加快推進(jìn)軍民融合深度發(fā)展的思考

劉金玲 中共甘肅省委黨校（甘肅行政學(xué)院）

實(shí)施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，是黨中央從國家發(fā)展和安全大局出發(fā)作出的重大決策。近年來，全國各地緊跟中央部署，發(fā)揮各自比較優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)實(shí)施這一國家戰(zhàn)略取得了顯著成效，但還面臨一系列矛盾和問題，目前，應(yīng)采取有效措施破解制約軍民融合發(fā)展的矛盾和問題，加快形成軍民融合深度發(fā)展的格局。

一、近年軍民融合發(fā)展取得的成效

“十八大”以來，黨中央深刻把握國際局勢(shì)以及國情和軍情的變化，把軍民融合發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，“十九大”進(jìn)一步明確堅(jiān)定實(shí)施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)了新時(shí)代強(qiáng)化落實(shí)的戰(zhàn)略任務(wù)?！笆糯蟆币詠?，軍民融合發(fā)展快速推進(jìn)，成效顯著。

（一）軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施有序推進(jìn)

首先，為深入貫徹這一國家戰(zhàn)略，中央層面加強(qiáng)了統(tǒng)籌指導(dǎo)和規(guī)劃引領(lǐng)。2017年，頒布實(shí)施《經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展“十三五”規(guī)劃》以及國防科技工業(yè)軍民融合發(fā)展等專項(xiàng)規(guī)劃；2018年3月發(fā)布的《軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，明確了軍民融合發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略任務(wù)和戰(zhàn)略舉措，這都是對(duì)軍民融合發(fā)展進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。目前，正在制定“十四五”時(shí)期發(fā)展規(guī)劃，勾畫未來軍民融合發(fā)展的藍(lán)圖。其次，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）從本地區(qū)實(shí)際出發(fā)，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)國防建設(shè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展。各省制定了落實(shí)《軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略綱要》的實(shí)施意見和和推進(jìn)軍民融合發(fā)展的五年規(guī)劃和年度計(jì)劃，設(shè)立各類專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組，依據(jù)中央的部署和要求，因地制宜推進(jìn)國家戰(zhàn)略實(shí)施。再次，綜合性法律和重點(diǎn)領(lǐng)域的立法工作取得進(jìn)展，相關(guān)的財(cái)稅、金融政策進(jìn)一步完善，為國家頂層政策在地方落地提供制度保障。

（二）軍民融合產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大

軍民融合產(chǎn)業(yè)是軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體和內(nèi)容，各地政府特別是一些軍工大省采取有效措施發(fā)展軍民融合產(chǎn)業(yè)。第一，因地制宜制定本地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃。比如：湖南省制定軍民融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，軍工大省山東、四川及河南等省都陸續(xù)制定相關(guān)發(fā)展規(guī)劃，甘肅省將軍民融合產(chǎn)業(yè)作為十大生態(tài)產(chǎn)業(yè)之一，制定專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃等等。第二，積極以產(chǎn)業(yè)、財(cái)稅、金融和人才等政策壯大軍民融合產(chǎn)業(yè)。通過財(cái)政貼息、稅收優(yōu)惠、專項(xiàng)資金和產(chǎn)業(yè)基金、用地和金融支持等方式，引導(dǎo)優(yōu)勢(shì)資源投向融合產(chǎn)業(yè)。第三，積極支持軍民融合企業(yè)認(rèn)定和軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)，激發(fā)軍民融合市場主體活力。

目前，我國軍民融合產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，效益不斷提升，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的影響力持續(xù)增強(qiáng)。青島、上海、綿陽、深圳、湖南、西安等地成為了軍民融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主力軍，河南、海南、甘肅等省也形成了具有地方特色和比較優(yōu)勢(shì)的軍民融合產(chǎn)業(yè)。比如：湖南省的北斗導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)近年呈爆發(fā)式增長，2020年將成為長沙一個(gè)新的千億級(jí)產(chǎn)業(yè)集群、甘肅省的核產(chǎn)業(yè)和航天產(chǎn)業(yè)、海南省的航天產(chǎn)業(yè)都呈現(xiàn)快速發(fā)展的態(tài)勢(shì)。[6]

（三）軍民融合發(fā)展領(lǐng)域不斷向縱深拓展

近年來，各地聚焦重點(diǎn)不斷拓展融合領(lǐng)域。一方面，軍民融合傳統(tǒng)領(lǐng)域取得突出成效?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域軍地統(tǒng)籌力度不斷加大，交通運(yùn)輸、地理測繪、氣象信息、人防工程建設(shè)等領(lǐng)域統(tǒng)籌考慮國防和地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求，共建共享共用步伐加快；國防軍工行業(yè)與制造業(yè)深度融合；“軍轉(zhuǎn)民”“民參軍”取得顯著成效；軍民協(xié)同進(jìn)行科技創(chuàng)新，科技成果雙向轉(zhuǎn)化取得進(jìn)展，“蛟龍”號(hào)載人深潛器、“天宮二號(hào)”空間實(shí)驗(yàn)室、“天河二號(hào)”超級(jí)計(jì)算機(jī)、國產(chǎn)C919大型客機(jī)等一大批高端科技成果為我國深海探測、深空探索、網(wǎng)絡(luò)安全等提供了搶抓軍事發(fā)展機(jī)遇的強(qiáng)大支撐；軍地兩用人才培養(yǎng)取得成效；社會(huì)服務(wù)軍地共享，軍隊(duì)后勤服務(wù)充分實(shí)現(xiàn)了市場化等等。另一方面，太空、網(wǎng)絡(luò)空間、海洋、應(yīng)急管理、生物安全、新能源、衛(wèi)生防疫、人工智能等新興領(lǐng)域軍民融合發(fā)展取得顯著成效。比如，在今年抗擊新冠肺炎疫情期間，在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，軍地之間大力協(xié)同，在醫(yī)療救援、防護(hù)物資的生產(chǎn)運(yùn)輸?shù)确矫姘l(fā)揮了重要作用，為建立軍民協(xié)同的疾病預(yù)防控制體系和應(yīng)急物資保障體系積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

二、軍民融合深度發(fā)展的制約因素

（一）軍民融合法規(guī)體系不健全

目前，我國尚未出臺(tái)《軍民融合發(fā)展法》，重點(diǎn)領(lǐng)域的法律也存在諸多空白，頂層法律缺失成為制約軍民融合深度發(fā)展的最大桎梏。在國家層面缺乏規(guī)范軍民融合組織領(lǐng)導(dǎo)、體制機(jī)制、責(zé)任主體、制度保障等方面的綜合性法律。當(dāng)前實(shí)施的政策法規(guī)多為政策性文件，且政出多門，軍民融合的主體、權(quán)利義務(wù)、適用范圍、責(zé)任承擔(dān)等存在矛盾沖突，軍民融合實(shí)踐中阻力重重。

（二）軍地之間信息溝通不暢

軍工集團(tuán)與科研院所之間、軍工企業(yè)與民用企業(yè)之間缺乏有效的溝通機(jī)制，信息壁壘成為制約軍民融合深度發(fā)展的關(guān)鍵因素。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些軍工集團(tuán)在技術(shù)上處于領(lǐng)先地位，除了服務(wù)國防軍工，能夠滿足地方企業(yè)在技術(shù)上的訴求，也愿意做軍民融合產(chǎn)業(yè)，但由于信息溝通不暢，地方企業(yè)想不到與軍工集團(tuán)合作。而一些有意愿、有實(shí)力參與國防建設(shè)的民口企業(yè)，由于信息不對(duì)稱，對(duì)政策、流程不熟悉，造成資質(zhì)申請(qǐng)難度大、科研生產(chǎn)針對(duì)性不強(qiáng)，“參軍”之路凸顯艱辛。另外，在實(shí)施軍品采購和完成科研任務(wù)時(shí)也存在渠道不通暢的問題，盡管政府在政策上有鼓勵(lì)，但在實(shí)際中仍然有一些配套的項(xiàng)目信息獲取遲滯甚至根本無法獲取，導(dǎo)致喪失優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目的競標(biāo)和申報(bào)機(jī)會(huì)。

（三）融合發(fā)展的環(huán)境有待改善

首先，由于傳統(tǒng)體制的限制和歷史原因，我國不管在國防科技工業(yè)方面，還是軍民協(xié)同科技創(chuàng)新、軍地人才培養(yǎng)方面，行業(yè)間、地區(qū)間的制度藩籬還比較多。尤其是科技類行業(yè)“民參軍”的制度障礙多、門檻高，比如：近兩年雖然將武器裝備許可制改為備案制，但仍將擁有許可證作為一種資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)保障的標(biāo)志和象征，備案制形同虛設(shè)。其次，由于保密管理程序過于復(fù)雜和嚴(yán)格，對(duì)“涉密”事項(xiàng)定密過于寬泛，存在“一密皆密”情況，沒有明確界定涉密邊界，制約了民參軍。

三、加快推進(jìn)軍民融合深度發(fā)展的路徑

（一）強(qiáng)化融合發(fā)展的理念

制約軍民融合深度發(fā)展的重要原因是思想觀念落后、融合意識(shí)不強(qiáng)。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有不少部門認(rèn)為軍民融合僅僅是軍民融合發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的事務(wù)，相關(guān)部門之間協(xié)同配合的意識(shí)不強(qiáng)。因此，軍地各方面要強(qiáng)化大局意識(shí)，把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央決策部署上來。破除“本位化”“碎片化”“自閉化”等思想傾向，在做好保密工作的前提下，最大程度凝聚軍民融合發(fā)展合力。

（二）推進(jìn)法治建設(shè)進(jìn)程

第一，加快軍民融合發(fā)展立法進(jìn)程，建立健全軍民融合法規(guī)體系。盡快出臺(tái)《軍民融合發(fā)展法》，積極推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域地方性立法，加快形成具有中國特色的軍民融合政策法規(guī)體系。第二，強(qiáng)化軍地法規(guī)政策銜接。以深度融合為目標(biāo)，加強(qiáng)立法統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)基本法與配套法的銜接、綜合法與重點(diǎn)領(lǐng)域的銜接、國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的配套銜接，同時(shí)注重政策法規(guī)的縱向和橫向兩方方面的銜接。第三，做好軍民融合法規(guī)文件的清理工作，著眼解決軍民融合發(fā)展法規(guī)文件中存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不一致問題。第四，推動(dòng)軍民兩用標(biāo)準(zhǔn)融合，構(gòu)建新型通用標(biāo)準(zhǔn)體系，提高軍民通用化標(biāo)準(zhǔn)率。

（三）加強(qiáng)協(xié)同合作

首先，通過調(diào)研廣泛征求軍地各方的意見建議，達(dá)成推進(jìn)深度融合發(fā)展的共識(shí)。同時(shí)要廣泛借鑒國際有益經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合不同行業(yè)技術(shù)、資金、人才等方面的特點(diǎn)，在探索中力爭找到最佳方式和途徑，推動(dòng)軍地一體化建設(shè)。其次，建立健全協(xié)同工作機(jī)制。軍民融合涉及領(lǐng)域廣、牽扯部門單位多，為了解決政出多門、協(xié)調(diào)難度大的問題，軍地之間要要暢通溝通渠道，實(shí)現(xiàn)信息互通共享。比如，從軍民融合政策法規(guī)的制定與實(shí)施、五年規(guī)劃和年度計(jì)劃的制定，到軍民融合相關(guān)重大項(xiàng)目的落地都要建立健全軍地協(xié)同工作機(jī)制。第三，搭建軍地溝通交流平臺(tái)。軍地協(xié)同需要平臺(tái)作為載體，應(yīng)采取有效措施搭建軍民協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)、技術(shù)交易平臺(tái)、科技成果展示平臺(tái)、軍地需求對(duì)接平臺(tái)、公共服務(wù)平臺(tái)和地方人才數(shù)據(jù)庫等平臺(tái)，為軍地協(xié)同合作提供支撐。

（四）營造良好環(huán)境

首先，地方政府要進(jìn)一步深化放管服改革，優(yōu)化營商環(huán)境，減少制度壁壘和市場準(zhǔn)入限制，推行政務(wù)公開，優(yōu)化服務(wù)，有效保護(hù)市場主體合法權(quán)益。其次，積極做好軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的學(xué)習(xí)宣傳和解讀詮釋工作。當(dāng)前，要處理好軍民融合發(fā)展只做不說、多做少說和宣傳的關(guān)系，既要斷拓展宣傳“廣度”、又要加大宣傳“密度”和挖掘宣傳“深度”。第三，優(yōu)化服務(wù)壞境。通過政策激勵(lì)促進(jìn)軍民融合專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，有效發(fā)揮相關(guān)研究機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、社團(tuán)組織在軍民融合發(fā)展中的作用，拓展服務(wù)范圍，提升服務(wù)質(zhì)量。

結(jié)束語：我國軍民融合發(fā)展正處在由初步融合到深度融合的過渡階段，面臨的矛盾和問題很多，應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)法治建設(shè)，健全溝通平臺(tái),優(yōu)化服務(wù)環(huán)境，加快推進(jìn)深度融合發(fā)展，形成一體化的戰(zhàn)略體系和能力。