產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)背景下工業(yè)用地政策的思考與建議

羅 斕

(圖智策劃咨詢(廈門)有限公司，福建 廈門 361003)

工業(yè)用地的持續(xù)有序供應(yīng)，是城市轉(zhuǎn)型發(fā)展、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)的基礎(chǔ)。尤其在當(dāng)前廈門市大力推進(jìn)供給側(cè)改革、落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的背景下，對(duì)工業(yè)用地的需求更是與日俱增。然而，受制于腹地小、空間資源緊缺的客觀現(xiàn)狀，加之已出讓的工業(yè)企業(yè)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)推進(jìn)上較為緩慢，使得廈門市在引進(jìn)高端制造業(yè)項(xiàng)目時(shí)，時(shí)有發(fā)生簽約項(xiàng)目等地的情況。因此，通過(guò)對(duì)廈門市現(xiàn)有工業(yè)用地的調(diào)查梳理，來(lái)總結(jié)和反思過(guò)往的工業(yè)用地政策的實(shí)施效果，以備進(jìn)一步優(yōu)化和提升工業(yè)用地利用效率，為下一步更好的服務(wù)于全市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供較好的政策基礎(chǔ)。

1 廈門市工業(yè)用地利用基本情況

數(shù)據(jù)顯示，2005-2007年，廈門協(xié)議出讓工業(yè)用地31.3km2；2007-2017年,累計(jì)招拍掛出讓工業(yè)用地約25km2，加上集體性建設(shè)用地中批準(zhǔn)為工業(yè)用途的用地約1.7km2，全市已出讓工業(yè)用地面積約58km2。按照2017年廈門城市建成區(qū)面積(364.08km2)計(jì)算，現(xiàn)有工業(yè)用地約占城市建成區(qū)面積的16%。

從產(chǎn)業(yè)類型看，早期工業(yè)項(xiàng)目以服裝、鞋帽等傳統(tǒng)制造為主，自2013年以來(lái)，全市新增工業(yè)用地逐漸向軟件信息服務(wù)、生物醫(yī)藥、光電、電子科技、新材料等產(chǎn)業(yè)傾斜，供地占比明顯增加，集中在火炬翔安產(chǎn)業(yè)區(qū)及同翔高新技術(shù)基地，其中前者累積供應(yīng)4.3km2；后者供應(yīng)量為0.5km2，主要在起步區(qū)范圍內(nèi)。不過(guò)，從工業(yè)用地的利用現(xiàn)狀看，整體利用效率不高。主要有以下幾方面的原因。

(1)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展，部分老工業(yè)區(qū)已不符合城市總體規(guī)劃要求。根據(jù)原國(guó)土部《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》(國(guó)土資發(fā)[2016]147號(hào))的規(guī)定，與城市規(guī)劃功能不符的，直接判定為低效。2017年我市劃定了工業(yè)用地控制線，目前島內(nèi)約有300hm2的用地位于工業(yè)控制線外，已經(jīng)不符合當(dāng)下的城市規(guī)劃建設(shè)要求。

(2)受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整影響，企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)不及時(shí)。如我市90年代形成的湖里、杏林老工業(yè)園區(qū)，因產(chǎn)業(yè)的迭代更新，或環(huán)保要求影響，企業(yè)產(chǎn)值效益低，或虧損、停產(chǎn)甚至破產(chǎn)，使得土地利用低效。

(3)早期工業(yè)用地供地政策較寬松，對(duì)工業(yè)用地的履約監(jiān)管也不夠完善。早期引進(jìn)的工業(yè)項(xiàng)目大部分沒(méi)有約定投資強(qiáng)度、產(chǎn)出率、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)等指標(biāo)，存在容積率低、園區(qū)產(chǎn)業(yè)雜亂、配套不到位等問(wèn)題。特別是一些供地規(guī)模較大的項(xiàng)目，后續(xù)受市場(chǎng)或資金影響，沒(méi)有全部建成達(dá)產(chǎn)，造成空置面積大，影響土地利用效率。

總之，受多重因素影響，在我市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展中，可供于新引進(jìn)的高端制造業(yè)用地愈發(fā)稀缺和緊張。新增用地受農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)、批地率、征地拆遷等因素影響，如同翔高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地，由于部分用地處于《廈門市城市總體規(guī)劃(2011-2020年)》指標(biāo)范圍以外，暫無(wú)法供地。同時(shí)，我市還存在批而未供土地，部分區(qū)域供地率不足，影響了農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)，導(dǎo)致新增用地審批受阻。而存量工業(yè)用地又存在土地產(chǎn)出率低、轉(zhuǎn)型發(fā)展難度大的問(wèn)題。

2 工業(yè)用地政策建議

針對(duì)上述問(wèn)題，建議進(jìn)一步完善和優(yōu)化我市現(xiàn)有工業(yè)用地政策，著重從存量挖潛和增量監(jiān)管雙管齊下。通過(guò)加快研究制定存量工業(yè)用地盤活政策來(lái)進(jìn)一步挖掘現(xiàn)有工業(yè)存量空間，可考慮將存量建設(shè)用地資源盤活情況納入各區(qū)政府目標(biāo)管理考核。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)新引進(jìn)工業(yè)項(xiàng)目的履約監(jiān)管，建議充分利用資源規(guī)劃綜合監(jiān)管平臺(tái)和全市建設(shè)用地全程監(jiān)管系統(tǒng)，對(duì)新增工業(yè)用地全過(guò)程實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，有序引導(dǎo)工業(yè)用地利用與管理。具體可從以下幾方面執(zhí)行。

(1)建立“項(xiàng)目跟蹤表”電子化制度，實(shí)現(xiàn)土地全生命周期管理。從土地辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用開(kāi)始建立初始電子檔案，落實(shí)其批地情況，對(duì)于供而未用的用地，超過(guò)兩年以上的，屬于征地拆遷等政策處理不到位的，由負(fù)責(zé)征地拆遷的區(qū)政府負(fù)責(zé)處理并限期完成，未按要求完成的暫停該區(qū)新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)使用。屬于項(xiàng)目原因或資金未落實(shí)等情況的，由項(xiàng)目實(shí)施主體及其上級(jí)主管部門提出消化利用方案并限期完成，未按要求完成的暫停項(xiàng)目實(shí)施主體其他項(xiàng)目報(bào)批，市以上重點(diǎn)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施、民生、公益項(xiàng)目除外。

對(duì)于已出讓用地，由各區(qū)政府(園區(qū)管委會(huì))建立專門團(tuán)隊(duì)，聯(lián)動(dòng)監(jiān)管，規(guī)劃國(guó)土部門負(fù)責(zé)開(kāi)竣工違約、土地閑置等的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)；招商稅收部分負(fù)責(zé)每年對(duì)招商項(xiàng)目協(xié)議約定事項(xiàng)的履行情況進(jìn)行核查。根據(jù)履約核查情況，對(duì)履約考核未通過(guò)的，組織規(guī)劃、國(guó)土、稅收等部門依法依約進(jìn)行處置。各區(qū)政府(園區(qū)管委會(huì))按土地出讓合同約定督促整改，仍達(dá)不到要求的，由國(guó)土部門按合同約定收回建設(shè)用地使用權(quán)。

(2)有效監(jiān)督低效用地，倒逼企業(yè)提高土地利用率。全面開(kāi)展工業(yè)企業(yè)單位資源占用產(chǎn)出績(jī)效評(píng)價(jià)工作，將工業(yè)企業(yè)投入產(chǎn)出比列入低效工業(yè)用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，借鑒上海市低效工業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)計(jì)廈門各企業(yè)三年土地稅收產(chǎn)出率(項(xiàng)目上繳稅金總額/土地面積)和主營(yíng)業(yè)務(wù)收入土地產(chǎn)出率(項(xiàng)目主營(yíng)業(yè)務(wù)收入/土地面積)，結(jié)合廈門各行業(yè)及地區(qū)發(fā)展水平，制定調(diào)整值。規(guī)劃部門與發(fā)改、統(tǒng)計(jì)部門共同合作，建立科學(xué)計(jì)算系統(tǒng)，跟蹤監(jiān)督企業(yè)實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況，對(duì)于低效工業(yè)用地及時(shí)發(fā)出預(yù)警(如表1)。

表1 低效用地預(yù)警建議標(biāo)準(zhǔn)

建立低效存量建設(shè)用地退出倒逼機(jī)制，構(gòu)建土地利用績(jī)效評(píng)價(jià)體系，實(shí)行差別化土地使用稅政策。加快企業(yè)信用管理制度建設(shè)，將違約開(kāi)竣工、土地閑置等失信行為納入到信息管理體系，倒逼企業(yè)依法依規(guī)用地。

(3)盤活存量土地，以創(chuàng)新供地模式高效騰龍換鳳。積極引導(dǎo)一般工業(yè)項(xiàng)目通過(guò)二級(jí)市場(chǎng)使用存量建設(shè)用地，或租賃、購(gòu)買工業(yè)園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)廠房；積極嘗試工業(yè)用地“先租后讓、租讓結(jié)合”的供地方式，通過(guò)達(dá)產(chǎn)驗(yàn)收后，符合合同約定條件的，再辦理土地出讓手續(xù)。如，火炬翔安園、同安工業(yè)集中區(qū)均建有通用廠房，可引導(dǎo)部分生產(chǎn)型企業(yè)租用廠房進(jìn)行生產(chǎn)，配合現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地的研發(fā)設(shè)計(jì)方向，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈總體發(fā)展。如海滄308工業(yè)園區(qū)是廈門市探索“以租代售”供地方式的有益探索和典型案例。通過(guò)租賃標(biāo)準(zhǔn)化廠房的方式，既縮短企業(yè)建設(shè)周期，降低資金成本壓力，又推動(dòng)全市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，預(yù)留未來(lái)發(fā)展用地空間，實(shí)現(xiàn)政府和企業(yè)雙贏。目前該園區(qū)單位面積總產(chǎn)值已超1億元/hm2。

3 結(jié) 語(yǔ)

總之，土地資源作為保障城市建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心要素，是產(chǎn)業(yè)升級(jí)落地的空間載體。加強(qiáng)工業(yè)用地的精細(xì)化管理，不斷創(chuàng)新高效靈活的工業(yè)用地政策，才能更好的提高工業(yè)用地利用效率，才能更好的服務(wù)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有效保障我市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。