關于PPP模式財務管理的建議

楊霆 陜西省西咸新區(qū)灃西新城開發(fā)建設（集團）有限公司

引言：PPP模式通過政府與社會資本合作很好的解決了城市開發(fā)建設領域基礎設施項目的建設與運營問題，通過“收益共享、風險共擔、全程配合”實現(xiàn)共贏。隨著PPP模式的推廣和應用，如何作何PPP模式下的財務管理工作是推進PPP項目健康運營的重要保障。本文通過研究PPP模式在城市開發(fā)建設領域的意義，PPP模式下財務管理存在的問題，提出相關建議規(guī)范PPP模式下的財務管理工作。

一、PPP模式在城市開發(fā)建設領域的意義

PPP模式將政府的城市開發(fā)建設責任通過特許經營權方式轉移給社會資本，政府與社會資本建立起“風險共擔、利益共享、友好合作”的共同體關系，政府的財力負擔減輕，社會資本的收益有保證，投資風險小，。在城市開發(fā)建設領域推廣運用PPP模式，是推進財政體制改革和政策創(chuàng)新的必然要求，也是貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會精神的重要舉措，。積極落實PPP模式，對統(tǒng)籌做好穩(wěn)定增長、促進改革、調整結構、惠及民生、防范風險工作具有戰(zhàn)略意義。隨著PPP模式的不斷推廣應用，如何規(guī)范PPP模式的財務管理，減少政府和企業(yè)風險，將會是項目建設與運營過程中面對的重要問題，下面結合PPP模式財務管理的特點，談幾點關于PPP模式下財務管理的思考。

二、PPP模式下財務管理存在的問題

PPP模式管理的特征，使企業(yè)財務管理面臨的財務環(huán)境、管理目標、財務風險、稅務風險、融資管理、全面預算管理，甚至日常財務核算都深受影響。

（一）財務管理運行環(huán)境復雜

PPP模式下項目的管理，是由政府授權，社會資本管理運營，受社會大眾監(jiān)督，提供社會基礎設施和公共服務的經濟活動，本身既是政府政策的產物，又直接受宏微觀經濟環(huán)境等多方面市場因素的影響，使得財務管理環(huán)境變得非常復雜。同時，PPP 項目因其建設周期長、投融資規(guī)模大和提供的社會基礎設施和公共服務特殊等特點，所面臨的財務風險比普通項目高得多。建設成本增加、市場需求低于預期、運營成本高和運營效率低等都是運用 PPP 模式的基礎設施建設項目中存在的財務風險因素。

（二）財務管理目標不夠明確

PPP模式作為政府和社會資本合作的產物，政府參與使財務管理附加了公益性的特點，既要有對項目投入與產出的要求，也要有對公眾需求的滿足程度需求，對參與建設經營的投資管理方，即要給與必要的經濟報酬，也要考慮社會公共財政的承受能力。另一方面PPP項目約定的運營期限，在項目運營管理中，社會資本為了達到盡快收回成本獲取利潤，就會要求項目前期運營中獲取更多利潤，如果處理不當，項目運營后期就會成本增加收益減少，加大財務與稅務風險。這種狀況下，項目公司財務管理目標不明確，而項目公司運營管理的特殊性也導致了企業(yè)財務管理目標不穩(wěn)定，制約了項目公司財務管理的有效開展，不能充分發(fā)揮財務管理的作用。

（三）風險防范任務巨大

PPP項目需要大額資金的投入，項目建設期長，運營期現(xiàn)金流運轉平緩，收益回報期長，涉及到各方利益的平衡，財務管理環(huán)境復雜，項目在管理運營中潛伏著很大的資金風險，管理難度大。隨著項目開展不同階段的，財務管理風險也呈現(xiàn)出不同的特點。這種情況下，隨著項目建設、投資回報、使用資金、管理風險的變化，項目風險管控及資金回收也逐步增加，而且項目實施機構在項目建設過程中存在安全、質量、效率等風險，使PPP模式下財務管理呈現(xiàn)出多種風險并存的局面。

三、PPP模式下財務管理的幾點建議

（一）建立健全本企業(yè)PPP業(yè)務管控體系，為財務管理創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。

按照政府關于PPP項目實施的相關要求做好PPP項目的整體規(guī)劃和頂層設計，明確雙方權責。政府方應以宏觀調控為主，減少對項目運營的行政干預，積極配合項目的落地，民營資本應符合市場規(guī)則，負責項目的建設、運營管理。積極盤活存量投資，完善退出機制。根據(jù)項目需要，持續(xù)優(yōu)化資金安排，積極通過出讓多渠道盤活資產、收回資金，實現(xiàn)PPP業(yè)務資金平衡和良性循環(huán)。建立健全PPP模式全過程管控體系和風險共擔體系，為財務管理創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。

（二）規(guī)范財務日常管理

首先，財務管理模式的選擇，PPP項目公司成立后，財務管理的方式尤為重要，是由政府方派駐財務人員管控，還是由項目公司獨立核算，這兩種方式的選擇雙方可以協(xié)商解決，派駐財務人員可以使政府方對整個項目的運營管理、資金管理實施有效管控。不派駐財務人員，則可以通過定期提供財務資料，財務檢查、審計等方式了解項目的建設運營狀況。

其次，必須要嚴格制定各項財務制度。財務制度的制定應充分考慮到雙方財務管理的需要，財務制度既要體現(xiàn)出政府財務管理的剛性，又要符合企業(yè)經營的實際情況。

第三，落實企業(yè)全面預算。實施全面預算，是財務管理的核心，預算是計劃工作的成果，既是控制生產經營的依據(jù)，又是決策的具體化。實施全面預算是PPP模式下企業(yè)管理的重中之重，同時也是政府監(jiān)督的重要手段，特別是對于賦有經營權限和資產轉移的PPP模式，不僅要做好短期計劃而且要做好長期計劃。

第四，加強日常財務核算管理，做好內部控制。利用各種稅務、財務資源，積極與審計部門溝通，減少財務風險和稅務風險，做好企業(yè)的內部控制，合理設置項目公司機構，各部門應與財務部門相互協(xié)作，從雙方狹隘的利益中跳脫出來，共同服務于項目運營管理。

（三）完善PPP模式相關的財稅政策

PPP模式得到了國家的高度重視，相應的出臺了一系列政策法規(guī)，但是在財務核算和稅務方面相關政策相對滯后，在財務核算方面，目前相關制度準則并未對PPP模式的財務處理做出對應的規(guī)定，目前，多數(shù)企業(yè)的核算都是按照《企業(yè)會計準則解釋第2號》BOT業(yè)務的具體核算指引進行會計核算。核算的規(guī)范性，缺少政策法規(guī)支撐。稅務管理方面，現(xiàn)在很少有特別或直接關于PPP的稅收政策。所以要將一般性的政策應用到特殊性的PPP結構中是挑戰(zhàn)巨大的。PPP模式的項目多是提供準公務服務或物品，背負巨大的資金壓力，貫穿于PPP項目生命周期的稅務問題在財務管理中面對的巨大風險，稅務部門是否可以給與相關優(yōu)惠政策，減少稅務負擔也是PPP模式下保障項目建設運營的重要手段。

結論：PPP模式不僅解決了政府城市基礎設施和公共服務的需求，而且為社會資本的收益提供了保障，降低了政府、社會主體投資風險。財務管理作為PPP模式項目管理的核心，應對財務管理問題我們應建立健全本企業(yè)PPP業(yè)務管控體系為財務管理創(chuàng)造一個良好的環(huán)境，規(guī)范財務日常管理，確保財務管理執(zhí)行有效，完善PPP模式相關的財稅政策等為PPP模式的有效運用提供保障。