呼倫貝爾市地方林業(yè)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)芻議

哈麗亞

(呼倫貝爾市林業(yè)和草原局 內(nèi)蒙古 海拉爾 021008 )

一、研究背景

林業(yè)自然保護(hù)區(qū)工作是“青山綠水”主題之一，是人與自然和諧共生的重要所在，是環(huán)境保護(hù)的核心。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和地球氣候變暖等因素的影響下，目前環(huán)境問題越來越受到黨和政府的高度重視，相應(yīng)地公共政策也不斷出臺。黨的十八大做出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策以來,我國生態(tài)文明建設(shè)邁進(jìn)了新的歷史階段。黨的十八大全面總結(jié)了我國六十多年的生態(tài)文明建設(shè)的重大成果，并將其納入“五位一體”總體布局中，描繪出未來發(fā)展的宏偉藍(lán)圖。貫徹十八大精神，2015年5月5日發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，強(qiáng)調(diào)“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出的戰(zhàn)略位置，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程”；2015年10月，十八屆五中全會把生態(tài)文明建設(shè)寫入國家五年規(guī)劃中；2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的憲法修正案，將憲法第八十九條"國務(wù)院行使下列職權(quán)“中第六項(xiàng)”(六)領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)"修改為"(六)領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)"。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出：加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國，一是要推進(jìn)綠色發(fā)展；二是要著力解決突出環(huán)境問題；三是要加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度；四是要改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制。黨和國家高度重視生態(tài)文明建設(shè)，將其視為建設(shè)美麗中國的重要載體。

綠色和可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)今世界的時代潮流，林業(yè)是生態(tài)文明建設(shè)的主力軍。目前我國生態(tài)環(huán)境建設(shè)取得了引人注目的成效，其中自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理也取得了可喜的成績。呼倫貝爾市占自治區(qū)面積的21.4%。其中林地面積有1.90億畝，占全市土地總面積的約50%，也是我國東北林區(qū)的重點(diǎn)部分。呼倫貝爾市地方林業(yè)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工作已成為呼倫貝爾市生態(tài)建設(shè)的重要組成部分，也是建設(shè)我國北疆亮麗風(fēng)景線的重要組成部分。在呼倫貝爾市政府和林業(yè)人的不斷努力下，地方林業(yè)管轄范圍內(nèi)已建立各級自然保護(hù)區(qū)18處。其中：國家級自然保護(hù)區(qū)2處，分別是呼倫湖國家級自然保護(hù)區(qū)、紅花爾基樟子松林國家級自然保護(hù)區(qū)；自治區(qū)級自然保護(hù)區(qū)5處，分別是額爾古納濕地自然保護(hù)區(qū)、室韋自然保護(hù)區(qū)、維納河自然保護(hù)區(qū)、海拉爾西山自然保護(hù)區(qū)和柴河自然保護(hù)區(qū)；旗縣級自然保護(hù)區(qū)11處，分別為陳巴爾虎旗胡列也吐濕地自然保護(hù)區(qū)、陳巴爾虎旗赫爾洪德自然保護(hù)區(qū)、新巴爾虎右旗克爾倫濕地自然保護(hù)區(qū)、鄂溫克旗巴彥嵯崗自然保護(hù)區(qū)、鄂倫春旗嘎仙溝森林野生動物自然保護(hù)區(qū)、鄂倫春旗大楊樹濕地自然保護(hù)區(qū)、鄂倫春旗多不庫爾河濕地自然保護(hù)區(qū)、牙克石烏里西自然保護(hù)區(qū)、牙克石西郊濕地自然保護(hù)區(qū)、扎蘭屯濟(jì)沁河流域濕地自然保護(hù)區(qū)、扎蘭屯葦蓮河流域濕地自然保護(hù)區(qū)等，總面積已達(dá)1.39萬平方公里，占全市國土總面積的5.2%。主要保護(hù)對象分別為大興安嶺寒溫帶原始針葉林生態(tài)系統(tǒng)；大興安嶺典型次生林生態(tài)系統(tǒng)；我國唯一集中連片分布和島嶼狀分布的沙地樟子松林生態(tài)系統(tǒng)；森林草原過渡地帶河流濕地生態(tài)系統(tǒng)；蒙古高原草原湖泊、河流濕地和珍禽生態(tài)系統(tǒng)等。從保護(hù)區(qū)建設(shè)規(guī)模和保護(hù)對象來看，整個呼倫貝爾市地方林業(yè)自然保護(hù)區(qū)成為一個龐大的生態(tài)系統(tǒng)，不僅關(guān)系到整個大興安嶺生態(tài)環(huán)境，也關(guān)系到我國北疆風(fēng)景線綠色生態(tài)工程建設(shè)。

堅(jiān)持以習(xí)近平總書記生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，牢固樹立綠水青山就是金山銀山的綠色發(fā)展理念。經(jīng)過六十多年的發(fā)展，我國自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理取得了顯著成效，但由于地方政府或自然保護(hù)區(qū)主管部門保護(hù)意識淡薄、保護(hù)管理不到位等原因，一些自然保護(hù)區(qū)內(nèi)違法違規(guī)現(xiàn)象仍然存在。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，能源、資源、旅游、交通等開發(fā)建設(shè)活動對自然保護(hù)區(qū)的影響日益突出，自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)出現(xiàn)越來越多的建設(shè)項(xiàng)目，一些未經(jīng)科學(xué)論證和審批的開發(fā)建設(shè)活動也不斷蠶食和占用自然保護(hù)區(qū)，削弱了保護(hù)功能，降低了保護(hù)價值，甚至造成生態(tài)破壞[1]。習(xí)近平總書記等中央領(lǐng)導(dǎo)對自然保護(hù)區(qū)違法開發(fā)建設(shè)活動多次做出重要批示，要求高度重視，以堅(jiān)決態(tài)度予以整治，以實(shí)際行動遏止此類破壞生態(tài)文明的問題蔓延擴(kuò)散[2]。呼倫貝爾市地方林業(yè)系統(tǒng)根據(jù)近年來國家林業(yè)局等十部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)開發(fā)建設(shè)活動監(jiān)督管理的通知》、中央環(huán)保督察組反饋意見、“綠盾”專項(xiàng)行動等為指導(dǎo)，在對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)原有的違法開發(fā)建設(shè)活動進(jìn)行整改的基礎(chǔ)上，不斷加強(qiáng)監(jiān)督管理，完善自然保護(hù)區(qū)管理體制建設(shè)，防止新問題出現(xiàn)。

二、呼倫貝爾市地方林業(yè)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)存在的問題

呼倫貝爾市地方林業(yè)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)存在的問題主要有工礦企業(yè)違規(guī)開發(fā)、旅游景點(diǎn)和設(shè)施違規(guī)建設(shè)、違規(guī)開墾種糧和劃分自然保護(hù)區(qū)缺乏科學(xué)論證等。具體分析如下：

(一)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)工礦企業(yè)違規(guī)開發(fā)

根據(jù)《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》第二十六條規(guī)定：禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行開礦、采石、挖沙等活動。中央第一環(huán)境保護(hù)督察組2016年對內(nèi)蒙古自治區(qū)進(jìn)行督察后，在反饋意見中指出，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)工礦企業(yè)無序開發(fā)問題突出，自然保護(hù)區(qū)主管部門履職不到位，未承擔(dān)起自然保護(hù)區(qū)的管理責(zé)任。呼倫貝爾市地方林業(yè)6處自然保護(hù)區(qū)中共存在21宗探礦權(quán)和7家工業(yè)企業(yè)。此外，經(jīng)呼倫貝爾市自然資源部門自查，6處自然保護(hù)區(qū)內(nèi)還存在5宗探礦權(quán)和1家工業(yè)企業(yè)。

表1 自然保護(hù)區(qū)內(nèi)工礦企業(yè)分布情況

(二)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的旅游景點(diǎn)和設(shè)施的違規(guī)建設(shè)

根據(jù)《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》第十八條規(guī)定：自然保護(hù)區(qū)內(nèi)只在實(shí)驗(yàn)區(qū)允許開展旅游活動。呼倫貝爾市部分自然保護(hù)區(qū)存在違反該條例的現(xiàn)象，例如：額爾古納濕地自然保護(hù)區(qū)、柴河自治區(qū)級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的景區(qū)將木棧道修建在了緩沖區(qū)；陳旗胡列也吐濕地旗縣級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)也存在3家旅游企業(yè)。此外，呼倫湖、維納河等部分自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)的旅游企業(yè)存在審批手續(xù)不全或未通過環(huán)保驗(yàn)收等情況。

(三)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的違規(guī)開墾種糧情況

根據(jù)《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》第二十六條規(guī)定，禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行開墾活動。呼倫貝爾市維納河自治區(qū)級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的核心區(qū)、緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)存在38家農(nóng)場，總面積達(dá)12.42萬畝，全部開墾于自然保護(hù)區(qū)建立之前。

(四)劃分自然保護(hù)區(qū)缺乏科學(xué)的調(diào)研、論證

部分自然保護(hù)區(qū)由于建立時缺乏科學(xué)調(diào)研、論證，將不適宜劃入的區(qū)域納入其中。例如：海拉爾西山自然保護(hù)區(qū)將工人新村、公墓、軍事用地等劃入了保護(hù)區(qū)；額爾古納濕地自然保護(hù)區(qū)內(nèi)存在建制鎮(zhèn)及村屯；部分旗縣級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的原住民在自家牧場開展家庭旅游或養(yǎng)殖業(yè)等；涉及自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目大部分未辦理行政審批手續(xù)。

針對以上問題生態(tài)環(huán)境部門對國家級自然保護(hù)區(qū)(半年一次)、自治區(qū)級自然保護(hù)區(qū)(每年一次)進(jìn)行衛(wèi)星航拍，要求對新增或擴(kuò)大規(guī)模的設(shè)施進(jìn)行核實(shí)，并進(jìn)行臺賬化跟蹤整改。

三、提高自然保護(hù)區(qū)管理水平的建議及對策

(一)全面提高自然保護(hù)區(qū)監(jiān)管水平

對地方林業(yè)自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督管理工作來說，提高監(jiān)督管理意識和監(jiān)督管理能力是最關(guān)鍵的兩大環(huán)節(jié)。認(rèn)真貫徹黨的十八大、十九大會議精神及習(xí)總書記對自然保護(hù)區(qū)違法開發(fā)建設(shè)活動多次做出的重要批示精神，高度重視地方林業(yè)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)意義和作用，深層學(xué)習(xí)其中的科學(xué)內(nèi)涵，不斷提高保護(hù)意識，真正讀懂習(xí)近平總書記的“兩山”觀念，全面提高自然保護(hù)區(qū)監(jiān)管水平。意識達(dá)到就行動達(dá)到，最怕的是思想和意識的落后與淡薄。不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)是防止此“病”的最佳良藥。

由于呼倫貝爾市目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，資金的短缺問題是保護(hù)區(qū)建設(shè)的不得不面對的問題。需要國家和自治區(qū)加大對呼倫貝爾市自然保護(hù)區(qū)資金投入，把建設(shè)保護(hù)區(qū)所需的資金、設(shè)備和人才配置列入?yún)^(qū)域國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃，在項(xiàng)目建設(shè)資金投入、機(jī)構(gòu)設(shè)置、科學(xué)管理等方面加大力度、全面實(shí)施重點(diǎn)公益建設(shè)項(xiàng)目，以國家投入、政府投入、保護(hù)區(qū)自籌及國內(nèi)外捐助相結(jié)合的經(jīng)費(fèi)渠道，努力改善保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件和科學(xué)研究環(huán)境，為實(shí)施有效保護(hù)創(chuàng)造良好的外部條件，推進(jìn)保護(hù)區(qū)自身能力建設(shè)和發(fā)展[3]。

此外，完善自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，從宏觀上整體、全面完善保護(hù)區(qū)的有機(jī)系統(tǒng)性。為支持保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，保護(hù)區(qū)所在地放棄了很多經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的引進(jìn)，付出了一定的經(jīng)濟(jì)代價。因此，建議國家、自治區(qū)應(yīng)完善自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，給予必要支持，在保護(hù)區(qū)周邊發(fā)展環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)，帶動核心區(qū)內(nèi)牧民向周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移，減輕生態(tài)敏感區(qū)域壓力，保護(hù)并改善濕地、草原、森林生態(tài)系統(tǒng)，維護(hù)生態(tài)類型結(jié)構(gòu)的完整。

(二)有序推進(jìn)林區(qū)采礦企業(yè)退出

呼倫貝爾市已于2017年9月出臺《呼倫貝爾市自然保護(hù)區(qū)內(nèi)工礦企業(yè)退出方案》，并明確利用三年左右時間，實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)工礦企業(yè)全面有序退出，自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境得到有效修復(fù)。環(huán)保、國土資源、林業(yè)、水利、農(nóng)牧業(yè)局等部門厘清部門職責(zé)，確保分工明確，建立信息共享制度，強(qiáng)化政策措施配套銜接，明確職責(zé)分工，密切協(xié)調(diào)配合。在政府組織下組成聯(lián)合驗(yàn)收組對退出工礦企業(yè)的環(huán)境治理情況進(jìn)行驗(yàn)收，完成整改后向自治區(qū)申請銷號。并嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)開發(fā)項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，各地應(yīng)根據(jù)國家及自治區(qū)相關(guān)法規(guī)文件嚴(yán)格把控，在保護(hù)區(qū)內(nèi)開展的項(xiàng)目，必須通過生態(tài)準(zhǔn)入審查和主管部門行政許可，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評價制度，監(jiān)督檢查環(huán)境影響評價措施，加強(qiáng)對項(xiàng)目規(guī)劃、審批、建設(shè)、竣工驗(yàn)收、投入使用的全程監(jiān)管、開展建設(shè)項(xiàng)目對自然保護(hù)區(qū)的長期性、累積性影響監(jiān)測。

(三)完成自然保護(hù)區(qū)勘界立標(biāo)，分類施策解決歷史遺留問題，充分發(fā)揮各部門聯(lián)動機(jī)制

勘界立標(biāo)是依法、依規(guī)開展保護(hù)區(qū)管理的最基礎(chǔ)性工作，形成相關(guān)各方認(rèn)可、準(zhǔn)確清晰的邊界，有助于推動自然保護(hù)區(qū)規(guī)范化建設(shè)和精細(xì)化管理，確保自然保護(hù)區(qū)執(zhí)法監(jiān)督有據(jù)可依。目前呼倫貝爾市地方林業(yè)自然保護(hù)區(qū)中僅有2處國家級和1處自治區(qū)級自然保護(hù)區(qū)完成了勘界立標(biāo)。根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》“到2020年，完成全國自然保護(hù)區(qū)范圍界限核準(zhǔn)和勘界立標(biāo)”的有關(guān)要求，各地應(yīng)按照《自然保護(hù)區(qū)等自然保護(hù)地勘界立標(biāo)工作規(guī)范》前做好準(zhǔn)備工作，規(guī)劃方案，提供資金保障。同時，要堅(jiān)決防止以勘界之機(jī)違規(guī)調(diào)整自然保護(hù)區(qū)范圍。

(四)分類施策解決歷史遺留問題

參考《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》等，在對自然保護(hù)地進(jìn)行科學(xué)評估后，將建制城鎮(zhèn)、村屯或人口密集區(qū)域、社區(qū)民生設(shè)施等調(diào)整出自然保護(hù)區(qū)范圍。結(jié)合精準(zhǔn)扶貧、生態(tài)扶貧，核心保護(hù)區(qū)內(nèi)原住民應(yīng)實(shí)施有序搬遷，對目前不能搬遷的，應(yīng)設(shè)立過渡期，允許開展必要的、基本的生產(chǎn)活動，但不允許再擴(kuò)大發(fā)展。根據(jù)歷史沿革和保護(hù)需要，依法、依規(guī)對自然保護(hù)地內(nèi)的耕地實(shí)施退田還林、還草、還湖、還濕。

(五)充分發(fā)揮各部門聯(lián)動機(jī)制

充分發(fā)揮自然保護(hù)區(qū)所在地政府的黨政主體責(zé)任，理順各部門的主管責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任。生態(tài)環(huán)境部門每年?duì)款^組織開展“綠盾”專項(xiàng)行動，利用遙感監(jiān)測衛(wèi)星航拍掌握自治區(qū)級以上自然保護(hù)區(qū)內(nèi)新增或擴(kuò)大范圍建設(shè)活動。自然資源部門廣泛收集各類自然保護(hù)區(qū)、水源地、國家公益性林以及國有重點(diǎn)林區(qū)等禁止建設(shè)區(qū)域的相關(guān)數(shù)據(jù)資料，在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建起全市礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)禁止“一張圖”，實(shí)現(xiàn)全市礦產(chǎn)資源勘查規(guī)劃保護(hù) “一張圖”管理。機(jī)構(gòu)改革之后林業(yè)部門作為各類自然保護(hù)區(qū)的主管部門定期組織相關(guān)部門開展聯(lián)合執(zhí)法檢查，及時將存在問題向人民政府報(bào)告。

習(xí)近平總書記視察林區(qū)時指出“保護(hù)生態(tài)就是林業(yè)的主要職能，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、搞活經(jīng)濟(jì)不能以破壞生態(tài)和環(huán)境為代價”，明確了林業(yè)發(fā)展的方向，是林業(yè)工作的指導(dǎo)綱領(lǐng)。呼倫貝爾市要做好林業(yè)自然保護(hù)區(qū)的工作，就是要牢固樹立保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，正確處理保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，不斷強(qiáng)化保護(hù)措施，構(gòu)建好北方生態(tài)安全屏障。