生態(tài)文明視域下環(huán)境監(jiān)管體系的審視與構建研究
——以川東北B市為例

唐學軍，陳曉霞

(1.四川文理學院四川革命老區(qū)發(fā)展研究中心,四川 達州 635000，2.四川文理學院黨委宣傳部，四川 達州 635000)

前 言

黨的十八大以來，習近平總書記就生態(tài)文明提出了一系列的新理念、新思想及新戰(zhàn)略，在《習近平談治國理政》第二卷中對于生態(tài)文明建設進行了專門論述，在《推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式》中，習近平總書記指出：“推動綠色發(fā)展，建設生態(tài)文明，重在建章立制?！?在《樹立“綠水青山就是金山銀山”的強烈意識》中，習近平同志鮮明提出要把生態(tài)文明建設納入制度化、法治化軌道。在《推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式》中要求完善生態(tài)文明制度體系，“健全自然資源資產管理體制，加強自然資源和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，推進環(huán)境保護督察，落實生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，完善環(huán)境保護公眾參與制度”。在《推進生態(tài)文明建設，改革我國環(huán)保管理體制》中，習近平同志提出“實行省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”，這一重大改革有利于增強環(huán)境執(zhí)法的統(tǒng)一性、權威性、有效性，為克服一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法明確了路徑。

近年來，隨著社會經濟的快速發(fā)展，為了最大限度的激發(fā)市場主體的活力，促使我國社會經濟由“又快又好”向“又好又快”的高質量可持續(xù)發(fā)展，我國逐步探索由“管理行政”向“公共行政”的轉變路徑[1]。為了進一步了解環(huán)境監(jiān)管體系在基層的構建和落實情況，川東北B市作為秦巴山區(qū)的區(qū)域中心城市，區(qū)域內大部分地區(qū)屬于長江上游生物多樣性功能保護區(qū)、水涵養(yǎng)區(qū)，對于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和保護進行了一些探索，故選擇川東北B市環(huán)境監(jiān)管制度改革的具體實踐進行調查分析，發(fā)現(xiàn)B市的環(huán)境監(jiān)管存在準入門檻高、市場效率低、監(jiān)督機關任務重且監(jiān)管不足的弊端，簡政放權就成為新一輪環(huán)保信用監(jiān)管制度改革的重點，例如，B市制定實施的《B市環(huán)境監(jiān)管體系建設規(guī)劃(2019-2025年)》《B市環(huán)境監(jiān)管體系建設工作實施方案》《B市環(huán)境監(jiān)管誠信信息系統(tǒng)建設方案》《B市政府部門涉環(huán)保企業(yè)信息統(tǒng)一歸集公示工作實施方案》等操作指導性文件，同時，在全省還率先制定了《環(huán)境監(jiān)管信用代碼業(yè)務辦理流程圖》等，從制度層面有力推進了B市的環(huán)境監(jiān)管制度改革。僅從上述規(guī)范文件的內容上來看，主要集中在環(huán)境監(jiān)管體系建設領域，涵蓋環(huán)保、商務、社會及司法公信等四大具體領域，構建環(huán)境監(jiān)管政府，激發(fā)市場主體活力。但是，上述規(guī)范文件都僅僅從程序方面來方便市場主體和構建環(huán)境監(jiān)管體系，無法有效地解決原有環(huán)保制度存在的弊端。簡單地降低市場主體準入門檻，是管理行政的另一種表現(xiàn)形式，無法真正實現(xiàn)市場有序運行。因此，在除了運用管理行政的手段外，還應當積極培育和完善環(huán)境監(jiān)管機制，加大失信處罰、公示力度，才是環(huán)境監(jiān)管制度改革的重點。導致市場主體虛假注冊等違法活動的原因很多，不僅僅是對市場主體的環(huán)境監(jiān)管監(jiān)督管理力度不夠，更重要的是能夠有效影響市場主體利益的環(huán)境監(jiān)管體系還未真正建立。

1 環(huán)境保護制度改革中建立環(huán)境監(jiān)管體系的重要意義

1.1 建立環(huán)境監(jiān)管體系是我國環(huán)保制度改革的關鍵

我國的環(huán)保制度正在由“管理行政”向“公共行政”轉變，其作用在于通過法律賦予環(huán)保主體資格的同時，登記公示環(huán)保主體與其密切相關的自然人或法人的主體、能力、信用及責任事項，便于社會公眾全面了解和掌握該環(huán)保主體的情況，做出更加明智的交易決定，進而最大限度保護社會公眾的利益。但是，傳統(tǒng)的環(huán)保管理制度，無法準確把握環(huán)保主體提供登記事項的真?zhèn)危男姓彶闊o法保障企業(yè)完全真實披露其具體情況。構建環(huán)保主體失信或違法披露制度，指導環(huán)保主體建立符合其自身實際的信用評價機制，對于失信或違法環(huán)保主體進行有效預警，迫使環(huán)保主體提升誠信守法意識，才能有效建立良好的市場運行秩序。將行政處罰與信用懲罰相結合，才能對環(huán)保主體的環(huán)境監(jiān)管行為進行有效的威懾。環(huán)保主體信息公開的公信率取決于與之相適應的環(huán)境監(jiān)管體系。換句話說，環(huán)保主體信用監(jiān)管體系的構建是我國環(huán)保制度改革的關鍵。

1.2 環(huán)保主體信用監(jiān)管體系建設是確保市場經濟有效運行的關鍵

隨著我國改革開放的不斷深入，中國特色社會主義市場經濟取得了長足發(fā)展，環(huán)保主體交易關系和行為對于環(huán)保主體信用的依賴度越來越高。市場經濟建立的基礎就是信用，也就是說，現(xiàn)代經濟就是一種信用經濟。整個環(huán)保主體的環(huán)保活動完全被環(huán)保信用關系所涵蓋，環(huán)保主體信用監(jiān)管體系越健全，市場化的程度就越高。隨著近些年互聯(lián)網信息技術和電子商務產業(yè)的迅猛發(fā)展，環(huán)保主體在進行環(huán)?；顒訒r對市場信用的要求越來越高。完善環(huán)保主體信用體系有助于迫使環(huán)保主體加大自律，規(guī)范環(huán)保主體各個環(huán)節(jié)的行為，進而增強廣大社會公眾對于環(huán)保主體行為的可信度，繁榮市場經濟[2]。例如，建立環(huán)境監(jiān)管主體實名數(shù)據(jù)庫，推進環(huán)境監(jiān)管資源共享平臺建設，降低環(huán)境監(jiān)管搜索成本，增加環(huán)保主體的機會成本，這將有效預防環(huán)境保護制度改革給市場帶來的負面影響，保障市場有序運行。只有建立環(huán)保主體信用體系，才能有效保障環(huán)保主體公平有序的競爭，為市場創(chuàng)造更多的價值。要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，必須加強環(huán)保市場監(jiān)管，建立環(huán)境監(jiān)管體系，形成良好的市場秩序和誠信的社會環(huán)境。

1.3 環(huán)保主體信用體系是構建和諧社會的基礎

社會和諧的前提是人格和諧，在公正合理、協(xié)商合作的基礎上化解矛盾，實現(xiàn)社會的有序發(fā)展。和諧社會的基礎是人與人之間有一條彼此信任的紐帶，隨著我國社會經濟由高速發(fā)展轉向中高速增長，社會矛盾逐漸顯現(xiàn)，嚴重影響我國市場經濟和人們日常生活。構建環(huán)保主體信用體系，有助于我國和諧社會的構建。和諧社會是以市場為基礎的市民和諧，而市民和諧不僅體現(xiàn)社會和個體的和諧，更體現(xiàn)財產分配的和諧，及其在社會發(fā)展過程中呈現(xiàn)出來的調整性，最終體現(xiàn)為環(huán)保主體信用體系的建設。只有建立和完善環(huán)保主體信用體系，才能有效抑制環(huán)保主體的不法或失信行為，逐漸將誠信、道德作為日常環(huán)?；顒拥幕緶蕜t，才能創(chuàng)建重德、守信的活動氛圍，有助于我國和諧社會的構建。

2 構建環(huán)保主體信用體系的經驗和存在的問題

環(huán)保制度改革不僅僅體現(xiàn)環(huán)境保護管理活動的轉變，更為重要的是國家對環(huán)境保護活動管理理念的轉變，即，環(huán)境保護管理從“管理行政”向“公共行政”轉變，政府應當從環(huán)境保護活動的管理中脫離出來，將環(huán)境保護活動交由市場進行配置和管理，政府僅僅扮演服務者的角色。B市的環(huán)境保護制度改革實現(xiàn)了合法合規(guī)事項“馬上辦”，一般事項“網上辦”，復雜事項 “一次辦”。同時，將市場主體信用體系建設作為環(huán)境保護制度改革的關鍵。構建市場主體黑(異常)名單庫、環(huán)保主體處罰信息公開制度、信用年報分類制度也是B市市場主體信用體系建設的重要手段。雖然B市制定實施的《B市環(huán)境監(jiān)管體系建設規(guī)劃(2019-2024年)》《B市環(huán)境監(jiān)管體系建設工作實施方案》等，及建立的市場主體信用網絡體系，取得了一定的成效，但在具體的實施過程中，也出現(xiàn)了諸多弊端，需要進一步改進。

2.1 市場主體環(huán)保信用年報制度粗放

B市環(huán)保信用監(jiān)管制度除了郵政投遞監(jiān)管，還有市場主體環(huán)保信用年報情況監(jiān)督，但是現(xiàn)行的環(huán)保信用年報制度并沒有綜合考慮每個市場主體的具體實際，一刀切的市場主體環(huán)保信用年報制度并不能實現(xiàn)年報制度的最初目標。首先，B市建立市場主體環(huán)保信用年報制度是為了將各類市場主體的經營情況向公眾公布，打破傳統(tǒng)的信息不對稱弊端，使得潛在的市場交易主體能夠最大限度降低交易風險，做出最有利的交易決定?，F(xiàn)行的市場主體信用年報制度，缺乏權威機構的信用背書，僅僅將市場主體的各種信息披露完全交由市場主體進行公布，本身就嚴重缺乏公信力。從事交易活動的市場主體均無法通過其交易對象公布的信息來全面了解經營情況，雖然相關的監(jiān)督部門會對市場主體公布的相應信息進行抽查，但是眾多的市場主體均沒有建立詳細的進出貨物清單，很難進行詳細的核查，致使市場主體信息公布流于形式。其次，現(xiàn)行的市場主體年報制度并沒有依據(jù)市場主體從事的經營范圍進行分類填報，給一些小型的市場主體帶來極大的困難。目前，絕大多數(shù)個體經營戶的信息年報無法獨立完成，需要借助專門的機構輔助其完成，無形中增加了市場主體的成本，不利于激發(fā)市場主體的活力。最后，無法獨立完成信息年報的市場主體也可以向監(jiān)管部門報送書面信息，由監(jiān)管人員對相關信息進行錄入，但是這就會直接增加監(jiān)管部門的工作量。

2.2 市場主體的環(huán)保信用信息較為分散

市場主體的所有市場活動信息只有在一定的信息平臺上公布才能全面真實地反應市場主體經營活動，在市場交易活動中交易活動的雙方也要通過閱覽對方公布的信息才能順利完成相應的環(huán)保交易。在具體的實踐中，反映市場主體的相關信息主要分散在環(huán)保、海關、稅務、工商及法院等部門，各個部門的信息相對封閉，使得市場交易主體在搜集相關信息時較為困難[3]。例如，B市市場主體環(huán)保信用信息年報主要涉及環(huán)保主體的盈利狀況，該信息也是稅務機關收集的主要對象，因信息分散于相關部門，大大降低了信息的準確率。很多市場主體在進行信用年報時，擔心會影響其稅收的繳納，導致其年報數(shù)據(jù)與稅收機關統(tǒng)計的數(shù)據(jù)不相符，進而影響市場主體信用年報的可信度。

2.3 市場主體環(huán)保信用信息公示平臺故障頻繁

2.3.1 市場主體信用信息交流不順暢

市場主體信用信息主要分布在環(huán)保、海關、稅務、法院、統(tǒng)計、金融及市場監(jiān)督管理部門，雖然B市已經建立起了統(tǒng)一的市場主體信用信息，但涉及相關市場主體的環(huán)境保護信用信息仍然存在較大的局限性。例如，B市的市場監(jiān)督管理部門在調取相關市場主體環(huán)保信用信息進行核查時，導致大量的有價值信息被擱置，這是因為信用信息缺乏有機整合，導致信用信息不統(tǒng)一。市場主體信用信息獲取不順暢，導致從事市場活動的主體無法及時全面的獲取相關信息，進而影響正常的市場交易活動順利開展。

2.3.2 信用信息公示平臺故障頻繁

B市市場主體信用信息除了涉及到的范圍受到限制外，市場主體環(huán)保信用信息公示平臺也存在技術性問題，急需改善。例如，無法正常查詢市場主體信用信息、執(zhí)法人員入庫或出庫異常等，特別是市場主體在急需辦理相關業(yè)務時，經常出現(xiàn)系統(tǒng)異常，進而影響社會公眾對B市市場主體信用信息平臺的支持。此外，市場主體信用平臺技術障礙頻繁的問題，還會間接影響公眾對建設市場主體信用信息平臺資金投入的質疑，進而導致公眾信任的危機。

3 構建和完善市場主體環(huán)保信用監(jiān)管體系

3.1 完善市場主體環(huán)保信用年報制度

目前，現(xiàn)有的市場主體信用年報制度存在諸多問題，首先，所收集的市場主體信用信息與相關部門統(tǒng)計的數(shù)據(jù)信息重疊，浪費大量的社會資源，增加成本。其次，現(xiàn)行的市場主體信用信息核查的公信力難以彰顯。為了最大限度地發(fā)揮市場主體信用信息年報作用，應當對市場主體按照經營領域進行分類報送，第一，應當豁免個體市場主體的年報義務，符合我國由“管理行政”向“公共行政”轉變要求[4]。例如，可以借鑒駕駛證年審制度，個體工商戶自取得經營許可證之日起，5年內不用進行年報，5年內未出現(xiàn)失信或違法行為的，期滿后可以視情況延長一定的年報申報期限。因個體市場主體的流動性較大且規(guī)模較小，社會公眾對于個體市場主體并不關心，這樣一種管理方式能夠有效緩解市場監(jiān)管部門的工作壓力，同時也能夠有效減輕個體工商戶經營成本。畢竟缺乏專業(yè)財會人員的個體市場主體，很難對其經營狀況進行全面了解，即便是向市場主體信用管理部門提交相關年報信息也是估算，所報數(shù)據(jù)也存在沖突。第二，對于市場主體而言，其提供的年度信用信息報告與向稅務部門申報稅收數(shù)據(jù)基本一致，將其整合疊加，能有效減輕環(huán)保主體的負擔。因市場主體的年度信息報送專業(yè)性強，市場監(jiān)督管理部門不能有效進行監(jiān)督，建議該監(jiān)督職能交由稅收監(jiān)管部門執(zhí)行，這樣能夠最大限度保障市場主體提供的年度信息數(shù)據(jù)的真實性，增強環(huán)保信用信息的權威性和可信性。

3.2 集中市場主體環(huán)保信用信息資源

建立完善的市場主體環(huán)保信用體系的目的是為市場活動的參與者提供全面真實的經營情況，便于參與市場交易的市場主體做出正確的選擇。市場主體信用信息大部分集中在相應的政府部門手中，如何將這些有效的信息進行整合極為重要。就當前市場主體信用信息披露較為完善的發(fā)達國家而言，建立完善的市場主體信用信息披露制度已經是普遍的做法。有部分國家甚至通過法律的形式將市場主體信用信息披露進行制度上的安排，只有將分散在各政府部門的市場主體信息進行整合，通過統(tǒng)一的公示平臺進行及時全面的公示，才能夠全面把握市場主體經營情況，最大限度杜絕市場主體失信或違法行為的發(fā)生。同時，還應當將市場主體納稅信息、社保繳納信息、統(tǒng)計信息、獎勵或處罰信息進行全面的收集整理。

3.3 加強市場主體環(huán)保信用信息平臺建設

3.3.1 加強市場主體環(huán)保信用信息的交流

加強市場主體環(huán)保信用信息平臺建設的關鍵就在于打破原有各部門相對封閉、各自獨立的信息管理平臺，建立統(tǒng)一的市場主體信息管理、披露平臺。例如，統(tǒng)計部門應當建立市場主體普查信息數(shù)據(jù)庫、法院應當建立市場主體訴訟情況數(shù)據(jù)庫、市場監(jiān)督管理部門應當建立市場主體監(jiān)督檢查數(shù)據(jù)庫、銀監(jiān)會應當建立市場主體債務償還數(shù)據(jù)庫等，在各個部門建立獨立數(shù)據(jù)庫的基礎之上，建立數(shù)據(jù)交換處理系統(tǒng)，實現(xiàn)各部門數(shù)據(jù)庫之間數(shù)據(jù)的有效交流。

3.3.2 完善現(xiàn)有的市場主體環(huán)保信用信息平臺

完善和改進現(xiàn)有的市場主體信用信息平臺，是我國市場主體信用信息系統(tǒng)建設的重要組成部分。在互聯(lián)網技術快速發(fā)展的今天，使用統(tǒng)一的市場主體信用信息平臺是大勢所趨，如果市場主體信用信息平臺的使用無法達到預期目的，就很難獲得其支持。特別是針對在市場主體信用信息平臺存在失信的不良記錄的，在其提出異議時，迅速對該紀錄進行有效處理顯得十分必要。畢竟這些信息對于市場主體進行市場活動十分重要，不及時處理將會對市場主體的經營情況造成極大的負面影響?；诖耍畱敿訌妼κ袌鲋黧w信用信息平臺的技術保障，避免因為技術故障而給環(huán)保主體帶來損失。

3.4 將市場主體環(huán)保失信等不良責任法定化

隨著我國社會經濟由“高速增長”轉向“中高速增長”，社會經濟結構正面臨轉型升級，傳統(tǒng)的熟人社會逐漸向生人社會轉變，已經不能夠僅僅依靠傳統(tǒng)的信任關系來維系市場活動，只有對市場活動主體的失信等不良行為進行處罰，才能最大限度發(fā)揮信用機制的作用。失信市場主體的損失不僅僅包括本次失信活動帶來的損失，同時，還包括未來獲得收益的交易機會，但是，針對市場主體信用情況的規(guī)定，應當有明確的法律依據(jù)[5]。最后，還應當建立完善的市場主體信用信息救濟制度，建立完善的市場主體公益訴訟制度，對于監(jiān)督管理部門未及時全面披露相關信息的，應當通過司法手段進行救濟。

4 市場主體環(huán)保信用監(jiān)管體系的創(chuàng)新

雖然B市制定并實施了《B市環(huán)境監(jiān)管體系建設規(guī)劃(2019-2024年)》《B市環(huán)境監(jiān)管體系建設工作實施方案》等操作指導性文件，同時，在全省還率先制定了《環(huán)境保護信用代碼業(yè)務辦理流程圖》等，建立了市場主體信用網絡平臺，取得了一定的成效。但也存在信用監(jiān)督信息平臺落后、資源分散、監(jiān)管手段落后等諸多問題。政府部門應當通過構建環(huán)保信用年報分類制度、隨機抽驗監(jiān)督檢查制度來進一步細化現(xiàn)有的信用監(jiān)管模式；加強市場主體信用信息的交流，完善現(xiàn)有的市場主體信用信息平臺；完善獎懲機制，加大處罰力度；借助信用信息集中化和信用責任法定化，從理念上把握市場主體信用建設的要求，為培育信用市場體系打下堅實基礎。

4.1 理清環(huán)境保護制度改革的本質

隨著我國社會經濟的轉型發(fā)展，原有的“管理行政”理念已經無法滿足社會經濟的發(fā)展需要，故中央適時提出了“放、管、服”改革的總體要求和綱領。習近平總書記在十八屆三中全會上對政府與市場的關系進行了重要論述，強調“兩個更”，即“更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用”及“市場在資源配置中起決定性作用，并不是起全部作用”等[6]。因此，為了轉變政府職能，優(yōu)化經商、營商環(huán)境，最大限度激發(fā)市場主體的活力，建立公平有序的政策環(huán)境，對現(xiàn)有的環(huán)保信用制度進行改革就提上議程。必須將環(huán)保信用制度改革納入“公共行政”之下，才能完善相應的配套機制。僅從環(huán)保信用制度本身進行，難以充分發(fā)揮環(huán)保信用制度的最大效用，因此，環(huán)保信用制度改革需要從監(jiān)督管理的主體、方式、責任追究、監(jiān)督管理事項等全方位進行，來適應“公共行政”的需求，進而充分發(fā)揮市場的自我調節(jié)作用。這樣才能完全構建“受益者負擔”的環(huán)保信用主體責任制，使得企業(yè)真正擔負應有的社會責任，防止政府善后的不合理情況出現(xiàn)，從本質上理清政府、市場主體之間的權責義務關系。

4.2 整合現(xiàn)有的環(huán)保執(zhí)法力量，重點向基層傾斜

深化體制機制改革的目的就是理清政府部門之間的權責界限，整合交叉的職能部門，構建環(huán)保執(zhí)法管理大部門制?，F(xiàn)有大部門制中的人員配置極不合理，負責環(huán)保監(jiān)督執(zhí)法的機構僅僅配備少量的工作人員，大量的工作人員配備到綜合性辦事結構，這種“兩頭寬中間窄”的人員配置結構，加重了原有的“事與人”的矛盾。首先，機構改革后，基層的環(huán)保執(zhí)法任務增加，而執(zhí)法力量卻未曾增加，執(zhí)法人員的知識和精力無法滿足其所承擔的環(huán)保活動監(jiān)管任務。其次，還要面對大量的上級下達的任務，迎接上級部門的各種檢查，執(zhí)法人員無法全身心投入執(zhí)法。應當加大基層環(huán)保執(zhí)法人員配備，徹底打破傳統(tǒng)的環(huán)保執(zhí)法“倒金字塔”人員配置模式?？梢越梃b美國的環(huán)境監(jiān)管跨層級執(zhí)法制度，即聯(lián)邦政府制定最低的環(huán)保標準，各州的環(huán)保標準如果不能達到最低標準，聯(lián)邦環(huán)保局可以跨過州環(huán)保局，直接進行環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法。

4.3 建立完善的環(huán)保日常抽查檢查機制

隨著“放、管、服”改革的深入，市場主體數(shù)量增長迅速，相關部門的數(shù)據(jù)顯示，2018年第四季度，B市新登記注冊的市場主體增長了約94.5%。因市場準入門檻低，流動性和變動性強，現(xiàn)有的環(huán)保執(zhí)法主體無法對區(qū)域內的環(huán)?；顒又黧w進行檢查，即使對市場主體的失信等行為進行處罰后，也不能有效杜絕市場主體再次失信。所謂的抽查是相對于巡察而言的，就是對抽查的市場主體排查，提高工作人員的積極性。在巡察的模式下，環(huán)保執(zhí)法人員無法消除相應的違法行為，應當改變原有的不合理監(jiān)督檢查模式，建立由市場主體隨機抽選，市場監(jiān)管部門統(tǒng)一安排的執(zhí)法模式，使得市場主體能夠受到有效的監(jiān)督，防止失信的行為出現(xiàn)，建立市場主體信用體系。同時，可以借鑒美國的環(huán)境監(jiān)管制度，將競爭機制引入環(huán)境監(jiān)管制度，聯(lián)邦政府根據(jù)各州環(huán)境監(jiān)管的效果，給與一定的資金支持，鼓勵各州執(zhí)行環(huán)保法規(guī)。

4.4 積極探索環(huán)保執(zhí)法的有效監(jiān)管責任

環(huán)保執(zhí)法主體無法對市場活動的主體進行檢查，按照一定的比例隨機抽選被檢查對象，這就說明環(huán)保執(zhí)法主體的責任是有限的。執(zhí)法人員不需對其管轄范圍內的違法行為承擔責任，這也是“公共行政”理念的重要體現(xiàn)。目前，因為執(zhí)法過程中出現(xiàn)了事故，要實行“責任倒查”，很多執(zhí)法人員為了最大限度規(guī)避風險，一律采取行政處罰的手段對違法主體進行限時整改，“無限責任”與“有限政府”是一對矛盾體，同時，也是權力和責任不對等的具體表現(xiàn)。因環(huán)保執(zhí)法人員對于其管轄范圍內的市場主體違法活動進行全面監(jiān)管，但需要承擔無限責任，導致環(huán)保執(zhí)法人員在執(zhí)法時滋生消極執(zhí)法情緒，不利于市場的健康有序發(fā)展。因此，應當盡量建立環(huán)保執(zhí)法人員責任有限制度。

4.5 完善環(huán)境監(jiān)管機構和制度

對于環(huán)境監(jiān)管制度的改革，要結合當?shù)氐木唧w實際，同時借鑒國內外先進的環(huán)境監(jiān)管經驗，從而建立一個綜合性強的環(huán)境監(jiān)管機制。本輪機構改革成立了生態(tài)環(huán)保部，將環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法職能進行整合，以實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)督和執(zhí)法的統(tǒng)一。生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理和執(zhí)法問題涉及自然資源、審計、交通、住建、商務、應急、農業(yè)、衛(wèi)健、林業(yè)、氣象等20個部門，因此，還需進一步明確環(huán)境監(jiān)督保護機構的職能職責，建立生態(tài)環(huán)保議事協(xié)調機構，從根本上解決環(huán)境監(jiān)督和執(zhí)法力量分散、交叉及盲區(qū)的問題。進一步深化環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法制度改革，強化環(huán)境監(jiān)督和執(zhí)法機關的權力，削弱地方干預生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法的能力，使環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法機構能夠獨立形式環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法權。同時，也可以借鑒美國環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法立法授權的模式，通過立法授權的方式，賦予環(huán)境保護部門對于環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法擁有絕對的主導權，其他政府部門只是給與配合。

4.6 大環(huán)境宣傳教育，提高公眾環(huán)保意識

可以借鑒美國環(huán)境保護公益訴訟的經驗，我國環(huán)境公益訴訟與美國的最大區(qū)別在于訴訟主體的范圍不同。在我國賦予環(huán)境侵害訴訟主體充分的訴權，對于非直接侵犯自身利益，不具備環(huán)境侵權主體資格的主體，職能通過向有關部門舉報的形似來實現(xiàn)其權益的保護。從被告的主體資格來說，只有具備行政行為的行政主體才具備被告資格，環(huán)境公益訴訟的被告并不包含行政機關。雖然美國的訴訟成本高，一般公民不會在自己利益沒有搜到損失的情況下提起訴訟，但法律保留了其訴權，營造了全民參與、全民監(jiān)督的環(huán)境保護、監(jiān)管氛圍，這對于公眾關心環(huán)境保護工作意義深遠。而我國現(xiàn)行的環(huán)境法規(guī)定的環(huán)境公益訴訟主體為檢察院和從事環(huán)保工作5年以上的公益組織，遠不足以調動公眾參與環(huán)保監(jiān)督的積極性。應當將公眾納入環(huán)境公益訴訟的主體范圍，轉變公眾對于環(huán)境監(jiān)管事不關己的冷漠態(tài)度。同時，也應該完善相應的法律、法規(guī)，防止和杜絕出現(xiàn)濫訴、纏訴現(xiàn)象的出現(xiàn)。