反思與展望：社會信用地方立法現(xiàn)狀的檢視

于曉航

(蘭州大學法學院，甘肅蘭州730000)

自從黨的十六大以來，社會信用體系建設便逐漸走進社會大眾的視野。黨的十六大報告提出要“整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序，健全現(xiàn)代市場經(jīng)濟的社會信用體系”，黨的十八大提出要“加強政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設”，黨的十九大報告中提出“要加快推進信用立法、完善信用法律法規(guī)體系，推進社會信用體系建設”。同時，國務院于2014年6月制定的《社會信用體系建設規(guī)劃綱要(2014—2020年)》指出，社會信用體系是社會主義市場經(jīng)濟體制和社會治理體制的重要組成部分，加快社會信用體系建設是全面落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會的重要基礎，是完善社會主義市場經(jīng)濟體制、加強和創(chuàng)新社會治理的重要手段。

在推進社會信用體系建設的過程中，社會信用法律體系不斷健全，社會信用地方立法不斷完善。但是，在健全和完善的過程中也暴露出了一些問題。從法理上分析，信用立法在模式選擇上有自上而下和自下而上兩種方向[1]。中國目前的信用立法是自下而上的方向，地方立法走在了國家立法的前面。這是因為信用立法在中國屬于創(chuàng)制性的立法，所以需要先在地方進行立法探索，然后再上升到國家層面的立法。由點及面、由地方到全國，循序漸進，這也是進一步完善和提升社會信用法律內(nèi)涵的重要舉措。近年來，為了營造誠實守信的社會環(huán)境，全國已有多個地區(qū)出臺地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，旨在建立守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制[2]。所以，對中國社會信用地方立法的現(xiàn)狀進行檢視具有很強的現(xiàn)實意義。

一、社會信用地方立法的基本情況

截至2020年5月，中國的社會信用地方立法共有65部，其中現(xiàn)行有效的52部。因為對社會信用地方立法進行檢視的前提是對其基本情況進行整體把握，所以可以從立法模式、時間分布和地域分布三個方面對社會信用地方立法的基本情況進行分析。

1.社會信用地方立法的立法模式分析

社會信用地方立法根據(jù)立法模式的不同可以分為綜合型立法和專項型立法。法律文本從整體視角對社會信用問題進行規(guī)定的是綜合型立法，例如《上海市社會信用條例》《南京市社會信用條例》等5部地方性法規(guī)。而法律文本只對社會信用領域的某一具體方面進行規(guī)定的是專項型立法，例如《河北省社會信用信息條例》只對反映社會信用狀況的社會信用信息進行規(guī)制，《山東省公共信用信息管理辦法》只對社會信用信息中由公共信用信息機構收集的公共信用信息進行管理，而不對由市場機構收集的市場信用信息進行管理。

當前中國的社會信用地方立法集中在專項型立法，即只對社會信用領域的某一個問題進行規(guī)制。綜合型社會信用地方立法只有5部，占社會信用地方立法總數(shù)的7.69%，占現(xiàn)行有效的社會信用立法總數(shù)的9.61%。對社會信用地方立法的兩種立法模式進行比較發(fā)現(xiàn)了以下3種現(xiàn)象：第一，數(shù)量差距大，專項型社會信用地方立法的數(shù)量遠遠超過綜合型社會信用地方立法的數(shù)量，二者比例為1：12；第二，出現(xiàn)早晚明顯不同，專項型社會信用地方立法的出現(xiàn)時間明顯早于綜合型社會信用地方立法，2001年的《深圳市個人信用征信及信用評級管理辦法》既是中國社會信用立法的開端也是專項型社會信用地方立法的開始，而第一部綜合型社會信用地方立法《上海市社會信用條例》的出臺時間是2017年，比第一部專項型社會信用地方立法的出臺時間晚了16年；第三，中國出臺綜合型社會信用地方立法的地區(qū)普遍位于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。

在總結出上述3種現(xiàn)象之后，分析出了導致這3種現(xiàn)象產(chǎn)生的3個原因，以期更加準確地形成對社會信用地方立法的認識。第一，立法難度不同，綜合型社會信用地方立法的難度要高于專項型社會信用地方立法。因為中國所要推行的社會信用體系建設和社會信用立法是非常廣義的，包括政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信4個基本組成部分，由于其覆蓋面非常廣泛，所以加大了綜合型社會信用地方立法的難度。第二，專項型社會信用地方立法是綜合型社會信用地方立法的基礎。以第一部綜合型社會信用地方立法《上海市社會信用條例》中規(guī)定的關鍵概念“公共信用信息”為例，在概念界定上與《河北省社會信用信息條例》等早年出臺的專項型社會信用地方立法中對“公共信用信息”概念的界定有很大的相似之處。第三，社會信用立法的目的之一是為了從制度層面順應信用經(jīng)濟發(fā)展的潮流、促進信用經(jīng)濟的發(fā)展，而信用經(jīng)濟是市場經(jīng)濟的一種狀態(tài)，所以中國經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)的社會信用地方立法也較為發(fā)達。

2.社會信用地方立法的時間分布情況

社會信用地方立法肇始于2001年深圳市人民政府制定的《深圳市個人信用征信及信用評級管理辦法》。除2009年外，每年都有社會信用地方立法出臺，但是每年出臺社會信用地方立法的數(shù)量又有不同，通過對社會信用地方立法的時間分布進行分析，可以了解中國各地方在不同年份的社會信用地方立法工作情況。

圖1 社會信用地方立法時間分布圖

根據(jù)圖1對中國2001—2020年每年的社會信用地方立法數(shù)量的統(tǒng)計圖可以出，中國的社會信用地方立法并沒有明顯的規(guī)律性，由此折射出來的問題是，各地的社會信用立法缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃。2005年的立法數(shù)量達到最高點，有8部社會信用地方立法出臺，2009年達到最低點，全年沒有社會信用地方立法的出臺?？傮w來看，每年的立法數(shù)量具有很強的不穩(wěn)定性，從局部看來，2013—2017年的立法數(shù)量呈現(xiàn)出穩(wěn)步上升的趨勢，2017年之后再一次呈現(xiàn)出下降趨勢，但是從立法形式上看，自2017年開始拉開了綜合型社會信用地方立法的序幕，2019年至2020年5月之前出臺的社會信用地方立法全部為綜合型立法。

造成這種現(xiàn)象的原因有四點：第一，由于社會信用立法領域中央層面的立法遲遲沒有出臺，導致了上位法的長期缺位，在一定程度上刺激了地方立法的積極性；第二，國務院2014年底發(fā)布的《社會信用體系建設規(guī)劃綱要(2014—2020年)》明確提出了要加強社會信用立法，并規(guī)定了完成期限，進一步刺激了社會信用地方立法的積極性；第三，缺乏統(tǒng)一的立法規(guī)劃，導致各地的社會信用立法呈現(xiàn)出極強的地域主觀性；第四，專項型社會信用地方立法已經(jīng)滿足不了信用經(jīng)濟發(fā)展的需要，同時為綜合型社會信用地方立法的出臺積累了立法經(jīng)驗，所以綜合型社會信用地方立法逐漸增多。

3.社會信用地方立法的地域分布情況

中國現(xiàn)有34個省級行政單位，但香港、澳門和臺灣地區(qū)的法律制度較為特別。同時，在法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫鍵入“信用信息”“社會信用”等關鍵詞對港、澳、臺地區(qū)的相關法律法規(guī)進行標題檢索，也沒有檢索到相關規(guī)定，所以本文主要對中國除港、澳、臺以外的31個省級行政單位社會信用領域的立法進行分析。

表1 社會信用地方立法的地域分布情況統(tǒng)計表

除港、澳、臺之外的中國31個省級行政區(qū)中，25個省級行政區(qū)在社會信用領域進行了立法，占中國省級行政區(qū)總數(shù)的73.53%，占中國除港、澳、臺之外省級行政區(qū)總數(shù)的80.65%。這一比例表明中國大多數(shù)省級行政區(qū)都在社會信用領域進行了立法，以期推動社會信用體系建設，減少市場經(jīng)濟環(huán)境下的交易成本，促進市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。

但是，中國(除港、澳、臺地區(qū))仍有西北地區(qū)的青海省、新疆維吾爾自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)，西南地區(qū)的云南省，華東地區(qū)的江西省以及西藏自治區(qū)共6個省區(qū)沒有在社會信用領域進行立法。而這6個省區(qū)都不屬于中國的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，在2019年的各省GDP排行中，以上6省區(qū)的排名如下：江西(16)、云南(18)、新疆(24)、寧夏(29)、青海(30)、西藏(31)。同時，以設區(qū)的市為單位進行社會信用地方立法的市，絕大多數(shù)都是各省的省會城市或者副省級城市，這些城市大多是本省的經(jīng)濟中心或經(jīng)濟發(fā)展非常強勁的市。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因有二：第一，社會信用立法是信用經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，只有當一個地方的經(jīng)濟發(fā)展到一定程度，真正產(chǎn)生了對保障信用經(jīng)濟發(fā)展的法律制度的需求，當?shù)亓⒎C關才應當出臺相應的社會信用立法，否則即使制定了相關的法規(guī)和規(guī)章，也會成為難以生效的“具文”。第二，省會城市和省內(nèi)經(jīng)濟較為發(fā)達的城市集中了本省最為優(yōu)秀的法學家和法學科研院所，為當?shù)氐纳鐣庞昧⒎ㄌ峁┝藦娪辛Φ闹橇χС帧?/p>

二、對社會信用地方立法文本的分析

“問渠那得清如許，為有源頭活水來?！痹趯ι鐣庞玫胤搅⒎ㄟM行宏觀分析有了整體把握之后，需要從社會信用地方立法的源頭—立法文本出發(fā)，對社會信用地方立法的主要概念和關鍵制度節(jié)點進行分析，以期對中國的社會信用地方立法現(xiàn)狀有一個更加具體的認識。

1.社會信用地方立法中對主要概念定義的比較

社會信用地方立法中的主要概念是“社會信用”和“社會信用信息”，所以本部分主要對這兩個概念進行對比分析。

(1)對“社會信用”這一概念的比較

目前，有5部綜合型社會信用地方立法，即《上海市社會信用條例》《南京市社會信用條例》《河南省社會信用條例》《宿遷市社會信用條例》和《廈門經(jīng)濟特區(qū)社會信用條例》對“社會信用”這一概念進行了規(guī)定。雖然5部地方性法規(guī)對“社會信用”的具體表述存在語言上的差異，但是對其內(nèi)涵和外延的界定并無不同。以《上海市社會信用條例》為例，對“社會信用”的定義是指具有完全民事行為能力的自然人、法人和非法人組織，在社會和經(jīng)濟活動中遵守法定義務或者履行約定義務的狀態(tài)[3]。這一概念由《上海市社會信用條例》在2017年率先使用，這也是中國地方立法機構首次對“社會信用”這一核心概念進行了明確規(guī)定，后來的4部立法對其進行了沿用。

(2)對“社會信用信息”這一概念的比較

在中國目前的社會信用地方立法中，有《上海市社會信用條例》《河南省社會信用條例》《南京市社會信用條例》《宿遷市社會信用條例》《河北省社會信用信息條例》《湖北省社會信用信息管理條例》和《廈門經(jīng)濟特區(qū)社會信用條例》7部地方性法規(guī)對“社會信用信息”這一概念進行了界定。

首先，根據(jù)“被定義概念=種差+鄰近屬概念”的公式可以分析出7部社會信用地方立法對“社會信用信息”定義的特點：種差是守法、履約狀況，鄰近屬概念是客觀數(shù)據(jù)和資料。其次，都將“社會信用信息”作為“社會信用”的衍生概念，認為“社會信用信息”是“社會信用”這一抽象概念的具體表現(xiàn)形式。最后，根據(jù)社會信用信息來源的不同，7部地方性法規(guī)都規(guī)定社會信用信息包括公共信用信息和市場信用信息。完整概念的表述以《上海市社會信用條例》最為簡潔明了：社會信用信息是指可用以識別、分析、判斷信息主體守法、履約狀況的客觀數(shù)據(jù)和資料。由此可以看出，以上7部社會信用地方立法對“社會信用信息”的定義一致。

(3)概念比較的小結

“社會信用”和“社會信用信息”是社會信用地方立法中最為基礎的兩個概念，諸如“公共信用信息”“市場信用信息”“企業(yè)信用信息”“個人信用信息”等概念都屬于上述兩個概念的子概念。所以，通過對以上兩個概念的比較，可以看出雖然中國沒有出臺國家層面的社會信用立法，但是地方層面的社會信用立法對主要概念的定義已經(jīng)達成初步共識，為國家層面社會信用立法的出臺奠定了基礎。但是，這種現(xiàn)象也反映了另外一個問題，即中國各地的社會信用立法互相借鑒的情況非常明顯，這樣雖然能夠為國家層面社會信用立法的出臺減少阻力，但是在很大程度上也喪失了地方立法中應當體現(xiàn)出來的地方實際。

2.社會信用地方立法中主要制度節(jié)點的分析

任何路徑上的制度構建都需要解決制度節(jié)點這一關鍵問題[4]。通過對制度節(jié)點的分析可以起到管中窺豹的效果，對整個制度有一個更為全面的認識。本文選取的社會信用地方立法中的制度節(jié)點是失信企業(yè)的救濟。因為信用信息管理機構對企業(yè)信用信息進行收集、整理和公布的過程中，有可能將沒有失信行為的企業(yè)認定為存在失信行為的企業(yè)。這種情況下作為信息主體的企業(yè)無疑是“冤枉”的，這就產(chǎn)生了企業(yè)異議信息。為了減少這種情況的出現(xiàn)，提高企業(yè)信用信息的準確性，維護被征信企業(yè)的合法權益，需要從制度層面規(guī)定企業(yè)的救濟途徑。

(1)社會信用地方立法中對失信企業(yè)救濟途徑的宏觀對比

表2 失信企業(yè)的法律救濟途徑

目前共有48部現(xiàn)行有效的社會信用地方立法對失信企業(yè)的救濟途徑進行了規(guī)定。根據(jù)表2可以看出，有47部社會信用地方立法對被征信企業(yè)的“被失信”現(xiàn)象規(guī)定了救濟途徑，占立法總數(shù)的97.92%。只有2008年頒布的《哈爾濱市企業(yè)信用信息征集發(fā)布使用辦法》沒有對這一問題進行規(guī)定。

雖然失信企業(yè)可以向相關機構提出異議信息申訴，但是由于主客觀原因的制約，第一次申訴不一定能真正解決企業(yè)信用信息記錄有誤的問題。所以，為了更好地提高企業(yè)信用信息的準確性，保障企業(yè)的合法權益，有必要規(guī)定對異議信息處理結果的救濟途徑，即給予失信企業(yè)二次救濟的機會。目前，中國僅有《南京市社會信用條例》等9部社會信用地方立法規(guī)定了失信企業(yè)的二次救濟途徑，占該領域全部立法總數(shù)的18.75%。這9部社會信用地方立法對企業(yè)異議信息處理結果的救濟途徑主要集中于“進行行政復議”“提起行政訴訟”和“申請異議標注”3個方面。但是，占比高達81.25%的社會信用地方立法沒有對失信企業(yè)的二次救濟進行規(guī)定，這一現(xiàn)狀不利于提高社會信用信息的精準度和切實保障企業(yè)的合法權益。

(2)社會信用地方立法中對企業(yè)異議信息處理期間的管理方式

失信企業(yè)針對自身的信用信息向信用信息管理機構提出異議后，需要由信用信息管理機構將企業(yè)異議信息進行準確修改之后才能達到維護企業(yè)合法權益，提高企業(yè)信用信息精準度的作用。所以，本文對中國現(xiàn)行有效的48部企業(yè)信用信息領域的法規(guī)、規(guī)章中的企業(yè)異議信息的處理方式進行了專門梳理。

目前，有《浙江省公共信用信息管理條例》等29部社會信用地方立法對企業(yè)異議信息被處理期間的管理方式進行了規(guī)定。占該領域立法總數(shù)的60.42%。作出規(guī)定的29部社會信用地方立法主要通過“進行異議信息標注”和“暫停對外發(fā)布異議信息”兩種方式對處理期間的企業(yè)異議信息進行管理。這種管理方式有利于減少企業(yè)的損失，同時提高企業(yè)信用信息的精準度。但是，目前仍有19部法規(guī)和規(guī)章沒有對這一問題進行規(guī)定，在接下來的社會信用地方立法工作中可以就這一問題進行完善。

(3)社會信用地方立法中對無法核實的企業(yè)異議信息的處理方式

表3 無法核實的企業(yè)異議信息的管理方式

由于技術和管理方式等原因，部分企業(yè)異議信息無法核實真?zhèn)?。對無法核實真?zhèn)蔚钠髽I(yè)異議信息一般由相關機構對該異議信息直接刪除，部分地區(qū)會在系統(tǒng)中記錄刪除原因。但是，高達83.33%的社會信用地方立法沒有對無法核實真?zhèn)蔚漠愖h信息進行規(guī)定。對無法核實的企業(yè)異議信息不做規(guī)定而維持原狀，不僅會減損企業(yè)的商譽而且會降低企業(yè)信用信息的精準度，不利于社會信用體系的健康和長遠發(fā)展。

三、關于完善社會信用地方立法的構想

社會信用地方立法經(jīng)過多年的理論研究和實踐探索取得了令人矚目的成績，但是也出現(xiàn)了社會信用地方立法漸趨同質(zhì)化、各地立法情況失衡和部分制度節(jié)點構建存在瑕疵等問題。雖然我國的社會信用體系建設尤其是社會信用立法還處在初級階段,但是隨著信用經(jīng)濟的發(fā)展,我國的社會信用體系建設和社會信用立法會不斷完善[5]。為了更好地構建社會信用體系，重構中國高信任度的社會，需要提出相應的解決路徑，從完善社會信用地方立法入手，助力社會信用體系的建設。

1.未出臺社會信用地方立法的省市應當加快立法進度

首先，在全國層面社會信用立法缺位而短時間內(nèi)又無法出臺的實際情況下，社會信用地方立法應當充分發(fā)揮出“先鋒”的作用。因為社會信用地方立法受制于其法律位階，在效力上存在明顯的地域有效性。但是信用經(jīng)濟交易往往會出現(xiàn)跨地域的交易，如果兩地的社會信用地方立法存在沖突，尚可根據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”等原則或者由上級機關進行裁定。但是如果沒有出臺社會信用地方立法，則不利于促進當?shù)匦庞媒?jīng)濟的發(fā)展也不利于吸引外來資金，因為市場主體的本性是“趨利”，在信用經(jīng)濟的環(huán)境中缺乏社會信用立法的保障則難以營造出良好的營商環(huán)境，因為制度的欠缺導致交易雙方仍然存在嚴重的信息不對稱，難以有效解決各地區(qū)、各行業(yè)之間的“數(shù)據(jù)煙囪”和“信息孤島”的問題。

其次，中國的社會信用立法作為創(chuàng)制性的立法，需要大量的理論支撐和經(jīng)驗積累。地方立法走在了國家立法的前面,并且在一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的信用立法取得了成功的經(jīng)驗，未出臺社會信用地方立法的省份可以積極學習這些成功經(jīng)驗，以期在本地區(qū)社會信用地方立法的過程中少走彎路。

2.增強社會信用地方立法的創(chuàng)新性

目前中國的社會信用地方立法缺乏創(chuàng)新，出現(xiàn)了同質(zhì)化的趨勢。在具體的立法過程中借鑒其他地區(qū)的成功經(jīng)驗無可厚非。但是不能對其他地區(qū)的立法成果完全照搬，因為授予地方權力機關和地方人民政府一定立法權的初衷是中國幅員遼闊，人口眾多，民族眾多，各地實際情況存在很大的不同，為了在法律統(tǒng)一的前提下照顧各地區(qū)的實際情況，所以才允許地方立法的存在。如果完全照搬其他地方的社會信用立法成果，那么便無法在社會信用地方立法中體現(xiàn)地方特色、照顧地方實際，更難以在接下來的全國性的社會信用立法中給國家立法機關反饋本地區(qū)的信用實際。

只有在照顧各地區(qū)實際情況的基礎上，順應本地區(qū)的信用經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，借鑒其他社會信用地方立法的有益成果才能制定出符合本地區(qū)實際情況的社會信用地方立法。這樣不但可以反作用于當?shù)匦庞媒?jīng)濟的發(fā)展，而且可以為社會信用體系建設和全國層面的社會信用立法提供經(jīng)驗支持，積累更加豐富的經(jīng)驗。

3.完善社會信用地方立法的制度節(jié)點

制度節(jié)點的完善可以對制度體系的完善提供助力，而失信企業(yè)的異議信息處理是社會信用地方立法中的關鍵制度節(jié)點。社會信用地方立法中對失信企業(yè)的法律救濟力度仍顯不足，可以從以下4個方面進行完善。

第一，要在立法上明確規(guī)定失信企業(yè)的法律救濟途徑，使企業(yè)被認定為失信企業(yè)之后有救濟的機會和權利，這不僅是為了保障企業(yè)信用信息的精準度，更是對被征信企業(yè)最基本的尊重。第二，要完善失信企業(yè)的二次救濟制度，企業(yè)的信譽關乎企業(yè)的發(fā)展，如果社會信用地方立法不能充分保障企業(yè)進行救濟的權利，那么這樣的社會信用地方立法不但不會降低經(jīng)濟交易的成本、促進當?shù)匦庞媒?jīng)濟的發(fā)展，反而會給市場交易主體提供錯誤的信息，使其做出錯誤的判斷，最終增加經(jīng)濟交易的成本、阻礙信用經(jīng)濟的發(fā)展。第三，企業(yè)異議信息在處理期間也要對相關企業(yè)進行保護，對異議信息進行標注或者暫停公開，可以降低相關企業(yè)因信譽受損而造成的商業(yè)損失，并且可以提高信息歸集平臺的精準度，給其他市場主體提供更加精準的信用信息。第四，對無法核實的企業(yè)異議信息做出明確規(guī)定，避免因錯誤的信用信息而給企業(yè)的商譽造成減損，加重經(jīng)濟交易的負擔。