提高土地收購儲備資金利用效率的途徑探討

李鳳英 陜西省黃陵縣土地收購儲備拍賣中心

引言：近些年來，政府針對我國土地使用現(xiàn)狀出臺了一系列土地收購儲備政策，其中社會各界的對土地儲備資金管理廣泛關(guān)注。土地收購儲備制度指的是政府依照國家相關(guān)法律規(guī)定，根據(jù)城市總體規(guī)劃，通過征用、收購、置換等方式將獲得的土地儲備起來，進行必要的開發(fā)和利用，然后在恰當?shù)臅r候，經(jīng)招標、掛牌、拍賣等方式將其轉(zhuǎn)讓出去。

一、我國土地收購儲備資金運行現(xiàn)狀

現(xiàn)階段，我國絕大多數(shù)城市的土地收購儲備機構(gòu)都是在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，為政府的職能部門。收儲中心一般是在政府的授意下征收、收購目標地塊。儲備資金由政府財政拿出資金作為儲備資本金，出讓完成后，將土地出讓金通過非稅系統(tǒng)全額繳入財政專戶。這種單一的儲備資金限制了儲備中心的工作效率，有時征收一宗地土地補償費和地上附著物補償費核算完畢到賠付到位要經(jīng)過一個漫長的過程。不但影響了儲備工作的工作效率還加大了財政的壓力。也就是說儲備中心沒有自己的儲備資金，僅僅依靠政府撥款，財政的補助。

在這種單一的資金循環(huán)運行模式下，土地儲備機構(gòu)收購?fù)恋厮枰拇罅抠Y金，除了少數(shù)政府撥付的儲備資金之外，沒有更多的收儲資金渠道。這種單一的資金來源渠道引發(fā)了很多的問題。其一，資金來源渠道單一，提升了土地收購資金運作的風(fēng)險，加大了財政支出的壓力；其二，資金有限，造成土地儲備機構(gòu)沒有能力收購足量的土地，無法壟斷一級市場，調(diào)控二、三級房地產(chǎn)市場，不能有效的對土地市場進行宏觀調(diào)控；其三，土地市場供求的變動性使土地儲備規(guī)模、土地出讓周期與土地市場供需矛盾加大，造成財政資金體外循環(huán)時間過長。

二、當前城市土地收購儲備資金運行缺陷的原因分析

（一）相關(guān)政策法規(guī)體系不健全

就以西方國家的土地運行體系來說，各方面已經(jīng)趨于完善，而我國還處于發(fā)展階段，土地基金還未曾定性，土地基金的建立未能得到法律應(yīng)有的支持。到目前為止，西方國家已經(jīng)應(yīng)用很成熟的相關(guān)土地儲備的產(chǎn)業(yè)投資基金在我國還不被認可，更未出臺任何的法律予以保護。1995年出臺的《中華人民共和國預(yù)算法》中規(guī)定：地方各級預(yù)算按照量入為出的原則編制，不列赤字；同時還明確指出，除非國務(wù)院和法律另有規(guī)定，否則地方政府不得私自發(fā)放地方政府債券。因此，依照當前施行的法律法規(guī)來看，還無法效仿西方發(fā)達國家發(fā)行市政建設(shè)債券來拓寬土地儲備融資債券，需要政府有關(guān)部門頒布新的法律法規(guī)給予支持才行。

（二）市場機制不完善

在市場經(jīng)濟的作用下，土地交易變得愈發(fā)的頻繁和活躍，但有形土地市場卻一直被各種有關(guān)方面所瓜分和占有。目前，由市場配置的國有土地資產(chǎn)經(jīng)比例不高，在土地有償使用實行的過程中，城市土地市場化程度偏低，且產(chǎn)權(quán)讓渡形式單一。針對這種情況的出現(xiàn)，一方面會造成隨意壓低地價，減免地價，搶占國有土地收益，使大量原本理應(yīng)由國家獲得的土地收益流失到少部分單位和個人手中；另一方面也導(dǎo)致國有土地資產(chǎn)流動性較差，資金使用率降低，在一定程度上阻礙了土地收益的提高。大量流失的城市土地收益，使土地收購儲備可用資金減少，使得儲備資金循環(huán)體系暴露出了很嚴重的問題，不能良性的發(fā)展下去。

（三）用地規(guī)劃不科學(xué)

一切土地收購儲備行為都是以土地用地總計劃和城市發(fā)展規(guī)劃作為著力點來進行一系列土地數(shù)量、區(qū)位以及地域的確定。目前，各個地區(qū)在土地用地總計劃和城市發(fā)展規(guī)劃的制定上還不夠合理及科學(xué)，有的地區(qū)就算是制定了規(guī)劃，也不能有效的落實下去，具有很大的隨意性和盲目性，使得儲備出讓的過程中，收購儲備的土地在區(qū)域劃分不明確，不能滿足城市發(fā)展的需求，或者是儲備數(shù)量不合理或者土地形成積壓。而當前土地收購儲備中心的資金大多來自銀行貸款，如果土地長時間積壓會形成高額的利息負擔，資金的使用率就難以得到提高，最終表現(xiàn)在財務(wù)上就是高負債率的資本結(jié)構(gòu)。

三、提高土地收購儲備資金利用效率的途徑

（一）建立科學(xué)的財務(wù)管理思路

隨著不斷完善的土地收購儲備政策出臺，新時期的土地收購儲備工作需各級政府根據(jù)土地市場調(diào)控和城市建設(shè)發(fā)展的具體需求，結(jié)合當?shù)厣鐣l(fā)展規(guī)劃、地方債務(wù)限額、年度土地供應(yīng)計劃等因素，科學(xué)、合理的制定年度土地儲備計劃。土地儲備機構(gòu)應(yīng)秉持著落實經(jīng)濟服務(wù)和保障民生的原則，建立科學(xué)的財務(wù)管理思路，合理編制年度土地儲備資金收支項目預(yù)算，加強項目資金的監(jiān)管和審查，并建立績效評價機制，以此來讓土地收購儲備資金管理朝著有效性、科學(xué)性、全面性的方向發(fā)展。

（二）拓寬收儲資金渠道

隨著我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的進一步推進，政府作為土地一級管理的主體也在逐步的從經(jīng)營角色轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾碚{(diào)控角色，其角色職能的轉(zhuǎn)變促進了土地收購融資制度、土地收購儲備制度的完善。長期以來土地儲備資金的來源主要是政府財政資金：政府政策性補助、財政撥款、收儲土地出讓后的出讓收益等。新的時代背景下，土地儲備資金必須要建立多元化的融資渠道。當前，最可行的融資方式主要是發(fā)行土地儲備專項債券和建立土地儲備基金制度。土地儲備基金主要是通過土地出讓盈余進行構(gòu)建：在經(jīng)過長期、合理的土地儲備、出讓運作后獲得的收益拿出部分建立土地儲備基金，逐年累積，滾大儲備資金這塊蛋糕從而為土地儲備制度的完善提供強有力的資金保證。發(fā)行土地儲備專項債券是現(xiàn)階段土地收購儲備過程中擴大融資最有效的渠道，其主要特點在于能夠從實際的資金需求出發(fā)，用金融產(chǎn)品來代替土地資源，通過金融保障機制為土地儲備提供可靠的資金保障。

（三）控制征收、收購和開發(fā)儲備過程中的資金

想要控制土地征收、收購、開發(fā)和儲備過程中的資金流出問題，就必須制定嚴格的規(guī)章制度來進行約束。首先，要制定科學(xué)合理的土地征收、收購、開發(fā)和儲備中資金使用計劃，政府需對資金合理的進行分配，分別按照短期、中期和長期的計劃執(zhí)行。根據(jù)計劃要求，招拍掛領(lǐng)導(dǎo)小組進行研究進而制定合理的收購儲備計劃，確保土地收購工作的順利開展，避免出現(xiàn)收購的土地和城市本身的發(fā)展需求不相適應(yīng)，從而造成資金流動不暢。例如，在財政收入充裕的地區(qū)，地方政府可以在收購地塊之前，邀請專業(yè)人士分別對此地塊的經(jīng)濟效益和社會效益進行績效評價。通過這樣的方式，最大程度的降低市場風(fēng)險帶來的資金困境。其次，要核算好土地儲備和收購的成本，這是控制資金循環(huán)體系中資金流出的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于土地收購的過程中必然會涉及到土地補償費和人員安置費、企業(yè)經(jīng)營建設(shè)費用、地面附著物補償、土地價格等，所以必須要提前確定好土地收購的補償價格，保證資金的良性循環(huán)。土地收購補償價格可分為收購價格和補償價格，土地收購價格指的是在特定的時間內(nèi)對原本土地的使用價值進行市場價格的評估，然后應(yīng)考慮在土地收購計劃的影響之下，造成原有土地市場價格上升的問題。通常情況下，土地的市場價格往往都是由專業(yè)的地價評估機構(gòu)根據(jù)市場發(fā)展的實際情況評估出來的，土地補償費和安置補助費、地面附著物補償費以及企業(yè)債務(wù)等都會在土地市場價格的評估范疇之中，上述費用一般是依據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》予以嚴格執(zhí)行。

（四）提升資金管理能力

政府應(yīng)對資金管理方法不斷的進行優(yōu)化，進一步提升管理的質(zhì)量和水平。這就要求地方財政部門必須加強自身專業(yè)能力的學(xué)習(xí)，積極做好土地儲備資金籌集的相關(guān)工作，科學(xué)合理的制定計劃，堅持平臺化、智能化的財務(wù)管理辦法，建立土地收購儲備資金的信息化管理系統(tǒng)，及時監(jiān)控和調(diào)整資金籌集方案，提升資金使用效率。同時，土地收購儲備的財務(wù)部門應(yīng)根據(jù)實際工作內(nèi)容，對土地收購儲備資金管理制度不斷的進行修改和完善，以此來確保財務(wù)管理可以井然有序的開展下去。另外，財務(wù)部門應(yīng)加強與其他部門的溝通與協(xié)作，當土地收購儲備機構(gòu)通過收購、收回、及征收等補償服務(wù)模式進行土地前期開發(fā)工作時，財務(wù)部門需要做好與各個部門的銜接配合。對儲備資金嚴格實行封閉式管理，堅持專戶、?？?、專用，專項用于土地收購、儲備、前期的開發(fā)整理。

（五）做好土地儲備相關(guān)財務(wù)風(fēng)險控制工作

由于土地收購儲備過程中涉及資金額度巨大，其資金的籌集和應(yīng)用也包括諸多環(huán)節(jié)，再加上運行周期長、工作量大，所以會導(dǎo)致資金管理的過程中難免會遇到很多的附加風(fēng)險。鑒于此種問題的出現(xiàn)，土地收購管理機構(gòu)一是應(yīng)按照土地儲備管理要求，高度重視城市規(guī)劃工作，為落實重大開發(fā)項目，保障民生用地奠定堅實的基礎(chǔ)；二是應(yīng)結(jié)合土地收購儲備新政策的要求，制定系統(tǒng)科學(xué)的工作計劃，確保城市發(fā)展規(guī)模與土地規(guī)模相互適應(yīng)，以此來防止前期開發(fā)、整理、收回等環(huán)節(jié)發(fā)生問題，降低儲備資金的財務(wù)風(fēng)險。同時，應(yīng)進一步完善風(fēng)險預(yù)警機制，在市場經(jīng)濟為導(dǎo)向的背景下，分析市場中影響經(jīng)濟的因素，嚴格把控項目用地審批，合理規(guī)劃土地，維護市場秩序穩(wěn)定，促進城市健康發(fā)展。

結(jié)束語：總的來說，土地收購儲備制度是政府為促進城市土地集約利用，優(yōu)化土地資源配置而出臺的一項新的制度。在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)調(diào)優(yōu)化，明確各方責任和義務(wù)，以建立權(quán)屬明晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的土地交易體系。創(chuàng)新資源配置機制，健全法制，促進土地要素自由和公平競爭，為市場主體公平的獲得土地創(chuàng)造良好環(huán)境，最終實現(xiàn)政府調(diào)控、市場運作、完善規(guī)則、加強監(jiān)管、服務(wù)發(fā)展的目標。因此，需要有關(guān)部門管理人員加強對土地收購儲備資金利用效率的重視，并通過有效的舉措付諸實踐。