)計上來看，它將河長的治理成績與仕途掛鉤，這種切身的重大利益激勵著河長積極治水。這是河長制取得巨大成功的關(guān)鍵之處，但也是河長制的重大不足之處，整個制度高度依賴于擔(dān)任河長的各級黨政領(lǐng)導(dǎo)對水環(huán)境保護的重視程度以及其可掌握的行政資源與個人工作能力[6]。首先，河長作為某行政地區(qū)的最高長官，不僅要負責(zé)水環(huán)境保護，經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、就業(yè)增長也是其工作內(nèi)容與考核標(biāo)準。在不同的時期，領(lǐng)導(dǎo)面對的最主要的社會矛盾是變化的，當(dāng)經(jīng)濟增長成為主要矛盾時，河長就不得不顧經(jīng)濟而失水環(huán)境。其次，省委書記、省長、副省長能調(diào)控的職能部門和調(diào)動的人力與物力都是有差別的，這必然會影響水污染防治的效果。最后，不同河長的領(lǐng)導(dǎo)、組織、調(diào)控能力也是高低不一的。正因如此，河長制一直被很多學(xué)者質(zhì)疑其在本質(zhì)上仍屬于人治，而不是法治。

2.1.2 “人治”與“法治”之爭

“人治”“法治”各有利弊，不同的社會在不同的歷史階段會有不同的選擇。因為法治具有穩(wěn)定性、規(guī)范性、程序性等優(yōu)點，我國在憲法上最終選擇了法治，它不會因為個別領(lǐng)導(dǎo)人的喜好、性格而影響決策。河長制的人治屬性則會導(dǎo)致其不穩(wěn)定性，極易淪為短期運動式治理手段。運動式治理不僅使環(huán)境治理成為政府的 “獨角戲” 且在治理過程中呈現(xiàn)出治理成本高、治理有效性與合法性等不足的弊端[7]。公眾參與水資源保護首先能降低河長制的人治屬性，分擔(dān)一部分水資源保護工作，避免其過度地依賴黨政領(lǐng)導(dǎo)人。并且，公眾的參與增強了河長制工作的透明度，使河長在公眾監(jiān)督下治水，更增加其治水的積極性，有助于河長制的長效化發(fā)展。

2.2 考核與問責(zé)機制缺乏有效監(jiān)督

公正的考核機制與嚴格的問責(zé)機制是河長制有效運行的基礎(chǔ)，但事實上，現(xiàn)行的考核機制更像是運動員作裁判的一場“自考”，問責(zé)制的實踐至今也是“重獎勵輕懲罰”的情形居多，“一票否決”的情況十分罕見[8]。在考核機制方面，首先，考核的主體往往是考核對象的下級，行政系統(tǒng)內(nèi)部的反向考核缺乏社會公眾的監(jiān)督極易造成官官相護的不公正結(jié)果。其次，考核的指標(biāo)主要包括管理機制、整治工作和整治成效。整治成效以水質(zhì)改善、污染減排為主要評價指標(biāo)，但沒有考慮水環(huán)境的人文屬性，缺乏群眾滿意度等指標(biāo)[9]。這種過于關(guān)注成效的考核機制，忽略了社會公眾監(jiān)督的長效作用，其結(jié)果是可能會有短期的成效，但卻無法長久。在問責(zé)機制方面，囿于我國人情社會的傳統(tǒng)觀念，各種行政問責(zé)中的“給面子”屢見不鮮。行政系統(tǒng)內(nèi)部是一個小型的“熟人社會”，沒有公眾參與打破這個封閉自治的圈子，問責(zé)只不過是一場著重表揚、輕輕放過的流程。

3 公眾參與河長制的現(xiàn)狀及問題分析

3.1 現(xiàn)狀

3.1.1 條文規(guī)定

2016年我國發(fā)布的《關(guān)于全面推行河長制的意見》強調(diào)在河長制運行過程中，要拓展公眾參與渠道，營造全社會共同關(guān)心和保護河湖的良好氛圍，并且設(shè)專門的“社會監(jiān)督”一節(jié)。同年，水利部、環(huán)境保護部發(fā)布《貫徹落實<意見>的實施方案》在落實工作要求中再次強調(diào)要強化監(jiān)督檢查，自覺接受社會和群眾監(jiān)督；在“強化保障措施”部分，還規(guī)定了做好宣傳教育，利用報刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、微信、微博、客戶端等各種媒體和傳播手段，廣泛向公眾進行宣傳引導(dǎo)。全國各地關(guān)于推行河長制的工作文件中也可見涉及公眾參與的規(guī)定，譬如：《寧夏回族自治區(qū)全面推行河長制工作方案》推行“雙河長”制，聘請社會義務(wù)監(jiān)督員為民間河長，實現(xiàn)沿岸“三包”制度，爭取人人參與。但某些地方的規(guī)定流于形式，例如，在某省全面推行河長制的實施意見中，只有一條關(guān)于公眾參與的規(guī)定，內(nèi)容也只包括加強河長制推行情況的宣傳、接受社會監(jiān)督。此規(guī)定過于籠統(tǒng)，沒有關(guān)于公眾參與機制建構(gòu)的細化措施。在中央文件強調(diào)公眾參與河長制實施的精神下，各地在工作方案中都對此做出了回應(yīng)，但是內(nèi)容的形式和水平參差不一。

3.1.2 具體實踐

3.1.2.1 公民參與

“民間河長”這一詞匯近年來在全國各地的河長制工作中頻繁出現(xiàn)，顧名思義，“民間河長”是與由黨政負責(zé)人擔(dān)任的河長相呼應(yīng)的新角色。由各行各業(yè)的普通市民擔(dān)任民間河長，負責(zé)所屬河道的巡查工作；監(jiān)督治水工程；收集河流保護相關(guān)文字、圖片、視頻等信息；宣傳治河方針；收集及反映市民意見；擔(dān)當(dāng)群眾與“官方河長”之間互動溝通的橋梁，帶動大家愛護河流。為配合小微水體、問題河道整治，浙江省湖州市德清縣首創(chuàng)“生態(tài)綠幣”治水激勵舉措，通過對民間“河長”“渠長”的巡河質(zhì)量和次數(shù)、管理建議等進行考核，給予相應(yīng)的“綠幣”獎勵。只要市民治水有功，就可獲得相應(yīng)數(shù)量的綠幣，村名們通過這些綠幣可以在銀行換得不同等級的貸款。

3.1.2.2 企業(yè)參與

企業(yè)是排污的主體自然也應(yīng)當(dāng)是治污的責(zé)任主體，它是落實河長制工作中的重要一環(huán)。2018年，浙江省紹興市柯橋區(qū)為突破工業(yè)區(qū)治水的難題，全面推行“企業(yè)河長”制。目前，其工業(yè)區(qū)的河流水質(zhì)已有了明顯改善。企業(yè)河長相比于普通民眾的志愿參與更有優(yōu)勢，不少地區(qū)已經(jīng)開始積極探索企業(yè)河長制。首先，讓企業(yè)對自己產(chǎn)生的污染負責(zé)，有利于從根源上解決水污染排放的問題。其次，企業(yè)對于自身造成的污染是最了解的，其治理手段也必然是最精準有效的。最后，企業(yè)有更多的資源，專業(yè)人力、物力的資源整合利用必然使得治水工作事半功倍。

3.1.2.3 媒體參與

媒體是公眾參與的重要一環(huán)，在河長制的宣傳、推行中都起著非常重要的作用。第一，媒體是公眾知情權(quán)的保障，媒體通過現(xiàn)代傳播媒介跨越時間與距離，用文字、圖片、視頻等形式將河長制的實施情況進行梳理、整合，使得普通公眾可以輕松獲取信息。第二，媒體是監(jiān)督河長制工作的重要力量，與普通的民眾相比，媒體有能力和平臺去持續(xù)地跟蹤河流環(huán)境變化、參加有關(guān)河長制的新聞發(fā)布會、曝光突出問題 。第三，媒體是河長制宣傳的有力工具，其對河長制的方針政策、工作內(nèi)容與成果等進行多方位報道，有利于引導(dǎo)社會輿論，增強公眾的關(guān)注度和參與度。

3.2 公眾參與的實踐中存在的問題

3.2.1 無人負責(zé)的空白參與

筆者在研究各地河長制公眾參與的情況時，發(fā)現(xiàn)有些地方的公眾參與只是一塊虛設(shè)而無實質(zhì)作用的公示牌子。從《濟南某地河長制實施四年，打公示電話竟有人不知道這回事》新聞事件中可以看到[10]，有的河長制公示牌上的河長已經(jīng)被調(diào)離工作崗位，現(xiàn)任河長又聯(lián)系不到；有的河段公示牌上的電話不是其實際所歸屬的街道辦電話，而是其他河段所屬街道辦的電話；有的河長制公示牌上沒有標(biāo)明其負責(zé)的河段名稱；甚至有的河段根本就沒有河長公示牌。

3.2.2 缺乏法律依托的無序參與

有序的公眾參與是指要依托法律規(guī)則，在我國法律規(guī)定范圍內(nèi)依照法定的程序行使法定的權(quán)利。公眾參與沒有法律規(guī)范的依托或不按法律規(guī)范行事必然造成無序、混亂的局面，對水污染防治產(chǎn)生不利的影響。我國目前規(guī)范河長制中公眾參與的法律法規(guī)則存在著內(nèi)容分散、缺乏可操作性、無針對性等問題?！董h(huán)境保護法》設(shè)“信息公開和公眾參與”專章，但公眾參與的可操作性不強?！董h(huán)境保護公眾參與辦法》對參與主體、參與原則、參與方式、配套措施等內(nèi)容進行了細化，但在實踐中對公眾依然不具有較好的指引作用?！端廴痉乐畏ā贰端ā返确煞ㄒ?guī)之中，涉及公眾參與的條款大多是原則性條款，同樣不具備較強的可操作性，有效性也沒有保障?！董h(huán)境影響評價公眾參與辦法》明確了聽取意見的公眾范圍，優(yōu)先保障受影響公眾的參與權(quán)利，規(guī)定了開展深度公眾參與的方式，優(yōu)化參與程序細節(jié)，實施分類公參，強化對公眾參與的保障、監(jiān)督與救濟。該辦法中對公眾參與的規(guī)定最具可操作性與合理性，但它僅規(guī)范專項規(guī)劃和建設(shè)項目的環(huán)評參與問題，具有較強的針對性和專業(yè)性，無法直接照搬到其他領(lǐng)域中?！蛾P(guān)于全面推行河長制的意見》《貫徹落實<意見>的實施方案》中的規(guī)定也過于籠統(tǒng)。就目前河長制中的公眾參與的情況來看，它正處于一個混亂無序的狀態(tài)，公眾參與的內(nèi)容和程序缺乏明確、有力的法律法規(guī)支撐。雖然相關(guān)文件中對公眾參與有所涉及，但都缺乏詳細的實施細則與配套規(guī)則。特別是，河長制中的權(quán)力重心傾向于“河長”，權(quán)力集中本就與公眾參與的理念相悖，公眾參與的實際效果基本就取決于河長個人對公眾參與的主觀重視程度，這更加使得公眾參與處于無組織的狀態(tài)。

3.2.3 低水平的末端參與

盡管各級地方政府對公眾參與都有一定程度的重視，但是，公眾參與河流保護還停留在較低的層次上?，F(xiàn)階段河長制工作中的公眾參與方式基本有如下幾種：在河湖岸邊豎立河長公示牌；做好宣傳輿論引導(dǎo)；組織多種形式的志愿者活動。這些參與方式只屬于低水平的參與方式。首先，這種事后監(jiān)督的參與方式屬于末端參與，公眾參與前期決策的程度幾乎為零，導(dǎo)致只有當(dāng)河流出現(xiàn)明顯的問題時公眾監(jiān)督才能發(fā)揮一定作用。其次，類似豎立河長公示牌的手段簡單粗暴，既缺少對公眾參與的激勵，又無對公眾參與的保障，最終的實際效果必然不如人意。最后，河長制中公眾監(jiān)督的對象只是基層政府。囿于我國行政體制的級別劃分，在對河流的保護管理工作中，河流被分割成河段，河段又被層層分包至鄉(xiāng)鎮(zhèn)。高級別的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任實際上就被層層分解到區(qū)、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的肩上，公眾監(jiān)督的最直接對象就只是基層政府，其對真正決策源頭的影響只能是微乎其微。

4 “河長制”中公眾參與問題的完善對策

4.1 明確河長為公眾參與河長制實踐的責(zé)任主體

前文提到的河長公示牌混亂現(xiàn)象的根源在于，沒有一個明確的主體承擔(dān)動員、領(lǐng)導(dǎo)公眾參與河流治理的責(zé)任。河長制的本質(zhì)是責(zé)任制，這一責(zé)任制實際上包括第一性責(zé)任與第二性責(zé)任兩項內(nèi)容[11]。河長的第一性責(zé)任是指其應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)；第二性責(zé)任是指其違反職責(zé)后，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。為了避免公眾參與在河長制的推行過程中處于無人問津的尷尬境地，可以在河長責(zé)任的規(guī)定中加入組織和動員公眾參與的專門內(nèi)容——首先，組織和動員公眾參與是河長的職責(zé)之一；其次，河長不履行該職責(zé)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的不利后果。

4.2 設(shè)計河長制公眾參與的專門法規(guī)

有序且有效的公眾參與要求有法可依，有法必依，依法行政，嚴格執(zhí)法。由于我國對公眾參與問題的規(guī)定過于簡單化、原則化，不具備操作性并且較為分散，導(dǎo)致河長制公眾參與缺乏有效的依據(jù)。因此，為了公眾參與河長制工作能夠有法可依，可以針對河長制公眾參與的特點，對公眾參與的主體、參與權(quán)利和義務(wù)、參與途徑、激勵措施及權(quán)利救濟保障等方面的內(nèi)容進行專門規(guī)定。在《環(huán)境保護法》和《水污染防治法》賦予公眾參與權(quán)利的基礎(chǔ)上，整合優(yōu)化現(xiàn)有的、分散的法律規(guī)范，保障河長制運行中的公眾參與。通過設(shè)置專門的河長制參與方法，公眾就可以依照其規(guī)定的權(quán)利、義務(wù)、程序有序地參與河流治理。

4.3 深化公眾參與水平

完整的公眾參與是指公眾參與應(yīng)發(fā)生在行政管理的全過程，相關(guān)的決策制定、治理實踐、治理考核與問責(zé)等過程都應(yīng)有公眾介入，這樣的公眾參與才屬于實質(zhì)性參與。

4.3.1 決策階段的參與

一般來說，由政府關(guān)起門來研究制定的決策容易與公眾的真實需求發(fā)生偏差，導(dǎo)致在決策落地時遭遇來自公眾的阻力。目前，河長制工作委員會是河長制工作中的決策機構(gòu)，職責(zé)主要是：研究制定相關(guān)制度和辦法，審核年度工作計劃，組織協(xié)調(diào)相關(guān)綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃的制定與實施，組織開展綜合考核工作。其人員一般由各級的黨政領(lǐng)導(dǎo)人組成。以湖南省河長制工作委員會為例，委員會成員包括：省長、副省長、省委組織部等22個省直部門主要負責(zé)同志及14個市(州)人民政府市(州)長。河長制工作委員會這樣的決策機構(gòu)應(yīng)當(dāng)吸納社會組織、企業(yè)代表和公民，增加決策參與者的多樣性、決策結(jié)果的合理性，進而也能使公眾更好地參與到流域治理實踐。除了選出特定的幾個公眾代表加入政府河長辦外，更加多元化的公眾聲音也應(yīng)當(dāng)被聽見。因此，還可以建立公眾意見的回應(yīng)制度，讓公眾感受到自己的發(fā)聲可以得到實實在在的反饋而不再石沉大海。當(dāng)一項決策屬于一個城市，而非一套固定的政府班子，這個城市公眾參與積極性才可能根本地、長久地被點燃。

4.3.2 治理階段的參與

在河湖污染治理的實踐過程中，公眾可以最直接、最方便地參與其中。因此，在該階段要通過完善現(xiàn)有途徑、擴展新的途徑，實實在在地讓公眾參與到河長制的運行中。在現(xiàn)有的豎立河長公示牌、開放監(jiān)督電話、民間河長巡河等常見的手段基礎(chǔ)之上，各地還應(yīng)該因地制宜，積極創(chuàng)新更具有吸引力的參與方式。比如：政府部門在對河流水質(zhì)實施抽樣檢測時，可以邀請人大代表、政協(xié)委員、居民代表、行業(yè)專家參加，公布抽檢全過程和結(jié)果，提高檢測的透明性和說服力；浙江麗水通過承包這種市場化的辦法，“包河到戶”，將河道所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離，村民承包河道有了經(jīng)濟回報，因此，實現(xiàn)了村民“搶著管”的利好局面。同時，還應(yīng)加強各地引導(dǎo)公眾參與創(chuàng)新方式的交流，結(jié)合本地區(qū)情況有選擇地借鑒其他地方的經(jīng)驗和教訓(xùn)。

4.3.3 全過程的監(jiān)督

目前各地公眾監(jiān)督河長制的方式幾乎都集中在基層日常工作實踐的監(jiān)督，缺乏對基層以上的河長職責(zé)履行情況考核與問責(zé)的監(jiān)督。《關(guān)于全面推行河長制的意見》規(guī)定河長職責(zé)履行的考核由上一級河長負責(zé)，這種體制內(nèi)由上而下的監(jiān)督由于沒有公眾的參與，因而，缺乏透明度、公正性也難以得到保障。為了使考核與問責(zé)具有公正性，同時，讓基層以上的河長履職情況受到公眾監(jiān)督，可以吸收各級人大代表、政協(xié)代表、環(huán)保組織代表、居民代表作為各級別河長考核與問責(zé)工作的監(jiān)督人員。同時，在考核的標(biāo)準中加入公眾滿意度一項，使得更大范圍的公眾參與到對各級河長的工作考核中去。

5 結(jié) 語

水環(huán)境是一種公共資源，其治理更倡導(dǎo)“共建共治共享”環(huán)保理念，不可全部依賴政府的單方治理，需要公眾的實質(zhì)性參與。同時，河長制在推行中暴露出了高度依賴人治、考核問責(zé)缺乏監(jiān)督的問題，因此，促進公眾更好地參與河長制實踐也是現(xiàn)實的迫切需要。其實，公眾參與河長制并不是一個新興的措施，自2007年河長制起步以來，全國上下不斷地進行試點探索，已有不少地區(qū)進行公眾參與的嘗試。但是，公眾參與缺乏實質(zhì)性、保障性、有效性是普遍存在的現(xiàn)象?？捎锌蔁o的河長公示牌、缺乏可操作性的分散法規(guī)、微乎其微的公眾影響折射出公眾參與河長制的實質(zhì)性問題——責(zé)任主體缺位、法律保障薄弱、參與水平較低。為此，筆者試圖針對現(xiàn)有的問題進行分析和歸納，從明確責(zé)任主體、設(shè)計專門性法律法規(guī)、多方面提升公眾參與水平的角度出發(fā)，為完善河長制中的公眾參與機制建言獻策，以期增強河長制的生命力，為河流的保護與治理發(fā)揮更大的、更長遠的作用。